Tag: konsultasi tesis yogyakarta

Undang-Undang Nomor 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi
Manusia memberikan batasan pengertian dalam Pasal 1 angka 1, bahwa
hak asasi manusia adalah seperangkat hak yang melekat pada hakikat
dan keberadaan manusia sebagai makhluk Tuhan Yang Maha Esa dan
merupakan anugerah-Nya yang wajib dihormati, dijunjung tinggi dan
dilindungi oleh negara, hukum dan pemerintah dan setiap orang demi
kehormatan serta harkat dan martabat manusia. Berdasarkan batasan
pengertian tersebut, maka negara wajib memberikan perlindungan
terhadap hak asasi warga negaranya.
Penyandang disabilitas juga merupakan bagian dari warga
negara Indonesia yang mempunyai hak setara dengan warga negara
Indonesia lainnya. Penyandang Disabilitas berdasarkan Pasal 1 alinea 2
Konvensi Hak-Hak Penyandang Disabilitas yang telah disahkan di
Indonesia dengan Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2011 mempunyai
pengertian mereka yang memiliki keterbatasan fisik, mental, intelektual
atau sensorik dalam jangka waktu lama dimana ketika berhadapan
dengan berbagai hambatan hal ini dapat menghalangi partisipasi penuh
dan efektif mereka dalam masyarakat berdasarkan kesetaraan dengan
yang lainnya.
Penyandang disabilitas lebih dikenal dengan istilah Penyandang
Cacat dimana dalam ketentuan Pasal 1 angka 1 Undang-Undang Nomor
4 Tahun 1997 mempunyai batasan definisi setiap orang yang
mempunyai kelainan fisik dan/atau mental yang dapat mengganggu atau
merupakan rintangan dan hambatan baginya untuk melakukan secara
selayaknya yang terdiri dari penyandang cacat fisik, penyandang cacat
mental serta penyandang cacat fisik dan mental.
Ketentuan Pasal 6 Undang-Undang Nomor 4 Tahun 1997
mengatur bahwa setiap penyandang cacat berhak memperoleh :
a) pendidikan pada semua satuan, jalur, jenis dan jenjang pendidikan;
b) pekerjaan dan penghidupan yang layak sesuai dengan jenis dan
derajat kecacatan, pendidikan, dan kemampuannya;
c) perlakuannya yang sama untuk berperan dalam pembangunan dan
menikmati hasil-hasilnya;
d) aksesibilitas dalam rangka kemandiriannya;
e) rehabilitasi, bantuan sosial, dan pemeliharaan taraf kesejahteraan
sosial; dan
f) hak yang sama untuk menumbuhkembangkan bakat, kemampuan,
dan kehidupan sosial bagi penyandang cacat anak dalam lingkungan
keluarga dan masyarakat.
Hak-hak penyandang cacat sebagaimana tercantum dalam
ketentuan Pasal 6 Undang-Undang Nomor 4 Tahun 1997 akan dapat
terpenuhi dengan adanya kerjasama antara Pemerintah dan masyarakat.
Kewajiban bagi Pemerintah dan masyarakat dalam mengupayakan
terwujudnya hak-hak penyandang cacat diatur dalam ketentuan Pasal 8
Undang-Undang Nomor 4 Tahun 1997.
Hak-Hak Penyandang Disabilitas juga dijabarkan dalam
Penjelasan Umum Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2011 yang
memuat pokok-pokok isi Konvensi Hak-Hak Penyandang Disabilitas.
Angka 4 (empat) dalam pokok-pokok isi Konvensi tersebut
menyebutkan bahwa setiap Penyandang Disabilitas harus bebas dari
penyiksaan atau perlakuan kejam, tidak manusiawi, merendahkan
martabat manusia, bebas dari eksploitasi, kekerasan dan perlakuan
semena-mena serta memiliki hak untuk mendapatkan penghormatan
atas integritas mental dan fisiknya berdasarkan kesamaan dengan orang
lain, termasuk di dalamnya hak untuk mendapatkan perlindungan dan
pelayanan sosial dalam rangka kemandirian serta dalam keadaan
darurat.

Salah satu dari ciri negara hukum sebagaimana telah disebutkan
di atas adalah jaminan terhadap hak-hak asasi manusia. Hak asasi
manusia menurut Jack Donnely dalam Rhona K. M. Smith (2008 : 11)
adalah hak-hak yang dimiliki manusia semata-mata karena ia manusia.
Umat manusia memilikinya bukan karena diberikan kepadanya oleh
masyarakat atau berdasarkan hukum positif melainkan semata-mata
berdasarkan martabatnya sebagai manusia.
Perlindungan sebagaimana kutipan yang diambil dari Kamus
Besar Bahasa Indonesia mempunyai makna perbuatan melindungi.
Perlindungan merupakan hal untuk memberi suatu lindungan kepada
pihak yang lemah. Salah satu perlindungan yang dapat diberikan oleh
negara kepada pihak yang lemah adalah melalui perlindungan hukum.
Hukum menurut John Austin dalam Achmad Ali (2009 : 56) adalah
seperangkat perintah baik langsung ataupun tidak langsungdari pihak
yang berkuasa kepada warga masyarakatnya yang merupakan
masyarakat politik yang independen, dimana otoritasnya (pihak yang
berkuasa) merupakan otoritas tertinggi.
Setiap warga negara mempunyai hak yang sama untuk
mendapatkan perlindungan hukum dari negara. Perlindungan hukum
dalam pemenuhan hak asasi manusia merupakan salah satu cara bagi
negara untuk memberikan kesejahteraan bagi warga negaranya. Hak
menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia mempunyai perngertian
sebagai kekuasaan yang benar atas sesuatu atau untuk berbuat sesuatu.
Penyandang disabilitas yang lebih dikenal dengan istilah
penyandang cacat merupakan bagian dari warga Negara Indonesia yang
wajib mendapatkan perlindungan dalam pemenuhan hak asasi manusia.
Penyandang cacat menurut Pratimaratri (2005 : 253) adalah setiap
orang yang mempunyai kelainan fisik dan/atau mental yang dapat
mengganggu atau merupakan rintangan dan hambatan baginya untuk
melakukan kegiatan secara layaknya. Penyandang cacat terdiri dari
kelompok penyandang cacat fisik yang meliputi penyandang cacat
tubuh (tuna daksa), penyandang cacat netra (tuna netra), penyandang
cacat tuna wicara/rungu, dan penyandang cacat bekas penderita
penyakit kronis (tuna daksa lara kronis) serta penyandang cacat mental
yang meliputi penyandang cacat mental (tuna grahita), penyandang
cacat eks psikotik (tuna laras) dan penyandang cacat fisik dan mental
atau cacat ganda.
Penyandang disabilitas mempunyai kesamaan kesempatan
dengan warga masyarakat yang lain dalam semua aspek kehidupan
bermasyarakat, berbangsa dan bernegara. Kesamaan kesempatan
tersebut merupakan keadaan yang memberikan peluang bagi
penyandang disabilitas untuk memperoleh perlakuan khusus sebagai
upaya kesetaraan dalam pemenuhan hak dan kewajiban hidup
bermasyarakat. Kesamaan kedudukan, hak dan kewajiban bagi
penyandang disabilitas dapat diwujudkan dengan adanya sarana dan
upaya yang memadai, terpadu dan berkesinambungan.
Perubahan cara pandang terhadap disabilitas mengalami
perubahan dari waktu ke waktu. Dulu disabilitas dilihat sebagai
problem atau masalah, kini penyandang disabilitas adalah pemegang
atau pemilik hak (holder of rights). Dengan demikian, disabilitas
merupakan salah satu issu hak asasi manusia (human rights issues).
Dahulu pandangan yang lebih dominan adalah pandangan yang
bersifat medikal, sekarang lebih ke social model. Social model sering
disebut juga sebagai human rights perspective. Masalah yang timbul
dalam disabilitas bukan lagi terletak pada individu penyandang
disabilitas tetapi berada pada sikap dan praktik sosial, publik policy,
serta lingkungan yang tidak aksesibel.
Bentuk social model yang dibutuhkan oleh penyandang
disabilitas adalah penghormatan, perlindungan dan pemenuhan. Yang
dimaksud penghormatan, adalah mengakui dan menghormati dan
mempromosikan bahwa penyandang disabilitas adalah subyek manusia
yang mempunyai hak yang tidak bisa direnggut. Perlindungan adalah
cara melindungi pemegang hak dari berbagai tindakan pelanggaran
yang menghalangi penyandang disab menikmati hak-haknya. Adapun
makna dari pemenuhan, adalah melakukan tindakan yang bertujuan
memenuhi hak disability policy saat ini.
Undang-Undang Nomor 4 Tahun 1997 masih mengatur hal-hal
yang berkaitan dengan penyandang cacat secara umum dan belum
mencakup semua hak penyandang disabilitas. Pengaturan secara umum
tersebut menyebabkan Daerah membutuhkan norma hukum pada
tingkat pemerintah propinsi sebagai landasan dalam menyusun
kebijakan dan program pelayanan/pemenuhan hak. Norma hukum yang
disusun dalam bentuk Peraturan Daerah kelak menjadi legal instrumen
dalam perlindungan dan pemenuhan hak penyandang disabilitas.
Hak-hak penyandang disabilitas yang terdapat dalam
Convention on The Right of Persons with Disabilities (CRPD), antara
lain mencakup hak sipil, politik, sosial, ekonomi dan budaya;
memperhatikan kapasitas sumber daya pemerintah dan asas pemenuhan
hak secara bertahap; kapasitas lembaga-lembaga yang memegang
mandat pemenuhan hak; keterlibatan keluarga, masyarakat, lembaga
54
maupun penyandang disabilitas sendiri dalam pemenuhan hak; serta
kerjasama internasional dalam pemenuhan hak.
Jumlah Penyandang Disabiltas di DIY kurang lebih mencapai
40.000 (empat puluh ribu) orang. Kondisi kecacatan yang terdapat di
DIY meliputi jenis kecacatan retardasi mental, rungu wicara, disabilitas
netra, disabilitas tubuh, disabilitas ganda, eks penyakit kronis dan eks
psikotik.

Penyandang Disabilitas menurut Pasal 1 Konvensi Hak-Hak Penyandang Disabilitas adalah mereka yang memiliki keterbatasan fisik, mental, intelektual, atau sensorik dalam jangka waktu lama di mana ketika berhadapan dengan berbagai hambatan, hal ini dapat menghalangi partisipasi penuh dan efektif mereka dalam masyarakat berdasarkan kesetaraan dengan yang lainnya. Dalam Pasal 4 angka 1 Konvensi Hak-Hak Penyandang Disabilitas, Negara-negara Pihak mempunyai kewajiban untuk menjamin dan memajukan realisasi penuh dari semua hak asasi manusia dan kebebasan fundamental bagi semua Penyandang Disabilitas tanpa diskriminasi dalam segala bentuk apapun yang didasari oleh disabilitas. Berdasarkan pemahaman mengenai Penyandang Disabilitas serta kewajiban Negara Pihak yang sudah meratifikasi Konvensi HakHak Penyandang Disabilitas dalam memberikan jaminan terhadap semua hak asasi manusia, maka adanya perlindungan hukum terhadap hak-hak Penyandang Disabilitas di Indonesia didasari oleh : a. Teori Hak Asasi Manusia menurut teori hak-hak kodrati dalam Todung Mulya Lubis (1993 : 15-16), yaitu : hak-hak yang dimiliki oleh semua orang setiap saat dan disemua tempat oleh karena manusia dilahirkan sebagai manusia.   b. Teori Kesejahteraan Sosial menurut James Midgley (2005 : 20), yaitu : Keadaan yang baik, kebahagiaan dan kemakmuaran yang diciptakan atas kompromi 3 (tiga) elemen yang meliputi sejauh mana masalahmasalah sosial diatur, sejauh mana kebutuhan-kebutuhan dipenuhi dan sejauh mana kesempatan untuk meningkatkan taraf hidup dapat disediakan.

Indonesia adalah suatu negara hukum. Menurut Sri Soemantri (1992 : 29-30), negara hukum mempunyai 4 (empat) unsur penting, yaitu : a. Pemerintah dalam melaksanakan tugas dan kewajibannya harus berdasar atas hukum atau peraturan perundang-undangan. b. Adanya jaminan terhadap hak-hak asasi manusia. c. Adanya pembagian kekuasaan dalam negara. d. Adanya pengawasan dari badan-badan peradilan. Berdasarkan atas ciri-ciri negara hukum sebagaimana dikemukakan di atas, maka Indonesia dalam mengatur kehidupan warga negaranya membutuhkan peraturan perundang-undangan sebagai suatu 42 norma hukum yang digunakan untuk membatasi tindakan negara agar tidak menjadi sewenang-wenang. Norma hukum perundang-undangan secara hierarki diterapkan di Indonesia tercantum dalam Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011, meliputi : a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; b. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat; c. Undang-undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang; d. Peraturan Pemerintah; e. Peraturan Presiden; f. Peraturan Daerah Provinsi; dan g. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota. Sistem hukum nasional dalam perspektif hukum positif di Indonesia sebelumnya ditentukan berdasarkan Ketetapan MPR Nomor III/MPR/2000, berjenjang atau tersusun dalam suatu susunan yang bertingkat seperti piramida, terutama yang diatur di dalam Pasal 2, yang berbunyi tata urutan peraturan perundang-undangan merupakan pedoman dalam pembuatan aturan hukum di bawahnya. Tata urutan peraturan perundang-undangan Republik Indonesia berdasarkan Ketetapan MPR Nomor III/MPR/2000 adalah: 1. Undang-Undang Dasar 1945; 43 2. Ketetapan MPR-RI; 3. Undang-Undang; 4. Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perpu); 5. Peraturan Pemerintah; 6. Keputusan Presiden; dan 7. Peraturan Daerah. Perkembangan hierarki atau tata urutan peraturan perundangundangan dapat dilukiskan sebagai berikut: Pertama, TAP MPRS No. XX/MPRS/1966 tentang Memorandum DPRGR mengenai Sumber Tertib Hukum RI dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan RI. Kedua, TAP MPR No.III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan dan Ketiga Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundangundangan. Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 mempunyai banyak kekurangan dan belum dapat menampung perkembangan kebutuhan masyarakat mengenai aturan pembentukan peraturan perundangundangan yang baik. Pembentukan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 merupakan salah satu upaya untuk memenuhi kebutuhan masyarakat atas peraturan perundang-undangan yang baik. 44 Peraturan perundang-undangan di tingkat pusat yang meliputi Undang-Undang, Peraturan Pemerintah dan Peraturan Presiden dalam penerapannya memerlukan suatu aturan pelaksana yang berupa peraturan daerah yang memuat aturan-aturan sesuai dengan kondisi dan kebutuhan daerah. Peraturan daerah mempunyai kekuatan hukum sebagai peraturan perundang-undangan apabila dibentuk berdasarkan pada Pasal 18 ayat (6) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Undang-Undang tentang Pembentukan Daerah dan Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah sebagai dasar kewenangannya serta berdasarkan perintah langsung dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi atau yang sejajar kedudukannya dengan peraturan daerah tersebut. Pembentukan berdasarkan Pasal 1 Angka 1 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundangundangan yang dalam hal ini memberikan batasan definisi mengenai Pembentukan Peraturan Perundang-undangan mempunyai pengertian pembuatan Peraturan Perundang-undangan yang mencakup tahapan perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan atau penetapan dan pengundangan. Berdasarkan pada batasan definisi tersebut, maka pengertian dari pembentukan adalah pembuatan suatu obyek tertentu dalam hal ini adalah Peraturan Perundang-undangan dengan mencakup 5 (lima) tahapan yang harus dipenuhi, meliputi : a. tahap perencanaan; 45 b. tahap penyusunan; c. tahap pembahasan; d. tahap pengesahan atau penetapan; dan e. tahap pengundangan. Pasal 1 angka 7 dan 8 Undang-undang Nomor 12 tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, Peraturan Daerah adalah peraturan perundang-undangan yang dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi atau Kabupaten/Kota dengan persetujuan bersama Gubernur atau Bupati/Walikota. Sejalan dengan ketentuan di atas, Pasal 136 ayat (3) UndangUndang Nomor 32 tahun 2004 tentang pemerintahan Daerah memberikan ruang lingkup materi muatan Peraturan daerah sebagai penjabaran peraturan yang lebih tinggi dengan memperhatikan ciri khas daerah. Peraturan Daerah dilarang bertentangan dengan kepentingan umum dan/atau peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi (ayat 4). Dalam konteks ini, yang dimaksudkan dengan bertentangan dengan kepentingan umum adalah kebijakan yang mengakibatkan terganggunya kerukunan warga, terganggunya pelayanan umum, dan terganggunya ketertiban/ ketentraman masyarakat serta kebijakan/Peraturan Daerah yang bersifat diskriminatif serta berorientasi pada kebutuhan masyarakat. 46 Terkait pembentukan Peraturan Daerah, selain berdasarkan pada kedua Undang-Undang tersebut juga perlu mengacu pada Peraturan Menteri Dalam Negeri No 16 Tahun 2006 tentang Pembentukan Peraturan Hukum di Daerah.

Pembuatan Undang-undang atau peraturan daerah yang baik harus memperhatikan kaidah-kaidah pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik. Pembentukan Undang-Undang 41 yang ideal adalah yang memenuhi unsur baik (yaitu sesuai secara normatif dengan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Perundang-Undangan) dan responif terhadap kebutuhan aspirasi rakyat menuju keadilan yang membahagiakan. Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (termasuk didalamnya perda), adalah proses pembuatan peraturan perundangundangan yang pada dasamya dimulai dari perencanaan sampai dengan penyebarluasan

Arus demokrasi mendorong perubahan pada paradigma substansi perundang undangan menjadi lebih demokratis. Di Indonesia arus perubahan itu ditandai dengan amandemen pertama terhadap UUD 1945 yang dilakukan dalam empat tahapan, yaitu pada tahun 1999, tahun 2000, tahun 2001, dan tahun 2002. Perubahan tersebut telah mengakibatkan perubahan yang mendasar dalam Hukum Tata Negara Indonesia antara lain meliputi (1) Perubahan norma-norma dasar dalam kehidupan bernegara, seperti penegasan bahwa negara Indonesia adalah negara hukum dan kedaulatan berada ditangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-undang Dasar; (2) Perubahan Kelembagaan Negara dengan adanya lembaga-lembaga baru dan hilangnya beberapa lembaga yang pernah ada; (3) Perubahan hubungan antar lembaga negara; dan (4) Masalah Hak Asasi Manusia. Dikarenakan perubahan paradigma hukum tata negara itulah maka konsep demokrasi dalam proses pembentukan perundang-undangan-pun mengalami perubahan (reformasi). Berkaitan dengan pelaksanaan otonomi daerah dan pembentukan Peraturan Daerah sebagai regulasi di daerah maka dibentuknya Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004, yang kemudian dicabut dan diganti dengan Undang-Undang Nomor 12 tahun 2011, dan adanya Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 serta diterbitkannya Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 16 40 Tahun 2006 merupakan titik awal pengaturan yang baku dan perkawinan dari dua perspektif berbeda dari pembentukan peraturan perundangan yang biasanya dilaksanakan, yakni perspektif yuridis-normatif dan perspektif lain dari socio-politik. Pada tahun 1999 satu langkah penting dimulai yaitu dengan membentuk Kelompok Kerja Program Legislasi Nasional yang disebut dengan POKJA PROLEGNAS, koordinatornya diserahkan kepada DPR. Tahun 2000 dibentuk Undang-Undang Nomor 25 tahun 2000 tentang Program Pembangunan Nasional/PROPENAS. Dalam UU tersebut secara diskursuspolitik dan etika politik, negara demokratis tegas digunakan terminologi Program Legislasi Nasional/Prolegnas. Secara definitif Program Legislasi Nasional dirumuskan dalam Undang-Undang Nomor 10 tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan yaitu sebagai instrumen perencanaan program pembentukan peraturan perundang-undangan/undang-undang yang didukung dengan cara dan metode yang pasti, baku, dan standar yang meliputi semua lembaga yang berwenang membuat peraturan perundangundangan.

Istilah „Perundang-undangan‟ di Indonesia diartikan sebagai segala sesuatu yang bertalian dengan undang-undang, seluk beluk undang-undang. Misalnya: ceramah mengenai perundang-undangan pers nasioal, falsafah negara itu kita lihat pula dari sistem perundang-undangannya. Segala sesuatu yang bertalian dengan undang-undang meliputi banyak hal, termasuk sistem, proses pembuatan, penafsiran, pengujian, dan 25 penegakannya. Dengan demikian, istilah „perundang-undangan‟ tersebut mengandung banyak pengertian. Apabila dilihat pada batasan pengertian dalam beberapa peraturan perundang-undangan yang berlaku di Indonesia, maka pengertian mengenai perundang-undangan dapat mempunyai dua makna yang berbeda, yakni : a. proses pembentukan peraturan-peraturan negara, baik di tingkat pusat maupun di tingkat daerah, dan b. segala peraturan negara yang merupakan hasil pembentukan peraturan-peraturan, baik di tingkat pusat maupun di tingkat daerah. Hal-hal tersebut di atas menunjukkan bahwa nomenklatur „perundang-undangan‟ setidaknya mempunyai 2 (dua) pengertian, yakni proses pembentukan peraturan-peraturan negara, baik di tingkat pusat maupun di tingkat daerah, dan segala peraturan negara yang merupakan hasil pembentukan peraturan-peraturan, baik di tingkat pusat maupun di tingkat daerah. Pemahaman mengenai peraturan perundang-undangan mencakup hal-hal antara lain sebagai berikut : 1) Berdasarkan Undang-Undang Nomor 12 tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan adalah segala peraturan yang tercantum di dalam Pasal 7 ayat (1) mengenai 26 jenis dan hierarki perundang-undangan yakni Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat, Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden dan Peraturan Daerah; 2) Peraturan tersebut dibentuk oleh lembaga negara atau pejabat negara yang berwenang serta dapat memuat sanksi bagi pelanggarnya, dan sanksi tersebut dapat dipaksakan pelaksanaannya oleh alat negara sebagai standar kepatuhan terhadap peraturan perundang-undangan; 3) Pembuatan peraturannya melalui prosedur tertentu; dan 4) Apabila dicermati maka baik Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, maupun Peraturan Presiden tersebut ditempatkan di dalam lembaran negara, dan Peraturan Daerah ditempatkan dalam lembaran daerah. Dengan demikian peraturan tersebut ditempatkan di lembaran resmi. Pembuatan peraturan melalui prosedur tertentu sebagaimana dimaksud dalam angka 3 (tiga) di atas memberikan pengertian bahwa dalam penyusunan suatu peraturan perundangundangan tidak bisa dilakukan sesuai dengan kemauan pribadi masing-masing pihak yang akan membentuk peraturan tersebut. 27 Berdasarkan Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan mengenai jenis dan tata urutan perundang-undangan, dapat diketahui bahwa peraturan perundang-undangan terdiri dari: a. Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, b. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti UndangUndang, c. Peraturan Pemerintah, d. Peraturan Presiden, dan e. Peraturan Daerah. Sebelum dikeluarkannya Undang Undang Nomor 10 Tahun 2004, nomenklatur „Peraturan‟ dan „Keputusan‟ sering menimbulkan salah pengertian. Selain itu juga sering dicampuradukkan. Padahal antara nomenklatur „Peraturan‟ dan nomenklatur „Keputusan‟ mempunyai pengertian yang berbeda. Nomenklatur „Peraturan‟ berasal dari kata „atur‟, „mengatur‟, „aturan‟ dan „peraturan‟ yang bersifat mengatur (regeling). Sehubungan dengan hal tersebut di atas, maka peraturan perundang-undangan di bawah Undang Undang yang dibuat, ditetapkan dan dikeluarkan oleh Lembaga dan atau Pejabat Negara yang mempunyai (menjalankan) fungsi legislatif yang bersifat mengatur (regeling) harus memakai nomenklatur „Peraturan‟. 28 Mengapa hanya putusan tertulis yang berada di bawah Undang Undang saja yang memakai nomenklatur „peraturan‟? Beberapa alasan yang mendasarinya mengapa hanya putusan tertulis yang berada di bawah undang-undang saja yang diseragamkan nomenklaturnya adalah sebagai berikut: a. peraturan perundang-undangan berupa UUD dan UU merupakan produk kompromi dengan rakyat, artinya rakyat dilibatkan dalam proses pembuatannya; b. nomenklatur UUD dan UU, sudah sangat dikenal atau sudah sangat lazim sebagai putusan tertulis berupa „peraturan‟ yang bersifat regeling; dan c. daya berlaku UUD dan UU bersifat nasional, sehingga menyentuh seluruh rakyat, bangsa dan negara Indonesia. Bagir Manan menyatakan bahwa suatu peraturan perundang-undangan yang baik setidaknya didasari pada 3 (tiga) hal, yakni: a. Dasar Yuridis (juridishe gelding), yakni pertama, keharusan adanya kewenangan dari pembuat peraturan perundangundangan. Setiap peraturan perundang-undangan harus dibuat oleh badan atau pejabat yang berwenang. Kalau tidak, peraturan perundang-undangan itu batal demi hukum (van rechtswegenietig). Dianggap tidak pernah ada dan segala 29 akibatnya batal secara hukum. Misalnya, undang-undang dalam arti formal (wet in formelezin) dibuat oleh Presiden dengan persetujuan DPR. Setiap undang-undang yang tidak merupakan produk besama antara Presiden dan DPR adalah batal demi hukum. Begitu pula Keputusan Menteri, Peraturan Daerah dan sebagainya harus pula menunjukkan kewenangan pembuatnya. Kedua, keharusan adanya kesesuaian bentuk atau jenis peraturan perundang-undangan dengan materi yang diatur, terutama kalau diperintahkan oleh peraturan perundangundangan tingkat lebih tinggi atau sederajat. Ketidak sesuaian bentuk ini dapat menjadi alasan untuk membatalkan peraturan perundang-undangan tersebut. Misalnya kalau UUD 1945 atau undang-undang terdahulu menyatakan bahwa sesuatu diatur dengan undang-undang, maka hanya dalam bentuk undangundan ha itu diatur. Kalau diatur dalam bentuk lain misalnya Keputusan Presiden, maka Keputusan Presiden tersebut dapat dibatalkan (vernietigbaar). Ketiga, keharusan mengikuti tata cara tertentu. Apabila tata cara tersebut tidak diikuti, peraturan perundang-undangan mungkin batal demi hukum atau tidak/belum mempunyai kekuatan hukum mengikat. Peraturan Daerah dibuat oleh Kepala Daerah dengan persetujuan DPRD. Kalau ada Peraturan Daerah tanpa (mencantumkan) persetujuan DPRD maka batal demi hukum. Dalam undang-undang tentang 30 pengundangan (pengumuman) bahwa setiap undang-undang harus diundangkan dalam Lembaran Negara sebagai satusatunya cara untuk mempunyai kekuatan mengikat. Selama pengundangan belum dilakukan, maka undang-undang tersebut belum mengikat. Keempat, keharusan tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatannya. Suatu undang-undang tidak boleh mengandung kaidah yang bertentangan dengan UUD. Demikian pula seterusnya sampai pada peraturan perndang-undangan tingkat lebih bawah. b. Dasar Sosiologis (sociologische gelding), yakni mencerminkan kenyataan yang hidup dalam masyarakat. Dalam satu masyarakat industri, hukumnya (baca: peraturan perundangundangannya) harus sesuai dengan kenyataan-kenyataan yang ada dalam masyarakat industri tersebut. Kenyataan itu dapat berupa kebutuhan atau tuntutan atau masalah-masalah yang dihadapi seperti masalah perburuhan, hubungan majikan-buruh, dan lain sebagainya. c. Dasar Filosofis, bahwa setiap masyarakat selalu mempunyai ciata hukum (rechtsidee) yaitu apa yang mereka harapkan dari hukum (baca: peraturan perundang-undangan), misalnya untuk menjamin keadilan, ketertiban, kesejahteraan dan sebagainya. Rechtidee tersebut tumbuh dari sistem nilai mereka mengenai 31 baik dan buruk, pandangan mereka mengenai hubungan individual dan kemasyarakatan, tentang kebendaan, tentang kedudukan wanita, tentang dunia gaib dan lain sebagainya Semuanya ini bersifat filosofis, artinya menyangkut pandangan mengenai inti atau hakikat sesuatu. Hukum diharapkan mencerminkan sistem nilai tersebut baik sebagai sarana yan melindungi nilai-nilai maupun sebagai sarana mewujudkannya dalam tingkah laku masyarakat. Nilai-nilai ini ada yang dibiarkan dalam masyarakat, sehingga setiap pembentukan hukum atau peraturan perundang-undangan harus dapat menangkapnya setiap kali akan membentuk hukum atau peraturan perundang-undangan. Tetapi ada kalanya sistem nilai tersebut telah terangkum secara sistematik dalam satu rangkuman baik berupa teori-teori filsafat maupun dalam doktrin-doktrin filsafat resmi seperti Pancasila. Dengan demikian, setiap pembentukan hukum atau peraturan perundang-undangan sudah semestinya memperhatikan sungguh-sungguh rechtsidee yang terkandung dalam Pancasila. Hierarki peraturan perundang-undangan di Indonesia merupakan salah satu ketentuan yang menunjukkan bahwa setiap tingkatan peraturan mempunyai muatan materi yang berbeda sesuai dengan tugas dan kewenangan masing-masing. Materi muatan yang harus diatur dengan UUD meliputi: 32 a. hak asasi manusia; b. hak dan kewajiban warga negara; c. pelaksanaan dan penegakan kedaulatan negara serta pembagian kekuasaan negara; d. wilayah negara dan pembagian daerah; e. kewarganegaraan dan kependudukan; dan f. keuangan negara. Materi yang diatur oleh UU berisi hal-hal yang mengatur lebih lanjut ketentuuan UUD, dan berisi ketentuan yang diperintahkan oleh suatu UU untuk diatur dengan UU. Materi muatan Peraturan Pemerrintah Pengganti Undang-undang sama degan materi muatan UU. Materi muatan Peraturan Pemerintah berisi materi untuk menjalankan UU sebagaimana mestinya. Yang dimaksud dengan sebagimana mestinya adalah materi muatan yang diatur dalam Peraturan pemerintah tidak boleh menyimpang dari materi yang diatur dalam UU yang bersangkutan. Materi muatan Peraturan Presiden berisi materi yang diperintahkan oleh UU atau materi untuk melaksanakan Peraturan Pemerintah. Sesuai dengan kedudukan Presiden menurut UUD 1945, Peraturan Presiden adalah peraturan yang dibuat oleh Presiden dalam menyelenggarakan pemerintahan negara sebagai 33 atribusi dari Pasal 4 ayat (1) UUD 1945. Peraturan Presiden dibentuk untuk menyelenggarakan pengaturan lebih lanjut perintah UU atau PP baik secara tegas maupun tidak tegas diperintahkan pembentukannya. Materi muatan Peraturan daerah adalah seluruh materi muatan dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan, dan menampung kondisi khusus daerah serta penjabaran lebih lanjut Peraturan Perundangundangan yang lebih tinggi. Materi muatan peraturan Desa/yang setingkat adalah seluruh materi dalam rangka penyelenggaraan urrusan desa atau yang setingkat serta pejabaran lebih lanjut Peraturan Perundangundangan yang lebih tinggi. Asas-asas peraturan perundang-undangan pada dasarnya dapat dikelompokkan ke dalam dua bagian yakni: a. Asas-asas dalam pembentukan peraturan perundang-undangan; dan b. Asas-asas dalam materi muatan peraturan perundang-undangan. Ketentuan Pasal 5 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 menyebutkan bahwa dalam membentuk Peraturan Perundang- 34 undangan harus berdasarkan pada asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik, yang meliputi: a. kejelasan tujuan; b. kelembagaan atau pejabat pembentuk yang tepat; c. kesesuaian antara jenis, hierarki dan materi muatan; d. dapat dilaksanakan; e. kedayagunaan dan kehasilgunaan; f. kejelasan rumusan; dan g. keterbukaan. Asas kejelasan tujuan adalah setiap pembentukan peraturan perundang-undangan harus mempunyai tujuan yang jelas yang hendak dicapai. Makna dari asas kelembagaan atau pejabat pembentuk yang tepat adalah bahwa setiap jenis peraturan perundang-undangan harus dibuat oleh lembaga/pejabat pembentuk peraturan perundang-undangan yang berwenang. Peraturan perundang-undangan tersebut dapat dibatalkan atau batal demi hukum, bila dibuat oleh lembaga/pejabat yang tidak berwenang. Asas kesesuaian antara jenis, hierarki dan materi muatan adalah dalam pembentukan peraturan perundang-undangan harus benar-benar memperhatikan materi muatan yang tepat dengan jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan. Makna dari asas dapat dilaksanakan adalah bahwa setiap pembentukan peraturan 35 perundang-undangan harus memperhitungkan efektifitas peraturan perundang-undangan tersebut di dalam masyarakat, baik secarra filosofis, sosiologis maupun yuridis. Asas kedayagunaan dan keberhasilgunaan adalah setiap peraturan perundang-undangan dibuat karena memang benar-benar dibutuhkan dan bermanfaat dalam mengatur kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara. Asas kejelasan rumusan adalah setiap peraturan perundangundangan harus memenuhi persyaratan teknis penyusunan peraturan perundang-uundangan, sistematika, pilihan kata atau istilah, serta bahasa hukum yang jelas dan mudah dimengerti, sehingga tidak menimbulkan berbagai macam interpretasi dalam pelaksanaannya. Makna dari asas keterbukaan adalah bahwa dalam pembentukan peraturan perundang-undangan mulai dari perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan atau penetapan, dan pengundangan bersifat transparan dan terbuka. Dengan demikian, seluruh lapisan masyarakat mempunyai kesempatan yang seluas-luasnya untuk memberikan masukan dalam pembentukan peraturan perundang-undangan. 36 Materi muatan peraturan perundang-undangan mengandung asas sebagai berikut: a. pengayoman; b. kemanusiaan; c. kebangsaan; d. kekeluargaan; e. kenusantaraan; f. bhineka tunggal ika; g. keadilan; h. kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan; i. ketertiban dan kepastian hukum; dan/atau j. keseimbangan , keserasian, dan keselarasan. Asas pengayoman adalah setiap peraturan perundangundangan harus berfungsi memberikan perlindungan dalam rangka menciptakan ketentraman masyarakat. Makna dari asas kemanusiaan adalah bahwa setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus mencerminkan perlindungan dan penghormatan hak-hak asasi manusia serta harkat dan martabat setiap warga negara dan penduduk Indonesia secara proporsional. 37 Asas kebangsaan adalah setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus mencerminkan sifat dan watak bangsa Indonesia yang pluralistik (kebhinekaan) dengan tetap menjaga prinsip negara kesatuan Republik Indonesia. Pengertian dari asas kekeluargaan adalah bahwa setiap materi muatan peraturan perundang-uundangan harus menceerminkan musyawarah untuk mencapai mufakat dalam setiap pengambilan keeputusan. Maksud dari asas kenusantaraan adalah bahwa setiap materi muatan peraturan perundang-undangan senantiasa memperhatikan kepentingan seluruh wilayah Indonesia dan materi muatanperaturan perundang-undangan yang dibuat di daerah merupakan bagian dari sistem hukum nasional yang berdasrkan Pancasila. Asas bhineka tunggal ika mempunyai maksud bahwa materi muatan peraturan perundang-undangan harus memperhatikan keragaman penduduk, agama, suku dan golongan, kondisi khusus daerah, dan budaya khususnya yang menyangkut masalah-masalah sensitif dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara. Asas kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan adalah materi muatan peeraturan perundang-undangan tidak boleh berisi hal-hal yang bersifat membedakan berdasarkan latar 38 belakang antara lain agama, suku, ras, golongan, gender, atau status sosial. Pengertian dari asas ketertiban dan kepastian hukum adalah bahwa setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus dapat menimbulkan ketertiban dalam masyarakat melalui jaminan adanya kepastian hukum. Asas keseimbangan, keserasian dan keselarasan adalah materi muatan setiap peraturan perundangundangan harus mencerminkan keseimbangan, keserasian, dan keselarasan antara kepentingan individu dan masyarakat dengan kepentingan dan negara. Pengertian dari asas sesuai dengan bidang hukum masingmasing antara lain: a. dalam hukum pidana misalnya asas legalitas, asas tiada hukum tanpa kesalahan, asas pembinaan narapidana, dan asas praduga tak bersalah; b. dalam hukum perdata misalnya dalam hukum perjanjian antara lain asas kesepakatan, kebebasan berkontrak, dan itikad baik.

Indonesia sebagai negara hukum memberlakukan berbagai macam norma dalam kehidupan masyarakatnya. Norma menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia adalah ukuran untuk menentukan sesuatu. Sedangkan Hans Kelsen dalam Soerjono Soekanto, memberikan pengertian norma (1982 : 31) adalah aturan tingkah laku atau sesuatu yang seharusnya dilakukan oleh manusia dalam keadaan tertentu. Norma yang dikenal di Indonesia antara lain meliputi norma hukum, norma sosial, norma agama dan norma kesusilaan. Norma hukum dibedakan antara norma hukum tertulis dan norma hukum tidak tertulis. Norma hukum tertulis dibedakan dari norma yang lainnya karena didalamnya terdapat beberapa ciri, yakni: a. bersifat heteronom yang menurut tulisan Maria Farida Indrati Soeprapto (1998 : 11) mempunyai pengertian datangnya dari luar, bukan dari dalam diri kita sendiri, bisa diikuti sanksi yang dapat dipaksakan oleh negara; b. proses pembuatanya mengikuti tata cara tertentu; c. dibuat oleh pejabat atau lembaga negara yang berwenang;  d. mengikuti hierarkhi tertentu; dan e. bersifat abstrak dan umum. Norma hukum merupakan salah satu dari sekian norma yang di dalamnya terdapat sanksi apabila terjadi pelanggaran dalam pelaksanaan norma tersebut. Hukum menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia adalah peraturan atau adat resmi yang dibuat oleh penguasa untuk mengatur pergaulan hidup dalam masyarakat. Pengertian hukum menurut Achmad Ali (2009 : 43) dianggap sebagai aturan-aturan atau cara-cara bersikap yang menjadi wajib dengan pembebanan suatu sanksi serta diberlakukan oleh suatu otoritas pengendalian, berkenaan dengan pelanggarannya. Peraturan perundang-undangan merupakan salah satu norma hukum yang berlaku di Indonesia. Norma hukum tertulis apabila ditinjau dari segi adressat atau alamat yang dituju maka dibedakan antara norma hukum umum dan norma hukum individual. Norma hukum umum adalah norma hukum yang ditujukan untuk orang banyak, sedangkan norma hukum individual adalah norma hukum yang ditujukan pada seseorang, beberapa orang atau banyak orang yang tertentu. Norma hukum tertulis apabila ditinjau dari segi pengaturannya maka dibedakan antara norma hukum abstrak dan norma hukum konkret. Norma hukum abstrak adalah norma hukum yang melihat pada perbuatan seseorang yang tidak ada batasnya, sedangkan norma 18 hukum konkret adalah norma hukum yang melihat perbuatan seseorang itu secara lebih nyata. Norma hukum dari segi daya berlakunya dapat dibedakan antara norma hukum yang berlaku sekali selesai (einmahlig) dan norma hukum yang berlaku terus menerus (dauerhaftig). Norma hukum yang bersifat einmahlig adalah norma hukum yang berlakunya hanya satu kali saja dan setelah itu selesai, jadi sifatnya hanya menetapkan saja, sehingga dengan adanya penetapan ini norma hukum tersebut selesai. Sedangkan norma hukum yang berlaku terus menerus (dauerhaftig) adalah norma hukum yang berlakunya tidak dibatasi oleh waktu, jadi dapat berlaku kapan saja secara terus menerus, sampai peraturan perundang-undangan itu dicabut atau diganti dengan yang lain. Norma hukum tertulis dari segi bentuk isinya, dapat dibedakan antara norma hukum tunggal dan berpasangan. Norma hukum tunggal adalah norma hukum yang berisi satu aturan, sedangkan norma hukum berpasangan adalah norma hukum yang berisi lebih dari satu aturan, yang terdiri dari primer dan sekunder. Norma hukum tertulis apabila dilihat dari segi sifatnya maka dapat dibedakan antara regeling dan beschikking. Regeling adalah norma hukum yang bersifat umum, abstrak dan berlaku terus menerus. Sedangkan Beschikking adalah norma hukum yang bersifat individual, konkrit dan sekali selesai. 19 Norma hukum tertulis dari segi sistemnya dibedakan antara norma statik dan dinamik. Sistem norma statik atau nomostatic adalah suatu sistem yang melihat pada isinya. Sedangkan sistem norma dinamik atau nomodynamics adalah sistem norma yang melihat pada daya berlaku, cara pembentukan dan penghapusannya. Dinamika norma dibedakan antara vertikal dan horizontal. Dinamika norma vertikal merupakan dinamika yang berjenjang dari atas ke bawah atau dari bawah ke atas dalam suatu hierarkhi. Sedangkan dinamika norma horizontal bergerak ke samping karena adanya suatu analogi. Daerah dalam pengertian daerah otonom sebagaimana dimaksud dalam Pasal 1 Angka 6 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 merupakan kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batasbatas wilayah yang berwenang mengatur dan mnegukur urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. Beberapa pengertian di atas dapat dimenunjukkan bahwa norma hukum daerah adalah aturan-aturan atau cara-cara bersikap yang disertai pembebanan suatu sanksi serta diberlakukan oleh suatu otoritas pengendalian, berkenaan dengan pelanggarannya yang berlaku di dalam suatu kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas-batas wilayah yang berwenang mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa 20 sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. Kehidupan bermasyarakat diatur oleh beberapa norma. Norma hukum tertulis tersusun dalam suatu susunan yang bertingkat seperti piramida, yang merupakan „sokoguru‟ sistem hukum nasional. Hal ini ditegaskan oleh Padmo Wahjono (1992 : 2-3) bahwa : “Ketertiban hidup bermasyarakat dan bernegara dicerminkan ataupun dipedomani oleh suatu pertingkatan hukum, baik mengenai bentuk maupun isi, di mana yang lebih tinggi kedudukannya dalam pertingkatan menentukan arahnya dan yang didukung oleh yang lebih rendah kedudukannya dalam pertingkatan tersebut. Ini merupakan „sokoguru‟ suatu sistem hukum nasional dalam zaman modern ini.” Guna mengetahui teori umum tentang piramida perundangundangan, Hans Kelsen mengemukakan teori stufenbau (stufenbau des rechts theorie) dalam bukunya yang diterjemahkan ke dalam Bahasa Inggris dengan judul General Theory of Law and State oleh Anders Wedberg. Menurut Hans Kelsen bahwa : “The creation of one norm – the lower one – is determined by another – the higher – the creation of which is determined by a still higher norm, and that this regresses is terminated by a highest, the basic norm which, being the supreme reason of validity of the whole legal order, constitutes in unity”. (norma yang lebih rendah ditentukan oleh norma yang lebih tinggi, demikian seterusnya dan bahwa ini regressus diakhiri oleh suatu paling tinggi, norma dasar, menjadi pertimbangan bagi kebenaran keseluruhan tata hukum) 21 Norma Dasar (basic norm/ Grundnorm) yang merupakan norma tertinggi dalam sistem norma tersebut tidak lagi dibentuk oleh suatu norma yang lebih tinggi lagi, tetapi Norma Dasar (basic norm/ Grundnorm) itu ditetapkan terlebih dahulu oleh masyarakat sebagai norma Dasar (basic norm/ Grundnorm) yang merupakan gantungan bagi norma-norma yang berada di bawahnya sehingga suatu Norma Dasar (basic norm/ Grundnorm) itu dikatakah pre-supposed. Teori jenjang norma hukum dari Hans Kelsen ini diilhami oleh muridnya yang bernama Adolf Merkl yang mengemukakan bahwa suatu norma hukum itu selalu mempunyai dua wajah (das Doppelte Rechsantlitz). Menurut Adolf Merkl, suatu norma hukum itu ke atas ia bersumber dan berdasar pada norma yang di atasnya, tetapi ke bawah ia juga menjadi dasar dan menjadi sumber bagi norma hukum di bawahnya sehingga suatu norma hukum itu mempunyai masa berlaku (rechtskraht) yang relatif oleh karena masa berlakunya suatu norma hukum itu tergantung pada norma hukum yang berada di atasnya sehingga apabila norma hukum yang berada di atasnya dicabut atau dihapus, maka norma-norma hukum yang berada di bawahnya tercabut atau terhapus. Teori tersebut dikembangkan oleh Hans Nawiasky murid Hans Kelsen yang menyatakan bahwa norma hukum dalam negara selalu berjenjang, yakni sebagai berikut: 22 1. Norma fundamental negara (Staats fundamentalnorm); 2. Aturan-aturan dasar Negara/ aturan pokok Negara (staatsgrundgesetz); 3. Undang-undang (formell gesetz); dan 4. Peraturan pelaksana serta peraturan otonom (verordnung & autonome satzung). Nawiasky berpendapat bahwa isi Staatsfundamentalnorm ialah norma yang merupakan dasar bagi pembentukan konstitusi atau undang-undang dasar suatu negara (Staatsverfassung), termasuk norma pengubahnya. Hakikat hukum suatu Staatsfundamentalnorm ialah syarat bagi berlakunya suatu konstitusi atau undang-undang dasar. Ia ada terlebih dahulu sebelum adanya konstitusi. Di bawah norma fundamental negara (Staatsfundamentalnorm) terdapat aturan pokok negara (Staatsgrundgesetz), yang biasanya dituangkan ke dalam batang tubuh suatu undang-undang dasar atau konstitusi tertulis. Di bawah staatsgrundgesetz terdapat norma yang lebih konkrit, yakni formellegesetz (undang-undang formal), sedangkan norma yang berada di bawah formellegesetz adalah verordnung & autonome satzung (peraturan pelaksanaan atau peraturan otonom). Norma hukum daerah merupakan salah satu bentuk norma hukum tertulis yang terdapat di Indonesia. Norma hukum tertulis 23 dalam bentuk norma hukum daerah tersebut salah satunya mempunyai bentuk sebagai peraturan perundang-undangan. Peraturan perundang-undangan merupakan peraturan tertulis yang memuat norma hukum yang mengikat secara umum dan dibentuk atau ditetapkan oleh lembaga Negara atau pejabat yang berwenang melalui prosedur yang ditetapkan. Indonesia memiliki peraturan perundang-undangan yang secara pembentukannya dapat dibentuk di tingkat pusat serta peraturan perundang-undangan yang dibentuk di tingkat daerah. Peraturan perundang-undangan sebagaimana dimaksud di atas, dasar dan tujuan pembentukannya dapat berlandaskan pada Teori Kebijakan Publik yang dikemukakan oleh Friedrich dalam Budi Winarno (2002 : 16), yaitu : a. kebijakan sebagai suatu arah tindakan yang diusulkan oleh seseorang, kelompok atau pemerintah dalam suatu lingkungan tertentu yang memberikan hambatan-hambatan dan kesempatankesempatan terhadap kebijakan yang diusulkan untuk menggunakan dan mengatasi dalam rangka mencapai suatu tujuan atau merealisasikan suatu sasaran atau suatu maksud tertentu; b. kebijakan (policy) yang merupakan kebijakan negara, kebijakan yang dibuat oleh negara; dan 24 c. serangkaian tindakan yang ditetapkan dan dilaksanakan atau tidak dilaksanakan oleh pemerintah yang mempunyai tujuan tertentu demi kepentingan seluruh masyarakat. Selain memperoleh pemahaman mengenai dasar dan tujuan pembentukan perundang-undangan dengan berlandaskan pada Teori Kebijakan Publik, dalam penyusunan suatu peraturan perundangundangan teori yang digunakan sebagai dasar untuk dapat membentuk suatu peraturan perundang-undangan dengan baik adalah Teori Legal Drafting menurut Dickerson dalam Riawan Tjandra (2009 : 87), yaitu hukum yang baik apabila memenuhi 3 (tiga) persyaratan yang meliputi tuntas mengatur permasalahnya, sedikit mungkin memuat ketentuan tentang delegasi peraturan perundang-undangan, dan dihindari memuat ketentuan yang bersifat elastis.

Suatu peraturan perundang-undang dalam proses pembentukannya maupun dalam materi muatan diperlukan suatu asas peraturan perundangundangan98.Menurut I.C. van der Vlies membagi menjadi dua yakni asas formal dan asas material. Asas formal berkaitan dengan cara tertentu untuk mencari isi dari suatu peraturan yang akan dibuat, proses pembuatan suatu peraturan, sistimatika dan saat berlaku suatu peraturan. Asas ini menggabungkan masalah “bagaimana” dan masalah “apa”. Setiap pembuat peraturan perundang-undangan harus bertanya pada diri sendiri apakah suatu peraturan harus dibuat dan jenis peraturan apa yang akan dibuat. Kemudian asas material merupakan asas yang langsung menyangkut isi suatu peraturan seperti kepastian hukum.99 Asas-asas formal dalam pembentukan peraturan negara yang baik meliputi:100 1. Asas tujuan yang jelas (beginsel van duidelijke doelstelling); Untuk dapat menyatakan dengan jelas tujuan yang ingin dicapai pembuat undang-undang perlu memberikan uraian yang cukup mengenai keadaan-keadaan nyata yang ingin diatasi oleh suatu peraturan. Kemudian perlu dikemukakan perubahan-perubahan apa yang dikehendaki melalui peraturan itu. Perlu juga dimuat mengenai ikhitsar kebaikan dan keburukan. Intinya adalah pencantuman uraian yang jekada mengenai kepentingan-kepentingan yang terkait pada peraturan yang akan dikeluarkan itu serta keterangan mengenai bagaimana kepentingan-kepentingan ini diperbandingkan satu dengan yang lain sehingga ada kejelasan bagaimana pembuat peraturan akan melayani kepentingan umum.101 2. Asas organ/lembaga yang tepat (beginsel van het juiste organ); Asas ini bertujuan menjalankan pembagian kewenangan sebagaimana yang telah ditetapkan secara konstitusional dalam undangundang.Alokasi kewenangan pada organ yang lebih rendah harus dilakukan sedemikian rupa sehingga ada koordinasi yang baik dan ada kaitan dengan tugas-tugas lain organ yang bersangkutan.Peraturan di tingkat pusat yang banyak memuat kebebasan kebijakan atas hal-hal penting serta peraturan pelaksanaan bagi badan yang lebih rendah. Hal yang perlu diperhatikan yaitu adanya dua peraturan yang sama-sama berjalan yang masing-masing berasal dari organ yang berbeda menimbulkan ketidakjelasan memahami peraturan.102 3. Asas perlunya pengaturan (het noodzakelijkheids beginsel); Apakah peraturan itu memang mendesak (urgent) untuk dibuat ,dan jika jawabannya ya, dalam bentuk apa peraturan itu harus dibuat. Pembuatan suatu peraturan dirasakan berlebih-lebihan jika tujuan yang diinginkan dapat pula dicapai tanpa peraturan tersebut.103 4. Asas dapat dilaksanakan (het beginsel van uitvoerbaarheid); Asas ini menyangkut jaminan dapat dilaksanakannya hal-hal yang dimuat dalam suatu peraturan, antara lain harus ada dukungan sosila yang cukup, sarana yang memadai bagi organ atau dinas yang akan melaksanakan peraturan, dukungan keuangan (biaya aparat pemerintah dan biaya bagi masyarakat) yang cukup dan sanksi-sanksi yang sesuai.104 5. Asas consensus (het beginsel van consensus). Menurut asas ini perlu diusahakan adanya consensus antara pihakpihak yang bersangkutan dan pemerintah mengenai pembuatan suatu peraturan dan isinya.Orang atau badan hukum tidak boleh dibebani suatu kewajiban tanpa persetujuan sebelumnya dari mereka atau wakilwakil mereka. Dalam mencapai consensus, camput tangan dari pihakpihak yang berkepentingan atau para ahli yang juga mempunyai kepentingan tidak boleh sedemikian jauh sehingga pemerintah akan lebih memperhatikan kepentingan pihak-pihak tersebut diatas kepentingan umum.105 Asas-asas material dalam pembentukan peraturan negara yang baik meliputi:106 1. Asas terminology dan sistematika yang benar (het beginsel van duidelijke terminology en duidelijke sytematiek). Suatu peraturan harus jelas baik kata-kata yang digunakan maupun strukturnya. Perlu adanya konsisteni peristilahan di dalam keseluruhan proses pembuatan peraturan perundang-undangan.107 2. Asas dapat dikenali (het beginsel van de kenbaarheid). Suatu peraturan harus dapat diketahui oleh setiap orang yang perlu mengetahui adanya peraturan itu. Suatu peraturan yang tidak diketahui oleh pihak yang berkepentingan akan kehilangan tujuannya yaitu tidak menciptakan kesamaan, kepastian hukum dan tidak menimbulkan suatu pengaturan. Kewajiban mengumumkan bagi peraturan perundang-undangan pada umumnya tidak lebih dari sekedar penempatan di dalam Lembaran Negara atau Berita Negara.108 3. Asas perlakuan yang sama dalam hukum (het rechtgelijkheidbeginsel). Peraturan tidak beoleh ditujukan kepada suatu kelompok tertentu yang dipilih secara semaunya, di dalam suatu peraturan tidak boleh ada pembedaan semaunya. Efek suatu peraturan tidak boleh menimbulkan ketidaksamaan dan di dalam hubungan antara suatu peraturan dan peraturan lainnya tidak boleh timbul ketidaksamaan. Namun asas ini tidak dapat memainkan peranan yang mutlak. Kepentingan asas kesamaan harus selalu diperbandingkan dengan kepentingan yang lainnya.Asas ini baru penting ketika menjawab pertanyaan apakah suatu pembedaan tertentu dapat dibenarkan atau tidak, apakah suatu peraturan memang sudah tepat ditujukan kepada suatu kelompok tertentu dan apakah pembedaan yang di dalam peraturan itu adil atau tidak.109 4. Asas kepastian hukum (het rechtzekerheidsbeginsel). Suatu peraturan harus memuat rumusan norma yang tepat. Suatu peraturan tidak diubah tanpa adanya aturan peralihan yang memadai, dan suatu peraturan tidak boleh diberlakukan surut tanpa alasan yang mendesak.Kepastian hukum terjami oleh adanya pelaksanaan yang baik serta penegakan yang memadai atas suatu peraturan. Penegakan ang buruk akan menimbulkan keraguan terhadap berlaku tidaknya suatu peraturan dan juga kepastia hukum.110 5. Asas pelaksanaan hukum sesuai dengan keadaan individual (het beginsel van de individuale rechtsbedeling).

. .

Ilmu pengetahuan perundang-undangan yang merupakan terjemahan dari gesetzgebungwissenschaft adalah suatu cabang ilmu baru yang mula-mula berkembang di Eropa Barat, terutama di negara-negara yang berbahasa Jerman. Istilah lain yang juga sering dipakai adalah wetgevingswetenschap atau science of legislation. 71 Tokoh-tokoh utama yang mencetuskan bidang ilmu ini antara lain adalah Peter Noll (1973) dengan gesetzbungslehre, Jurgen Rodig (1975) dengan istilah gesetzgebungslehre, Burkhardt Krems (1979) dan Werner Maihofer (1981) dengan istilah gesetzgebungswissenschaft. Di Belanda antara lain S.O. van Poelje (1980) dengan istilah wetgevingsleer atau wetgevingskunde dan W.G. van der Velden (1988) dengan istilah wetgevingstheorie sedanglan di Indonesia diajukan oleh A. Hamid S. Attamimi (1975) dengan istilah ilmu perundang-undangan Menurut Atamimi yang menguji pendapat Burkhardt Krems, gesetzgebungswissenschaft, diterjemahkan sebagai “ilmu pengetahuan perundangundangan” dan mengandung dua cabang.Cabang yang berorientasi menjelaskan dan menjernihkan pemahaman (erklarungsorientiert) dan bersifat kognitif, disebutnya gesetzgebungtheorie, diterjemahkan dengan Teori Perundangundangan.Cabang yang berorientasi pada melakakukan perbuatan pelaksanaan (handlungsorientiert) dan bersifat normative disebut gesetzgebunglehre yang diterjemahkan dengan ilmu perundang-undangan.73 Istilah “perundang-undangan” dan “peraturan perundang-undangan” berasal dari kata “undang-undang” yang merujuk kepada jenis atau bentuk peraturan yang dibuat oleh negara.Peraturan perundang-undangan jika dilihat dari peristilahan merupakan terjemahan dari wettelijke regeling. Kata wettelijk berarti sesuai dengan wet atau berdasarkan wet. Kata wet pada umumnya diterjemahkan dengan undang-undang sehubungan dengan kata dasar undang-undang maka terjemahan wettelijkeregeling ialah peraturan perundang-undangan. 74 Dalam literature Belanda dikenal istilah “wet” yang mempunyai dua macam arti yaitu “wet in formele zin” dan “wet in materiele zin” yaitu pengertian undang-undang yang didasarkan kepada bentuk dan cara terbentuknya serta pengertian undangundang yang didasarkan kepada isi atau substansinya. Pengertian undang-undang dalam arti formil (wet in formele zin) menyangkut undang-undang dilihat dari segi bentuknya dan pembentuknya sedangkan undang-undang dalam arti materiil (wet in materiele zin ) terkait undang-undang yang dilihat dari segi isi, materi, atau substansinya. Perbedaan tersebut dapat dilihat dari segi penekanan atau sudut penglihatannya yaitu undangundang yang dapat dilihat dari segi bentuknya atau dari segi materinya yang dapat dilihat sebagai dua hal yang sama sekali terpisah.76 Menurut Attamimi, perbedaan kedua pemahaman tersebut bersumber pada jawaban pertanyaan pokok, apakah sebenarnya tugas pembentuk wet (de wetgever). Ada dua pendapat mengenai pengertian pembentukan wet. Pertama, pembentukan wet adalah pelaksanaan suatu tugas tertentu. Kepada pembentuk wet dibebankan tugas tertentu sehingga pengertian wet adalah suatu peraturan yang mengandung isi atau materi tertentu dank arena itu diperlukan prosedur pembentukan yang tertentu pula (het materiele wetsbegrip). Kedua, pembentukan wet adalah permulaan perumusan prosedur formal yang merupakan syarat terbentuknya wet. Pembentukan wet merupakan permulaan semata-mata dari suatu prosedur formal, tidak peduli materi yang terkandung di dalam wet tersebut, pendapat ini disebut pemahaman wet yang formal (het formelewetsbegrip).77 Attamimi juga menyatakan bahwa kata wet tidak tepat apabila diterjemahkan dengan ”undang-undang”. Jadi tidak tepat apabila kata wet in formele zin diterjemahkan dengan “undang-undang dalam arti formal” ataupun kata wet materiele zin diterjemahkan dengan “undang-undang dalam arti material”.

Menurut Purnadi Purbacaraka dan Soerjono Soekanto, norma hukum memiliki sifat antara lain:67 a. Imperatif, yaitu perintah yang secara apriori harus ditaati baik berupa suruhan maupun larangan; b. Fakultatif, yaitu tidak secara apriori mengikat atau wajib dipatuhi. Sifat imperatif dalam norma hukum biasa disebut dengan memaksan (dwingenrecht), sedangkan yang bersifat fakultatif dibedakan antara norma hukum mengatur (regelendrecht) dan norma hukum yang menambah (aanvullendrecht). Terkadang terdapat pula norma hukum yang bersifat campuran atau yang sekaligus memaksa dan mengatur.68 Norma hukum dapat pula dibedakan antara yang bersifat umum dan abstrak dan yang bersifat konkret dan individual. Norma hukum bersifat abstrak karena ditujukan kepada semua subjek yang terkait tanpa menunjuk atau mengaitkan dengan subjek konkret, pihak dan individu tertentu. Sedangkan norma hukum yang konkret dan individual ditujukan kepada orang tertenu, pihak atau subjek-subjek hukum tertentu atau peristiwa dan keadaan-keadaan tertentu.  Maria Farida mengemukakan ada beberapa kategori norma hukum dengan melihat bentuk dan sifatnya, yaitu a. Norma hukum umum dan norma hukum individual. Norma hukum umum adalah suatu norma hukum yang ditujukan untuk orang banyak (addressatnya) umum dan tidak tertentu. Sedangkan norma hukum individual adalah norma hukum yang ditujukan pada seseorang, beberapa orang atau banyak orang yang telah tertentu. b. Norma hukum abstrak dan norma hukum konkret. Norma hukum abstrak adalah suatu norma hukum yang melihat pada perbuatan seseorang yang tidak ada batasnya dalam arti tidak konkret. Sedangkan norma hukum konkret adalah suatu norma hukum yang melihat perbuatan seseorang itu secara lebih nyata (konkret). c. Norma hukum yang terus-menerus dan norma hukum yang sekaliselesai. Norma hukum yang berlaku terus menerus (dauerhaftig) adalah norma hukum yang berlakunya tidak dibatasi oleh waktu, jadi dapat berlaku kapan saja secara terus menerus, sampai peraturan itu dicabut atau diganti dengan peraturan yang baru. Sedangkan norma hukum yang berlaku sekali-selesai (einmalig) adalah norma hukum yang berlakunya hanya satu kali saja dan setelah itu selesai, jadi sifatnya hanya menetapkan saja sehingga dengan adanya penetapan itu norma hukum tersebut selesai. d. Norma hukum tunggal dan norma hukum berpasangan. Norma hukum tunggal adalah norma hukum yang berdiri sendiri dan tidak diikuti oleh suatu norma hukum lainnya jadi isinya hanya 40 merupakan suatu suruhan tentang bagaimana seseorang hendaknya bertindak atau bertingkah laku. Sedangkan norma hukum berpasangan terbagi menjadi dua yaitu norma hukum primer yang berisi aturan/patokan bagaimana cara seseorang harus berperilaku di dalam masyarakat dan norma hukum sekunder yang berisi tata cara penanggulangannya apabila norma hukum primer tidak dipenuhi atau tidak dipatuhi.

Beberapa ahli hukum menganggap kata “norma” sinonim dengan kata “kaidah”.namun jika ditinjau dari kamus bahasa Indonesia maka kedua kata tersebut memiliki arti yang berlainan namun tetap merujuk pada satu pokok bahasan yakni aturan. Kata “norma” dalam Kamus Bahasa Indonesia diartikan sebagai aturan atau ketentuan yang mengikat semua atau sebagaian warga masyarakat; aturan yang baku, ukuran untuk menentukan sesuatu. 56Sedangkan kata “kaidah” dalam kamus berarti perumusan asas-asas yang menjadi hukum; aturan tertentu; patokan; dalil57 . Ditinjau dari segi etimologi, kata “norma” berasal dari bahasa Latin sedangkan kata “kaidah” berasal dari bahasa Arab. Norma berasal dari kata nomos yang berarti nilai dan kemudian dipersempit maknanya menjadi norma hukum. Sedangkan kaidah dalam bahasa Arab berasal dari kata qo’idah yang berarti ukuran atau nilai pengukur.58 Beberapa ahli hukum menggunakan kedua kata tersebut secara bersamaan (kata norma dan kaidah dianggap sinonim). Menurut Purnadi Purbacarakan dan Soerjono Soekanto, norma atau kaidah adalah ukuran ataupun pedoman untuk perilaku atai bertindak dalam hidupnya.59 Menurut Maria Farida, norma adalah suatu ukuran yang harus dipatuhi seseorang dalam hubungannya dengan sesamanya ataupun lingkungannya. 60Menurut Kelsen, yang dimaksud dengan norma adalah “…… that something ought to be or ought to happen, especially that a human being ought to behave in a specific way” (sesuatu yang seharusnya ada atau seharusnya terjadi, khususnya bahwa manusia seharusnya berperilaku dengan cara tertentu)61 Menurut Sudikno Mertokusumo kaidah diartikan sebagai peraturan hidup yang menetukan bagaimana manusia itu seyogyanya berperilaku, bersikap di dalam masyarakat agar kepentingannya dan kepentingan orang lain terlindungi, atau dalam arti sempit kaidah hukum adalah nilai yang terdapat dalam peraturan konkret.62 Menurut Jimmly Asshiddiqie, norma atau kaidah merupakan pelembagaan nilai-nilai baik dan buruk dalam bentuk tata aturan yang berisi kebolehan, anjuran atau perintah. Baik anjuran maupun perintah dapat berisi kaidah yang bersifat positif atau negatif mencakup norma anjuran untuk mengerjakan atau anjuran untuk tidak mengerjakan sesuatu, dan norma perintah untuk melakukan atau perintah untuk tidak melakukan sesuatu.63 Norma atau kaidah pada umumnya dibagi menjadi dua yaitu norma etika dan norma hukum. Norma etika meliputi norma susila, norma agama, dan norma kesopanan. Ketiga norma atau kaidah tersebut dibandingkan satu sama lain dapat dikatakan bahwa norma agama dalam arti vertikan dan sempit bertujuan untuk kesucian hiudp pribadi, norma kesusilaan bertujuan agar terbentuk kebaikan akhlak pribadi, sedangkan norma kesopanan bertujuan untuk mencapai kesedapan hidup bersama antar pribadi.64 Dilihat dari segi tujuannya maka norma hukum bertujuan kepada cita kedaiman hidup antar pribadi, keadaan damai terkait dimensi lahiriah dan batiniah yang menghasilkan keseimbangan anatara ketertiban dan ketentraman. Tujuan kedamaian hidup bersama dimaksud dikaitkan pula dalam perwujudan kepastian, keadilan dan kebergunaan. Dari segi isi norma hukum dapat dibagi menjadi tiga, pertama, norma hukum yang berisi perintah yang mau tidak mau harus dijalankan atau ditaati. Kedua, norma hukum yang berisi larangan, dan ketiga, norma hukum berisi perkenaan yang hanya mengikat sepanjang para pihak yang bersangkutan tidak menentukan lain dalam perjanjian.

Hak konstitusional adalah hak-hak yang dijamin oleh kostitusi atau UndangUndang Dasar, baik jaminan itu dinyatakan secara tegas maupun tersirat. Sehingga karena dicantumkan dalam konstitusi atau Undang-Undang Dasar, maka ia menjadi bagian dari konstitusi sehingga seluruh cabang kekuasaan negara wajib menghormatinya.33Artinya adanya pengakuan dan penghormatan terhadap hak-hak kostitusional merupakan titik tolak adanya pembatasan terhadap kekuasaan negara. Sehingga untuk dapat menjamin adanya hak-hak konstitusional tersebut maka hak konstitusional yang merupakan bagian dari konstitusi ini harus dilindungi keberadaannya. Mengenai perlindungan terhadap hak-hak konstitusional, sejarah mencatat bahwa perlindungan hak-hak konstitusional tidak lepas dari tradisi pemikiran atau doktrin barat tentang hak-hak individu (individual rights).34 Akan tetapi tidak tepat apabila pemikiran mengenai hak-hak individu (yang kemudian berevolusi menjadi hak-hak asasi manusia) merupakan produk peradaban barat. Dalam doktrin barat, hak-hak individu ini dikonsepsikan sebagai hak-hak alamiah (natural rights), sementara doktrin mengenai hak-hak alamiah itu sendiri merupakan bagian dari doktrin hukum alam (natural law).35 Dalam perkembangannya, evolusi mengenaihak-hak alamiah yang (yang kemudian dikenal sebagai HAM) menjadi hak-hak konstitusional, dimana perlindungan terhadap hak-hak tersebut secara mutlak di jamin oleh konstitusi. Selanjutnya, para ahli berpendapat bahwa perumusan mengenai konsep hak asasi manusia dimulai pada abad ke-17 sekalipun mereka mengakui bahwa pemasalahan mengenai hak-hak asasi manusia telah dimulai pada abad ke-13. Kemudian hal serupa berbarengan dengan ditandatanganinya Magna Carta oleh Raja John Lackland pada Tahun 1215, menyatakan bahwa Raja tunduk pada dan terikat oleh hak tertentu dan terikat oleh hukum dan bahwa raja tidak boleh menahan atau memenjarakan orang secara sewenang-wenang. Akan tetapi banyak pertanyaan mengenai isi Magna Charta terhadap sejarah hak asasi manusia dimana dikawatirkan hal tersebut hanya mencerminkan pergulatan kekuasaan antara raja dan para bangsawan. Namun, sebagaimana dikatakan oleh para pendukungnya, dengan dibatasinya kekuasaan raja, Magna Charta merupakan langkah penting pertama bagi perkembangan ideolog hak-hak individu, juga kontribusinya terhadapa hak untuk diadili oleh juri (right to a jury trial), pembentukan habeas corpus, dan right to due process of law. 36 Sehingga, berkaitan dengan doktrin hak-hak alamiah, maka Magna Carta-lah yang merupakan dokumen pertama yang menjalankan doktrin mengenai hak-hak alamiah itu ke dalam kenyataan praktik. Durga Das Basu mengatakan bahwa; “The doctrine of natural rights thus passed in to realm of practical reality whe an absolute monarch himself (King John) was made to acknowledge that there were certain rights of the subjects which could not be violated event by a sovereign in whom all powers legally vested.”37 Selanjutnya, untuk memaknai hak-hak alamiah, Thomas Hobbes menyatakan bahwa setiap individu manusia memiliki hak alamiah (jus natural) yaitu kebebasan (liberty) untuk menggunakan kekuatannya sendiri, sesuai dengan kemauannya sendiri, guna mempertahankan sifat hakikinya, yaitu kehidupannya. Sedangkan, kebebasan (liberty) adalah tidak adanya halangan external. Namun, dalam keadaan alami (in the state of nature) manusia yang satu memandang manusia lain sebagai ancaman sehingga mereka senantiasa berada dalam suasana perang satu dengan yang lain sepanjang waktu. Untuk menghentikan “perang” itu maka menurut Hobbes, adalah rasional jika kemudian para individu itu membuat kontrak untuk mendirikan suatu pemerintahan yang dijalankan oleh penguasa yang diberikan kekuasaan absolute karena hanya kekuasaan absolutelah yang memadai untuk menyelesaikan pertikaian antar individu; atau, jika tidak, masyarakat akan bubar karena konflik dan, sebagai akibatnya, kehidupan bersama pun akan terancam Sementara itu, berkenaan dengan rumusan hah-hak alamiah maka John Locke lebih rinci yang disebut hak-hak alamiah itu sebagai hak untuk hidup, kebebasan dan milik: “Man being born … With a title to perfect freedom and an uncontrolled enjoyment of all the rights and privilages of the law of Nature, equally with any other man, or number of men in the world, hath by nature a power not only to preserve his property- that is, his life, liberty, and estate against the injuries and ettemps of other man, but tu judge of and punish the breaches of that law in others, as he is persuaded the offence deserves, even with death itself, in crimes whwre the heinousness of the fact, in his opinion, requires it.” 39 Menurut Locke, dalam keadaan alam (in the state of nature) manusia diatur oleh hukum alam (law of nature). Namun demi mewujudkan suasana baik dan aman maka ia dan manusia-manusia lainnya mengadakan kontrak sosial membentuk suatu masyarakat politik (political society) untuk mempertahankan kehidupan, kebebasan dan milik mereka. Disinilah Locke menunjukkan perbedaan antara pendapatnya dengan Hobbes namun mereka berangkat dari ajaran yang sama. Menurut Locke cara untuk memberikan perlindungan terhadap hak-hak alamiah manusia bukan dengan adanya suatu pemerintahan yang absolut tetapi dengan membatasi kekuasaan pemerintah itu: “And hence it is evident that absolute monarchy, which by some men is counted the only government in the world, is indeed inconsistent with civil society, and so can be no form of civil government at all.”40 Dengan demikian manfaat ajaran Locke adalah, ia tidak saja berhenti sebatas pada apa penentangannya terhadap kekuasaan pemerintah (executive power) yang sewenang-wenang, tetapi juga terhadap pembuat undang-undang (legislative power) yang sewenang-wenang dengan esensi bahwa tidak boleh bertentangan dengan hak alamia (yang telah berevolusi memjadi hak konstitusional) meskipun ia memposisikan pembentuk undang-undang sebagai kekuasaan tertinggi dalam masyarakat (the supreme power). Perkembangan selanjutnya adalah setelah berakhirnya Perang Dunia II, maka mulailah muncul gagasan tentang hak-hak alamiah dan menjadi perhatian internasional yang diwujudkan dengan berdirinya Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB). Diketahui bahwa sejak saat ditandatanganinya piagam PBB yang kemudian diikuti dengan pembentukan komisi PBB tentang Hak Asasi Manusia (1946), maka istila HAM (human right) menjadi populer mengantikan istilah hak alamiah. Tutuan pembentukan komisi tersebut adalah untuk secara tegas menjadikan pemajuan serta mendorong ke arah penghormatan terhadap hak-hak asasi dan kebebasan mendasar manusia tanpa diskriminasi sebagai tujuannya Dimasukannya HAM kedalam kostitusi tertulis berarti memberi status kepada hak-hak itu sebagai hak-hak konstitusional.42 Konstitusi adalah hukum dasar atau hukum fundamental (fundamental law) dengan esensi bahwa hak-hak kostitusional itu pun mendapatkan kedudukan sebagai hak fundamental. Implikasinya ialah, hakhak kontitusional itu adalah hak-hak fundamental dan konstitusi adalah hukum dasar (fundamental) sehingga setiap tindakan negara yang bertentangan atau tidak sesuai dengan hakikat konstitusi (atau hak fundamental) itu harus dibatalkan oleh pengadilan karena bertentangan atau tidak sesuai dengan hakikat kostitusi sebagai hukum dasar (fundamental).43 Berdasarkan pemaparan teori atau doktrin hak kostitusional diatas maka dapat dipahami bahwa timbulnya perjuangan untuk mewujudkan hak konstitusional sebagai hak fundamental adalah merupakan hasil perjuangan seluruh warga negara dengan tujuan untuk memperoleh dan mempertahankan hak-haknya dari tindakan pemerintah yang sewenang-wenang. Sehingga implikasi dari teori ini adalah untuk menunjukkan bahwa setiap warga negara memiliki hak konstitusional yang secara mutlak, dijamin dan dilindungi oleh pemerintah terhadap pelanggaran hak-hak kostitusional.

Undang-undang sebagai suatu instrument penting dalam sistem ketatanegaraan di Indonesia, haruslah memuat kecermatan dalam pelaksanaannya, mengingat adanya cita pemerintah dan masyarakat yang membutuhkan suatu ketentuan yang jelas dan lebih rinci serta memuat perintah apa yang harus dan tidak boleh di lakukan. Menurut Jimmly Asshiddiqie, undang-undang dapat dipahami sebagai naskah hukum dalam arti yang luas, yang menyangkut materi dan bentuk tertentu, hal ini sejalan dengan pendapat Jeremy Bentham19 dan John Austin20 yang mengaitkan istila „legislation‟ sebagai “any form of law-making”. “The term is, however, restricted to a particular form of law-making, viz. the declaration in statutory form of rules of law by the legislature of the State. The law that has its source in legislation is called enacted law or statute or written law”  . Dengan demikian, bentuk peraturan yang dapat ditetapkan oleh lembaga legislatif untuk maksud mengikat umum dapat dikaitkan dengan pengertian “enacted law”, “statute” atau undang-undang dalam arti yang luas.  Sehingga, untuk menentukan keabsahan serta daya ikat suatu peraturan perundang-undangan maka sangat dibutuhkan peran lembaga legislatif, peran tersebut haruslah berdasarkan pada kehendak rakyat, karena pada dasarnya rakyatlah yang berdaulat dalam negara demokrasi. Sehingga seharusnya pembentukan suatu undang-undang, serta pengaturan yang bersumber pada undang-undang haruslah menjunjung tinggi kecermatan. Di Indonesia, implementasi dari teori hierarki peraturan perundang-undangan secara spesifik telah ditentukan dan diberlakukan dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan sebagai dasar pijakan dalam pembentukan peraturan perundang-undangan. Kemudian, Sama halnya dengan teori hirarki peraturan perundang-undangan yang berlaku di Indonesia, implementasi dari teori pendelegasian kewenangan (deleated legislation) adalah untuk dapat mewujudkan kecermatan dan ketertiban. Maka, perundang-undangan sebagaimana dimaksud, haruslah dibuat oleh lembaga yang berwenang membentukanya dan berdasarkan norma yang lebih tinggi. Hal tersebut berlaku karena perundang-undangan susunanya berjenjang-jenjang dan berlapis-lapis sehingga membentuk suatu hierarki. Spesifik mengenai hierarki peraturan perundang-undangan diatur dalam Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 memuat tentang jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan yang mana terdiri dari; “a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia; b. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat; c. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang; d. Peraturan Pemerintah; e. Peraturan Presiden; f. Peraturan Daerah Profinsi;dan g. Peraturan Daerah Kabupaten/ kota”. Selanjutnya pada ayat (2) dipertegas lagi yaitu mengenai kekuatan berlakunya yaitu kekuatan hukum peraturan perundang-undangan sesuai dengan hierarki sebagaimana dimaksud pada ayat (1).23 Selanjutnya Dalam Pasal 8 ayat (1) ditentukan bahwa: “Ayat (1) jenis peraturan perundang-undangan selain sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 ayat (1) mencakup peraturan yang ditetapkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, Badan Pemeriksa Keuangan, Komisi Yudisial, Bank Indonesia, Menteri, badan, lembaga, atau komisi yang setingkat yang dibentuk dengan Undang-Undang atau Pemerintah atas perintah Undang-Undang, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, Gubernur, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota, Bupati/Walikota, Kepala Desa atau yang setingkat; Ayat (2) Peraturan Perundang-undangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan Sebagaimana ditentukan dalam Pasal 8 ayat (1) dan ayat (2) maka ketentuan diatas diakui secara sah keberadaanya dan mempunyai kekuatan mengikat sepanjang diperintahkan atau sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatannya atau dibentuk berdasarkan kewenangan. Artinya, Pasal 7 ayat (1) dan ayat (2) secara tegas harus dipahami bahwa kekuatan berlakunya suatu peraturan perundang-undangan sesuai dengan jenjang dan hierarki, sedangkan berdasarkan prinsip hierarki peraturan perundang-undangan maka setiap jenis peraturan perundang-undangan harus berdasarkan kaidah bahwa peraturan perundang-undangan yang lebih rendah tingkatannya, tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Dalam ilmu perundang-undangan, agar suatu undang-undang dapat di terapkan pada tataran yang lebih teknis, maka undang-undang tersebut perlu dijabarkan secara lebih rinci. Untuk menjabarkan pada tataran yang lebih rinci, maka dikenal-lah prinsip delegated legislation atau pendelegasian kewenangan yang berlaku di Indonesia. Terkait dengan prinsip delegated legislation, perlu di ketahui bahwa sejarah ketatanegaraan dunia mencatat bahwa pendelegasian wewenang/kekuasaan delegated legislation atau pengaturan undang-undang kepada peraturan yang lebih rendah terjadi sejak abad 16, yaitu pada masa pemerintahan Raja Inggris Henry VII.24 Artinya pendelegasian wewenang tidak terjadi pada Abad 19 atau 20-an yang mana kemajuan di bidang sosial-ekonomi berkembang begitu pesat. Di Indonesia pendelegasian wewenang legislasi (legislative delegation of rulemaking power) dipahami sebagai langkah pemberian kewenangan oleh pembentuk undang-undang untuk mengatur hal-hal tertentu lebih lanjut dalam bentuk peraturan pelaksana yang lebih rendah tingkatannya. Artinya legislator utama “primary legislator” atau “principal legislator” adalah Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), sedangkan pemerintah atau Presiden dalam bentuk atau penetapan peraturan pelaksanaan berupa Peraturan Pemerintah atau bentuk lainnya dapat disebut sebagai “delegated legislator” atau “secondary legislator” sehingga Peraturan Perundangundangan pelaksana disebut sebagai “delegated legislation” sedangkan yang merupakan peraturan perundang-undangan dibawah undang-undang disebut “subordinate legislation”. Jimmly dalam bukunya tentang “Perihal Undang-Undang” menyatakan, apabila suatu kewenangan dimandatkan kepada suatu lembaga lain untuk melaksanakannya atas nama pemberi mandat, maka lembaga pemberi mandat atau mandator itu dapat saja menarik kembali mandatnya itu sewaktu-waktu dari lembaga penerima mandat.25 Namun dalam teori tentang pendelegasian, pelimpahan kewenangan dari suatu lembaga kepada lembaga yang lain berakibat akan terjadinya perpindahan kewenangan secara mutlak. Artinya kewenangan yang telah didelegasikan kepada lembaga lain tidak dapat lagi ditarik kembali oleh lembaga pemberi delegasi. Sehingga dapat dikatakan bahwa delegasi (delegation) berbeda dengan mandat. Dalam Algemene Wet Bestuursrecht (AWB), 1992/1993 yang menyatakan bahwa delegasi adalah “het overdragen door een bestuursorgaan van zijn bevoegdheid tot het nemen van besuiten aan een ander die deze onder eigen verantwoordelijkheid uitoefent” dalam terjemahan bahasa indonesia delegasi adalah pemberian, pelimpahan, atau pengalihan kewenangan oleh suatu organ pemerintahan kepada pihak lain untuk mengambil keputusan atas pertanggungjawaban sendiri” sedangkan mandat adalah “Mandat merupakan kewenangan yang diberikan oleh suatu organ pemerintahan kepada orang lain untuk atas nama atau tanggungjawabnya sendiri mengambil keputusan. Sedangkan mandat adalah “het door een bestuutsorgaan aan een ander verlenen van de bevoegdheid in zijn naan besluiten te nemen” dalam terjemahan bahasa Indonesia mandat adalah kewenangan yang diberikan oleh suatu organ pemerintahan kepada orang lain untuk atas nama atau tanggungjawabnya sendiri mengambil keputusan.26 Konsep diatas menunjukkan bahwa dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan, seringkali diperlukan perumusan-perumusan yang berhubungan dengan masalah pendelegasian kewenangan dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi kepada peraturan perundang-undangan yang lebih rendah.27 Dalam konsep pendelegasian kewenangan, pembentukan peraturan perundang-undangan tersebut dapat terjadi karena dua hal, yaitu karena adanya kewenangan atribusi atau karena kewenangan delegasi. Kewenangan atribusi dalam pembentukan pembentukan peraturan perundang-undangan (attributie van wetgevingsbevoegdheid) adalah pemberian atau penciptaan kewenangan dalam bentuk peraturan perundang-undangan yang diberikan oleh groundwet (Undang-Undang Dasar) atau oleh wet (UndangUndang) kepada suatu lembaga negara atau lembaga pemerintahan; Kewenangan delegasi dalam pembentukan peraturan perundang-undangan (delegatie van wetgevingsbevoegdheid) adalah pelimpahan kewenangan membentuk peraturan perundang-undangan yang dilakukan oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi kepada peraturan yang lebih rendah.28 Alasan dilakukannya pelimpahan kewenangan adalah karena terdapat beberapa hal yang tidak dapat dirumuskan secara langsung dalam peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi serta dikarenakan oleh sifatnya yang mudah berubah, atau bersifat terlalu teknis. Contohnya, mengenai kaitannya dengan konsep pendelegasian kewenangan yang dilaksanakan melalui ketentuan peraturan perundang-undangan yang di delegasikan maka secara spesifik tertuang dalam Pasal 1 angka 8 Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009 tentang perubahan kedua atas undang-undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN) menyatakan bahwa “Pasal 1 Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara adalah badan atau pejabat yang melaksanakan urusan pemerintahan berdasarkan peraturan perundang undangan”29 sehingga untuk menentukan keabsahan (legalitas) dari setiap perbuatan pemerintah yang dilakukan oleh badan atau pejabat Tata Usaha Negara (TUN) hal ini juga menunjukkan bahwa kewenangan pemerintah berasal dari peraturan perundangundangan yang berlaku. Hal tersebut diatas sejalan dengan penjelasan oleh Ridwan HR dalam bukunya Hukum Administrasi Negara, Ridwan menjelaskan bahwa seiring dengan pilar utama negara hukum, yaitu asas legalitas (legaliteitsbeginsel atau het beginsel van wetmatigheid van bestuur), maka berdasarkan prinsip ini tersirat bahwa wewenang pemerintah berasal dari peraturan perundang-undangan, artinya sumber wewenang bagi pemerintah adalah peraturan perundang-undangan. Secara teoritik, kewenangan yang bersumber dari peraturan perundangundang tersebut diperoleh melalui tiga cara yaitu atribusi, delegasi dan mandat.30 Khusus mengenai konsep delegasi, H.D. Van Wijk/Williem Konijnebelt mendefinisikan sebagai berikut. “Delegatie; overdracht van een bevoegheid van het ene bestuursorgaan aan een ander, (delegasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan dari satu organ pemerintahan kepada organ pemerintahan lainnya). Selanjutnya dalam hal pelimpahan wewenang pemerintahan melalui delegasi terdapat beberapa syarat menurut Philipus M.Hadjon dalam makalah pada penataran hukum Administrasi, maka yang sebagai berikut Pertama, delegasi harus definitif dan pemberi delegasi (delegans) tidak dapat lagi menggunakan sendiri wewenang yang telah dilimpahkan itu; Kedua, delegasi harus berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan, artinya delegasi hanya dimungkinkan kalau ada ketentuan untuk itu dalam peraturan perundang-undangan; Ketiga, delegasi tidak kepada bawahan, artinya dalam hubungan hierarki kepegawaian tidak diperkenankan adanya delegas; Keempat, kewajiban memberikan keterangan (penjelasan), artinya delegans berhak untuk meminta penjelasan tentang pelaksanaan wewenang tersebut; Kelima, peraturan kebijakan (beleidsregel), artinya delegans memberikan instruksi (petunjuk) tentang penggunaan wewenang tersebut.31 Dengan berdasar pada penjelasan diatas maka jelas pada delegasi tidak terdapat penciptaan wewenang melainkan (delegated legislation) atau pelimpahan kewenangan yang mana dalam konsep HAN berlaku dari satu pejabat kepada pejabat lainnya sehingga tanggungjawab yuridis tidak lagi berada pada pemberi delegasi (delegans), tetapi beralih pada penerima delegasi (delegataris). Adapun penjelasan secara spesifik mengenai pendelegasian kewenangan dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi kepada peraturan perundangundangan yang lebih rendah telah dirumuskan dalam lampiran II Undang-Undang Nomor 12 tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan angka 198-216 halaman 60 yang rinciannya sebagai berikut; (…198. Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi dapat mendelegasikan kewenangan mengatur lebih lanjut kepada peraturan perundang-undangan yang lebih rendah; 199. Pendelegasian kewenangan dapat dilakukan dari suatu Undang-Undang kepada Undang-Undang yang lain dari Peraturan Daerah Provinsi kepada Peraturan Daerah Provinsi yang lain, atau dari Peraturan Daerah Kabupaten/Kota kepada Peraturan Daerah Kabupaten/Kota yang lain; 200. Pendelegasiang kewenangan mengatur harus menyebut dengan tegas: a. ruang lingkup materi muatan yang diatur; dan b. jenis Peraturan Perundang-undangan; 201. Jika materi muatan yang didelegasikan sebagian sudah diatur pokok-pokoknya di dalam Peraturan Perundang-undangan yang mendelegasiakan dan tidak boleh didelegasikan lebih lanjut ke Peraturan Perundang-undangan yang lebih rendah (subdelegasi), gunakan kalimat Ketentuan lebih lanjut mengenai… diatur dengan…; 202. Jika peraturan materi muatan tersebut dibolehkan didelegasikan lebih lanjut (subdelegasi), gunakan kalimat Ketentuan lebih lanjut mengenai … diatur dengan atau berdasarkan…; 203. Jika materi muatan yang didelegasikan sama sekali belum diatur pokok-pokoknya di dalam Peraturan Perundang-undangan yang mendelegasikan dan materi muatan itu harus diatur di dalam Peraturan Perundang-undangan yang lebih rendah (subdelegasi), gunakan kalimat Ketentuan mengenai … diatur dengan …; 204. Jika pengaturan materi tersebut dibolehkan didelegasiakan lebih lanjut (subdelegasi) digunakan kalimat Ketentuan mengenai … diatur dengan atau berdasarkan…; 35 205. Jika terdapat beberapa materi muatan yang didelegasikan dan materi muatan tersebut tercantum dalam beberapa pasal atau ayat tetapi akan didelagasikan dalam suatu Peraturan Perundang-undangan, gunakan kalimat “Ketentuan mengenai….. diatur dalam …”; 206. Jika terdapat beberapa materi muatan yang didelegasikan maka materi muatan yang didelegasikan dapat disatukan dalam 1 (satu) peraturan pelaksanaan dari Peraturan Perundang-undangan yang mendelegasikan, gunakan kalimat “(jenis Peraturan Perundangundangan) … tentang Peraturan Pelaksanaan …”; 207. Untuk mempermudah dalam penentuan judul dari peraturan pelaksanaan yang akan dibuat, rumusan pendelegasian perlu mencantumkan secara singkat tetapi lengkap mengenai apa yang akan diatur lebih lanjut; 208. Jika pasal terdiri dari beberapa ayat, pendelegasian kewenangan dimuat pada ayat terakhir dari pasal yang bersangkutan; 209. Jika pasal terdiri dari beberapa ayat, pendelegasian kewenangan dapat di pertimbangkan untuk dimuat dalam pasal tersendiri, karena materi pendelegasian ini pada dasarnya berbeda dengan apa yang diatur dalam rangkaian ayat-ayat sebelumnya; 210. Dalam pendelegasian kewenangan mengatur tidak boleh adanya delegasi blangko; 211. Pendelegasian kewenangan mengatur dari Undang-Undang kepada menteri, pemimpin lembaga negara nonkementrian, atau pejabat yang setingkat dengan menteri dibatasi untuk peraturan yang bersifat teknis administratif; 212. Kewenangan yang didelegasiakan kepada suatu alat penyelenggara negara tidak dapat didelegasikan lebih lanjut kepada alat penyelenggara negara lain, kecuali jika oleh undang-undang yang mendelegasikan kewenangan tersebut dibuka kemungkinan untuk itu; 213. Pendelegasian kewenangan mengatur dari suatu Peraturan Perundang-undangan tidak boleh didelegasikan kepada direktur jenderal, sekretaris jenderal, atau pejabad yang setingkat; 214 Pendelegasian langsung kepada direktur jendral atau pejabat yang setingkat hanya dapat diberikan oleh Peraturan Perundangundangan yang setingkatnya lebih rendah daripada Undang-Undang; 215. Peraturan Perundang-undangan pelaksanaanya hendaknya tidak mengulangi ketentuan norma yang telah diatur didalam Peraturan Perundang-undangan yang mendelegasikan, kecuali jika hal tersebut memang tidak dapat dihindari; 216. Di dalam peraturan pelaksanaan tidak mengutip kembali rumusan norma atau ketentuan yang terdapat dalam Peraturan Perundang-undangan lebih tinggi yang mendelegasikan. Pengutipan kembali dapat dilakukan sepanjang rumusan norma atau ketentuan tersebut diperlukan sebagai pengantar (aanloop) untuk merumuskan 36 norma atau ketentuan lebih lanjut di dalam pasal atu beberapa pasal atau ayat atau beberapa ayat selanjutnya.32) Sejatinya, selain menjunjung tinggi kecermatan, pendelegasian kewenangan juga harus pula memperhatikan adanya pengaturan yang tidak boleh bertentangan dengan hak asasi, artinya perhatian terhadap hak asasi merupakan yang harus lebih diutamakan megingat kesejahtraan seluruh warga negara adalah cita bangsa, sehingga untuk dapat di terapkan pada tataran praktis dan rinci ketentuan tersebut harus memperhatikan hak asasi manusia. Hak asasi manusia disini adalah khusus hak warga negara yang apabila dikaitkan dengan thesis penulis yaitu hak kostitusional warga negara khusus mantan terpidana, dimana pengaturan mengenai syarat keikutsertaan dalam pemilihan kepala daerah telah terjadi pertentangan yaitu antara Peraturan KPU dan Undang-Undang Pilkada. Pengaturan terhadap ketentuan yang lebih rinci haruslah bersifat demokratis serta sesuai dengan konstitusi. Hal ini sejalan dengan esensi kewenangan yang dimiliki pemerintah dalam melakukan perbuatan nyata untuk mengadakan pengaturan atau mewujudkan keputusan yang berdasarkan atau tidak bertentangan dengan kostitusi dengan cara pendelegasian kewenangan. Sehingga berdasarkan penjelasan atau pemaparan konsep delegated legislation sebagaimana disebutkan diatas, maka dapat dipahami bahwa munculnya konsep delegated legislation sejatinya adalah dibutuhkan sebagai mekanisme pengaturan terhadap peraturan pelaksana dari suatu undang-undang. Selain itu konsep delegated legislation merupakan hal demokratis dan mutlak dimana pengaturan terhadap perundang-undangan mengikat adanya kekuasaan pemerintah, dan juga mengingat pemerintah merupakan pilihan rakyat dalam pemilu, dengan demikian legitimasi yang diberikan kepada pemerintah untuk membuat peraturan pelaksana telah cukup kuat dengan tujuan adalah untuk menjamin hak setiap warga negara.

Dari beberapa ahli yang mengemukan berbagai asas yang berhubungan dengan pembentukan peraturan perundang-undangan, penulis mengemukakan pendapat dua ahli yang selama ini berkecimpung dalam bidang pembentukan peraturan perundang-undangan, yaitu pendapat I.C Van der Vlies dan pendapat A. Hamid S. Attamimi. Dalam bukunya yang berjudul Het wetbegrip en beginselen van behoorlijke regelgevig I.C. Van der Vlies membagi asas-asas dalam pembentukan peraturan-peraturan yang patut, yaitu: asas-asas yang formal meliputi :asas tujuan yang jelas; asas organ/lembaga yang tepat; asas perlumya pengaturan; asas dapat dilaksanakan; dan asas consensus. Sedangkan asas-asas yang material meliputi : asas terminologi dan sistematika yang benar; asas yang dapat di 59 kenali; asas perlakuan yang samadalam hukum; dan asas pelaksanaan hukum sesuai dengan keadaan individual. 35 Sedangkan A. Hamid S. Attamimi berpendapat bahwa pembentukan peraturan perundang-undangan Indonesia yang patut asasasas tersebut secara berurutan dapat disusun sebagai: Cita Hukum Indonesia; Asas Negara berdasar hukum dan asas pemerintahan berdasarkan sistem konstitusi; dan asas-asas lainnya. Dengan demikian, asas-asas pembentukan peraturan perundangundangan Indonesia yang patut akan mengikuti pedoman dan bimbingan yang diberikan oleh : a. Cita hukum Indonesia yang tidak lain Pancasila (sila-sila dalam hal tersebut berlaku sebagai Norma) b. Norma Fundamental negara yang juga tidak lain Pancasila (sila-sila dalam hal tersebut berlaku sebagai Norma) c. Asas-asas lainnya, yaitu: (1) Asas-asas Negara Berdasarkan Atas Hukum yang menempatkan Undang-undang sebagai alat pengaturan yang khas berada dalam keutamaan hukum (2) Asas-asas Pemerintahan Berdasarkan Sistem Konstitusi yang menempatkan Undang-undang sebagai dasar dan batas penyelenggaraan kegiatan-kegiatan pemerintahan

Fungsi Peraturan Daerah merupakan fungsi yang bersifat atribusi dan juga merupakan fungsi delegasi dari Keputusan Presiden. Adapun fungsi Peraturan Daerah adalah sebagai berikut: a. Menyelenggarakan pengaturan hal-hal yang tidak bertentangan dengan kepentingan umum. b. Menyelenggarakan pengaturan hal-hal yang tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.  c. Menyelenggarakan pengaturan hal-hal yang tidak bertentangan dengan Peraturan Daerah yang lebih tinggi. d. Menyelenggarakan pengaturan hal-hal yang belum diatur oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. e. Menyelenggarakan pengaturan hal-hal yang belum diatur oleh peraturan Peraturan Daerah yang lebih tinggi. f. Menyelenggarakan pengaturan hal-hal yang tidak mengatur Rumah Tangga Daerah bawahannya. Ketentuan ini diperuntukan bagi Peraturan Daerah Tingkat I, dalam hal ini Peraturan Daerah Tingkat I tidak boleh mengatur masalah-masalah yang sebenarnya masalah-masalah yang merupakan kewenangan Daerah Tingkat II.

Peraturan Perundang-undangan adalah peraturan tertulis yang memuat norma hukum yang mengikat secara umum dan dibentuk atau ditetapkan oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang melalui prosedur yang ditetapkan dalam Peraturan Perundang-undangan. Salah satu jenis peraturan perundang-undangan yaitu peraturan daerah (perda). Peraturan daerah merupakan peraturan perundang-undangan yang dibentuk oleh kepala daerah bersama DPRD. Peraturan daearah merupakan instrumen pemerintah daerah untuk melaksanakan otonomi daerah. Peraturan daerah dibedakan atas Peraturan Daerah Provinsi dan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota. Peraturan Daerah Provinsi adalah Peraturan Perundang-undangan yang dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi dengan persetujuan bersama Gubernur. Sedangkan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota adalah Peraturan Perundang-undangan yang dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota dengan persetujuan bersama Bupati/Walikota. Dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, Pasal 5 menyatakan bahwa dalam membentuk suatu peraturan perundang-undangan harus dilakukan berdasarkan asas 55 pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik. Asas-asas tersebut diantaranya meliputi : kejelasan tujuan; kelembagaan atau pejabat pembentuk yang tepat; kesesuaian antara jenis, hierarki, dan materi muatan; dapat dilaksanakan; kedayagunaan dan kehasilgunaan; kejelasan rumusan; dan keterbukaan. Oleh karena peraturan daerah termasuk salah satu jenis peraturan perundang-undangan, maka asas pembentukannnya pun bedasarkan pada asas pembentukan peraturan perundang-undangan sebagaimana tersebut di atas. Asas pembentukan perda pun dijelaskan pula lebih lanjut dalam UndangUndang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Dalam Pasal 137 dijelaskan bahwa Perda dibentuk berdasarkan pada asas pembentukan perundang-undangan yang meliputi kejelasan tujuan, kelembagaan atau organ pembentuk yang tepat, kesesuaian antara jenis dan materi muatan, dapat dilaksanakan, kedayagunaan dan kehasilgunaan, kejelasan rumusan, dan keterbukaan. 1. Peraturan Daerah dan Peraturan Kepala Kepala Daerah Mengenai Peraturan daerah dibagi ke dalam 2 (dua) kategori, yaitu:33 a. Peraturan Daerah Tingkat I Yaitu peraturan yang dibentuk oleh Gubernur/Kepala Daerah Tingkat I bersama-sama dengan Dewan Perwakilan Rakyat (DPRD) Tingkat I,dalam pelaksanaan Otonomi Daerah yang diberikan kepada Pemerintah Daerah Tingkat I. Kewenangan pembentukan Peraturan Daerah Tingkat I ini merupakan suatu pemberian kewenangan untuk mengatur daerahnya sesuai dengan Pasal 42 Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah. Namun, pembentukan suatu Peraturan Daerah ini bisa juga merupakan pelimpahan wewenang (delegasi) dari suatu Keputusan Presiden. b. Peraturan Daerah Tingkat II Peraturan Daerah Tingkat II adalah peraturan yang dibentuk oleh Bupati/Wali Kota Kepala Daerah Tingkat II bersama-sama dengan Dewan Perwakilan Rakyat (DPRD) Tingkat II, dalam Melaksanaan Otonomi Daerah yang diberikan kepada Pemerintah Daerah Tingkat II, yaitu Bupati/Wali Kota Madya/Kepala Daerah Tingkat II dan Dewan Perwakilan Rakyat (DPRD) Tingkat II. Kewenangan pembentukan Peraturan Daerah Tingkat II ini merupakan suatu pemberian wewenang untuk mengatur daerahnya sesuai dengan Pasal 42 Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah. Namun, pembentukan suatu Peraturan Daerah Tingkat II ini bisa juga merupakan pelimpahan wewenang (delegasi) dari suatu Keputusan Presiden. Selanjutnya, Peraturan Kepala Daerah dan Keputusan Kepala Daerah diatur dalam Pasal 146 ayat (1) Undang-Undang Nomor 32 57 Tahun2004 tentang Pemerintahan Daerah yaitu : Untuk melaksanakan Peraturan Daerah dan atas kuasa peraturan perundangundangan, kepala daerah menetapkan Peraturan Kepala Daerah dan atau Keputusan Kepala Daerah Sudah menjadi hal yang jamak dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah ketika suatu raperda ditetapkan menjadi perda maka pemerintah daerah diminta secepatnya menyusun Peraturan Kepala Daerah dan Keputusan Kepala Daerah untuk mengimplementasikan perda yang telah disetujui . Dengan demikian Peraturan Kepala Daerah dan Keputusan Kepala Daerah baru ada bila ada delegasi dari Peraturan Daerah. Sehingga Peraturan Kepala Daerah dan Keputusan Kepala Daerah yang didelegasikan oleh Peraturan Daerah kedudukannya adalah sebagai peraturan perundang-undangan

Tujuan peletakan kewenangan dan penyelenggaraan otonomi daerah adalah untuk mendorong upaya peningkatan kesejahteraan rakyat, pemerataan dan keadilan, demokratisasi dan penghormatan terhadap budaya lokal serta memperhatikan potensi dan keanekaragaman daerah. Adanya kondisi tersebut, kepada daerah diberikan kewenangan yang luas, nyata, dan bertanggung jawab sehingga memberi peluang kepada daerah agar leluasa mengatur dan melaksanakan kewenangannya atas prakarsa sendiri sesuai dengan kepentingan masyarakat setempat dan potensi setiap daerah. Kewenangan ini pada dasarnya merupakan upaya untuk membatasi kewenangan Pemerintah dan kewenangan Provinsi sebagai Daerah Otonom, karena Pemerintah dan Provinsi hanya diperkenankan menyelenggarakan kegiatan otonomi sebatas yang ditetapkan dalam Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 tentang Kewenangan Pemerintah dan Kewenangan Provinsi sebagai Daerah Otonom. a. Kewenangan Pemerintah Kewenangan Pemerintah dapat dikelompokkan dalam berbagai bidang sebagai urusan pemerintahan terdiri atas ; 1) Urusan pemerintahan yang sepenuhnya menjadi kewenangan Pemerintah meliputi: politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional, serta agama. Dalam menyelenggarakan urusan yang menjadi kewenangannya pemerintah 43 dapat: a. Menyelenggarakan sendiri; b. Melimpahkan sebagian urusan pemerintahan kepada kepala instansi vertikal atau kepada gubernur selaku wakil pemerintah di daerah dalam rangka dekonsentrasi; atau; c. Menugaskan sebagian urusan pemerintahan tersebut kepada pemerintahan daerah dan/atau pemerintahan desa berdasarkan asas tugas pembantuan; 2) Urusan pemerintahan yang dibagi bersama antar tingkatan dan/atau susunan pemerintahan adalah semua urusan pemerintahan di luar urusan yang menjadi kewenangan pusat meliputi: a. Pendidikan; b. Kesehatan; c. Pekerjaan umum; d. Perumahan; e. Penataan ruang; f. Perencanaan pembangunan; g. Perhubungan; h. Lingkungan hidup; i. Pertanahan; j. Kependudukan dan catatan sipil; k. Pemberdayaan perempuan dan perlindungan anak; 1. Keluarga berencana dan keluarga sejahtera; m. Sosial; n. Ketenagakerjaan dan ketransmigrasian; o. Koperasi dan usaha kecil dan menengah; p. Penanaman modal; q. Kebudayaan dan pariwisata; r. Kepemudaan dan olah raga; s. Kesatuan bangsa dan politik dalam negeri; t. Otonomi daerah, pemerintahan umum, administrasi keuangan daerah, perangkat daerah, kepegawaian, dan persandian; u. Pemberdayaan masyarakat dan desa; v. Statistik; w. Kearsipan; x. Perpustakaan; y. Komunikasi dan informatika; z. Pertanian dan ketahanan pangan; aa. Kehutanan; bb. Energi dan sumber daya mineral; cc. Kelautan dan perikanan; dd. Perdagangan; dan ee. 44 Perindustrian. Dalam menyelenggarakan urusan yang menjadi kewenangannya pemerintah dapat: 1) Menyelenggarakan sendiri; 2) Melimpahkan sebagian urusan pemerintahan kepada kepala instansi vertikal atau kepada gubernur selaku wakil pemerintah di daerah dalam rangka dekonsentrasi; atau 3) Menugaskan sebagian urusan pemerintahan tersebut kepada pemerintahan daerah dan/atau pemerintahan desa berdasarkan asas tugas pembantuan. Setiap bidang urusan pemerintahan terdiri dari sub bidang, dan setiap sub bidang terdiri dari sub sub bidang. Urusan pemerintahan yang penyelenggaraannya oleh Pemerintah ditugaskan penyelenggaraannya kepada pemerintahan daerah berdasarkan asas tugas pembantuan, secara bertahap dapat diserahkan untuk menjadi urusan pemerintahan daerah yang bersangkutan apabila pemerintahan daerah telah menunjukkan kemampuan untuk memenuhi norma, standar, prosedur, dan criteria yang dipersyaratkan. Penyerahan urusan pemerintahan disertai dengan perangkat daerah, pembiayaan, dan sarana atau prasarana yang diperlukan. Penyerahan urusan pemerintahan diprioritaskan bagi urusan pemerintahan yang berdampak lokal dan/atau lebih berhasilguna serta 45 berdayaguna apabila penyelenggaraannya diserahkan kepada pemerintahan daerah yang bersangkutan. b. Kewenangan Daerah Urusan pemerintahan yang diserahkan kepada daerah disertai dengan sumber pendanaan, pengalihan sarana dan prasarana, serta kepegawaian. Pemerintahan daerah provinsi dan pemerintahan daerah kabupaten/kota mengatur dan mengurus urusan pemerintahan yang berdasarkan kriteria pembagian urusan pemerintahan yang terdiri atas urusan wajib dan urusan pilihan. 1) Urusan wajib adalah urusan pemerintahan yang wajib diselenggarakan oleh pemerintahan daerah provinsi dan pemerintahan daerah kabupaten/kota, berkaitan dengan pelayanan dasar, meliputi: a. pendidikan; b. kesehatan; c. lingkungan hidup; d. pekerjaan umum; e. penataan ruang; f. perencanaan pembangunan; g. perumahan; h. kepemudaan dan olahraga; i. penanaman modal; j. koperasi dan usaha kecil dan menengah; k. kependudukan dan catatan sipil; 1. ketenagakerjaan; m. ketahanan pangan; n. pemberdayaan perempuan dan perlindungan anak; o. keluarga berencana dan keluarga sejahtera; p. perhubungan; q. komunikasi dan informatika; r. pertanahan; s. kesatuan bangsa dan politik dalam negeri; t. otonomi daerah, pemerintahan umum, administrasi keuangan daerah, perangkat daerah, kepegawaian, dan persandian; u. pemberdayaan masyarakat dan desa; v. sosial; w. kebudayaan; x. 46 statistik; y. kearsipan; dan z. perpustakaan. Penyelenggaraan urusan wajib berpedoman pada standar pelayanan minimal yang ditetapkan Pemerintah dan dilaksanakan secara bertahap. Pemerintahan daerah yang melalaikan penyelenggaraan urusan pemerintahan yang bersifat wajib, penyelenggaraannya dilaksanakan oleh Pemerintah dengan pembiayaan bersumber dari anggaran pendapatan dan belanja daerah yang bersangkutan. Sebelum penyelenggaraan urusan pemerintahan Pemerintah melakukan langkah-langkah pembinaan terlebih dahulu berupa teguran, instruksi, pemeriksaan, sampai dengan penugasan pejabat Pemerintah ke daerah yang bersangkutan untuk memimpin penyelenggaraan urusan pemerintahan yang bersifat wajib tersebut. 2) Urusan pilihan adalah urusan pemerintahan yang secara nyata ada dan berpotensi untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat sesuai dengan kondisi, kekhasan, dan potensi unggulan daerah yang bersangkutan, meliputi: a. kelautan dan perikanan; b. pertanian; c. kehutanan; d. energi dan sumber daya mineral; e. pariwisata; f. Industri; g. perdagangan; dan h. ketransmigrasian. Penentuan urusan pilihan ditetapkan oleh pemerintahan daerah. Menteri/kepala lembaga pemerintah non departemen menetapkan norma, standar, prosedur, dan kriteria untuk pelaksanaan urusan wajib dan urusan pilihan. Untuk menetapkan norma, standar, prosedur, dan kriteria 47 memperhatikan keserasian hubungan Pemerintah dengan pemerintahan daerah dan antar pemerintahan daerah sebagai satu kesatuan sistem dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia. Penetapan norma, standar, prosedur, dan criteria Melibatkan pemangku kepentingan terkait dan berkoordinasi dengan Menteri Dalam Negeri dan dilakukan selambatlambatnya dalam waktu 2 (dua) tahun. Dan apabila menteri/kepala lembaga pemerintah non departemen dalam kurun waktu 2 (dua) tahun sebelum menetapkan norma, standar, prosedur, dan kriteria maka pemerintahan daerah dapat menyelenggarakan langsung urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya dengan berpedoman pada peraturan perundangundangan sampai dengan ditetapkannya norma, standar, prosedur, dan kriteria. Pemerintahan daerah provinsi dan pemerintahan daerah kabupaten/kota dalam melaksanakan urusan pemerintahan wajib dan pilihan berpedoman kepada norma, standar, prosedur, dan kriteria yang telah ditentukan. c. Urusan Pemerintah lintas Daerah Pelaksanaan urusan pemerintahan yang mengakibatkan dampak lintas daerah dikelola bersama oleh daerah terkait dan tata cara pengelolaan bersama urusan pemerintahan berpedoman pada peraturan perundang-undangan. Indikator untuk menentukan pelaksanaan kewenangan dalam pelayanan lintas Kabupaten/Kota yang merupakan tanggung jawab Provinsi adalah: 48 1) Terjaminnya keseimbangan pembangunan di wilayah Provinsi. 2) Terjangkaunya pelayanan pemerintahan bagi seluruh penduduk Provinsi secara merata. 3) Tersedianya pelayanan pemerintahan yang lebih efisien jika dilaksanakan oleh Provinsi dibandingkan dengan jika dilaksanakan oleh Kabupaten/ Kota masing-masing. Jika penyediaan pelayanan pemerintahan pada lintas Kabupaten/Kota hanya menjangkau kurang dari 50 % jumlah penduduk Kabupaten/Kota yang berbatasan, kewenangan lintas Kabupaten/Kota tersebut dilaksanakan oleh Kabupaten/Kota masing-masing dan jika menjangkau lebih dari 50 %, kewenangan tersebut dilaksanakan oleh Provinsi. Selain parameter yang disebutkan di atas, rincian kewenangan pemerintah dan kewenangan Provinsi sebagai Daerah Otonom juga dirumuskan atas dasar prinsip mekanisme pasar dan otonomi masyarakat. Indikator-indikator sebagaimana yang diberlakukan pada lintas kabupaten/Kota juga dianalogikan untuk menentukan pelaksanaan kewenangan dalam pelayanan lintas Provinsi yang merupakan tanggungjawab Pemerintah seperti pertambangan, kehutanan, perkebunan, dan perhubungan. d. Urusan Pemerintah Sisa Urusan pemerintahan selain yang diungkapkan di atas menjadi kewenangan masing-masing tingkatan dan/atau susunan pemerintahan 49 yang penentuannya menggunakan kriteria pembagian urusan pemerintahan berdasarkan kritria eksternalitas, akuntabilitas, dan efisisensi dengan memperhatikan keserasian hubungan antaar tingkatan dan atau susunan pemerintahan. Dalam hal pemerintahan daerah provinsi atau pemerintahan daerah kabupaten/kota akan menyelenggarakan urusan pemerintahan sisa terlebih dahulu mengusulkan kepada Pemerintah melalui Menteri Dalam Negeri untuk mendapat penetapannya. Menteri/kepala lembaga pemerintah non departemen menetapkan norma, standar, prosedur, dan kriteria untuk pelaksanaan urusan sisa dengan ketentuan yang sama dengan pelaksanaan urusan wajib dan urusan pilihan. Dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan daerah yang berdasarkan kriteria pembagian urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya, pemerintahan daerah provinsi dapat: 1) Menyelenggarakan sendiri; atau 2) Menugaskan sebagian urusan pemerintahan tersebut kepada pemerintahan daerah kabupaten/kota dan/atau pemerintahan desa berdasarkan asas tugas pembantuan. Urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan provinsi yang penyelenggaraannya ditugaskan kepada pemerintahan daerah kabupaten/kota berdasarkan asas tugas pembantuan, secara bertahap dapat diserahkan untuk menjadi urusan pemerintahan kabupaten/kota 50 yang bersangkutan apabila pemerintahan daerah kabupaten/kota telah menunjukkan kemampuan untuk memenuhi norma, standar, prosedur, dan kriteria yang dipersyaratkan. Penyerahan urusan pemerintahan disertai dengan perangkat daerah, pembiayaan, dan sarana atau prasarana yang diperlukan. Penyerahan urusan pemerintahan diprioritaskan bagi urusan pemerintahan yang berdampak lokal dan/atau lebih berhasilguna serta berdayaguna apabila penyelenggaraannya diserahkan kepada pemerintahan daerah yang bersangkutan. Dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan daerah yang berdasarkan kriteria pembagian urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya, pemerintahan daerah kabupaten/kota dapat menyelenggarakan sendiri dan menugaskan dan/atau menyerahkan sebagian urusan pemerintahan tersebut kepada pemerintahan desa berdasarkan asas tugas pembantuan. Kaitan dengan hubungan kewenangan tersebut, Pemerintah berkewajiban melakukan pembinaan kepada pemerintahan daerah untuk mendukung kemampuan pemerintahan daerah dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya. Apabila pemerintahan daerah ternyata belum juga mampu menyelenggarakan urusan pemerintahan setelah dilakukan pembinaan maka untuk sementara penyelenggaraannya dilaksanakan oleh Pemerintah. Pemerintah menyerahkan kembali penyelenggaraan urusan 51 pemerintahan apabila pemerintahan daerah telah mampu menyelenggarakan urusan pemerintahan. Pembagian urusan pemerintahan sebagaimana dimaksud berdasarkan kriteria eksternalitas, akuntabilitas, dan efisiensi dengan memperhatikan keserasian hubungan antar tingkatan dan/atau susunan pemerintahan. Ketentuan lebih lanjut mengenai pengaturan teknis untuk masing-masing sub bidang atau sub sub bidang urusan pemerintahan diatur dengan peraturan menteri/kepala lembaga pemerintahan non departemen yang membidangi urusan pemerintahan yang bersangkutan setelah berkoordinasi dengan Menteri Dalam Negeri. Khusus untuk urusan pemerintahan bidang penanaman modal, penetapan kebijakan dilakukan sesuai peraturan perundang-undangan. Kewenangan Pemerintah Daerah dilaksanakan secara luas, utuh, dan bulat yang meliputi perencanaan, pelaksanaan, pengawasan, pengendalian, dan evaluasi pada semua aspek pemerintahan. Urusan pemerintahan terdiri dari urusan pemerintahan yang sepenuhnya menjadi kewenangan pemerintah dan urusan pemerintahan yang dikelola secara bersama antar tingkatan dan susunan pemerintahan atau konkuren. Setiap bidang urusan pemerintahan yang bersifat konkuren senantiasa terdapat bagian urusan yang menjadi kewenangan Pemerintah, Pemerintahan daerah provinsi, dan pemerintahan daerah Kabupaten/Kota. Untuk mewujudkan pembagian urusan pemerintahan yang 52 bersifat konkuren tersebut secara proporsional antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota maka ditetapkan kriteria pembagian urusan yang meliputi eksternalitas, akuntabilitas dan efisiensi. Penggunaan ketiga kriteria tersebut diterapkan secara kumulatif sebagai satu kesatuan dengan mempertimbangkan keserasian dan keadilan hubungan antar tingkatan dan susunan pemerintahan. Kriteria eksternalitas didasarkan atas pemikiran bahwa tingkat pemerintahan yang berwenang atas suatu urusan pemerintahan ditentukan oleh jangkauan dampak yang diakibatkan dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan tersebut. Untuk mencegah terjadinya tumpang tindih pengakuan atau klaim atas dampak tersebut, maka ditentukan criteria akuntabilitas yaitu tingkat pemerintahan yang paling dekat dengan dampak yang timbul adalah yang paling berwenang untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan tersebut. Hal ini adalah sesuai dengan prinsip demokrasi yaitu mendorong akuntabilitas pemerintah kepada rakyat. Kriteria efisiensi didasarkan pada pemikiran bahwa penyelenggaraan urusan pemerintahan sedapat mungkin mencapai skala ekonomis. Hal ini dimaksudkan agar seluruh tingkat pemerintahan wajib mengedepankan pencapaian efisiensi dalam penyelenggaraan urusan peemerintahan yang menjadi kewenangannya yang sangat diperlukan dalam menghadapi persaingan di era global. Dengan penerapan ketiga 53 kriteria tersebut, semangat demokrasi yang diterapkan melalui criteria eksternalitas dan akuntabilitas, serta semangat ekonomis yang diwujudkan melalui criteria efisiensi dapat disinergikan dalam rangka mewujudkan kesejahteraan masayarakat dan demokratisasi sebagai efisiensi dasar dari kebijakan desentralisasi. Untuk penguatan desentralisasi penyelenggaraan pemerintahan, maka kewenangan Pemerintah porsinya lebih besar pada penetapan kebijakan yang bersifat norma, standar, kriteria, dan prosedur, sedangkan kewenangan pelaksanaan hanya terbatas pada kewenangan yang bertujuan: a. Mempertahankan dan memelihara identitas dan integritas bangsa dan negara; b. Menjamin kualitas pelayanan umum yang setara bagi semua warga negara; c. Menjamin efisiensi pelayanan umum karena jenis pelayanan umum tersebut berskala nasional; d. Menjamin keselamatan fisik dan nonfisik secara setara bagi semua warga negara; e. Menjamin pengadaan teknologi keras dan lunak yang langka, canggih, mahal, dan berisiko tinggi serta sumber daya manusia yang berki ialifikasi tinggi tetapi sangat diperlukan oleh bangsa dan negara, seperti tenaga nuklir, teknologi peluncuran satelit, teknologi penerbangan dan sejenisnya; 54 f. Menjamin supremasi hukum nasional; dan Menciptakan stabilitas ekonomi dalam rangka peningkatan kemakmuran rakyat. Kewenangan pemerintahan yang berlaku di berbagai bidang diatur tersendiri guna menghindari pengulangan pada setiap bidang.

Konsep hubungan pemerintahan pusat dengan pemerintahan daerah adalah untuk melaksanakan kekuasaan pemerintahan yang dibagi antara pusat kekuasaan dengan pusat pemerintahan daerah sebagai cabangcabang atau territorial kekuasaan negara dalam kerangka negara kesatuan Republik Indonesia. Penyelenggaraan pemerintahan daerah dilaksanakan berdas arkan asas desentralisasi dekonsentrasi dan tugas pembantuan. Dalam ketentuan pasal 18 ayat (2) dan (5) UUD 1945 telah dirumuskan “Pemerintah daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemernitahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan. Pemerintah daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan pemerintahan pusat”. Ketentuan tersebut dijabarkan lebih lanjut dalam rumusan Pasal 5 ayat (4) Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2015 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2014 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah Menjadi Undang-Undang, yaitu Penyelenggaraan Urusan Pemerintahan di Daerah dilaksanakan berdasarkan asas Desentralisasi, Dekonsentrasi, dan Tugas Pembantuan. Otonomi dapat 33 dimaknai dengan pelimpahan wewenang kepada badan hukum lokal di luar organisasi yang memberikan kewenangan tersebut. Atau wewenang yang diberikan kepada suatu daerah untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahannya sendiri berdasarkan peraturan perundang-undangan. Dalam suatu negara kesatuan otonomi tidak dapat dipahami sebagai pemberian kebebasan kepada suatu daerah untuk melaksanakan fungsi pemerintahannya sesuai dengan kehendak daerah tanpa memperhatikan dan mempertimbangkan nasional secara komprehensif. Pada Pasal 1 angka 6 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2015 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2014 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah Menjadi Undang-Undang telah dirumuskan bahwa “otonomi daerah adalah hak, wewenang dan kewajiban daerah otonomi untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan”. Sedangkan daerah otonomi kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas-batas wilayah yang berwenang mengatuir dan mengurus urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan apirasi masyarakat dalam sistem NKRI”. Penyelenggaraan pemerintahan daerah di Indonesia menganut sistem berdasarkan asas desentralisasi, dekonsentrasi, dan tugas pembantuan, namun dalam praktek kadangkadang agak sulit untuk melihat secara jelas dalam pelaksanaan dari ketiga asas tersebut bahkan menimbulkan kekaburan. Dalam hal ini dapat disadari, 34 negara mempunyai peranan yang begitu besar dalam konteks pemerintah pusat/nasional maupun di tingkat pemerintahan daerah/regional. Oleh karena itu “otonomi daerah sebagai sub-sistem desentralisasi dan pemerintahan daerah, harus berkembang sesuai dengan dinamika masyarakat dan pergeseran garis politik dan peraturan perundang-undangan tentang pemerintahan daerah, bahkan perkembangan ini sangat dipengaruhi oleh UUD dan garis politik yang sedang berlaku dalam negara”.27 Pemberian otonomi kepada daerah adalah dalam lingkup negara kesatuan Republik Indonesia, maka hubungan dan mekanisme antara pemerintah pusat dengan pemerintahan daerah merupakan suatu condition sinequa non dalam negara yang berbentuk kesatuan seperti Republik Indonesia. Konsekuensi yang timbul pasti akan terjadi hubungan hukum (rechtsbetrekking) antara pemerintah pusat dengan pemerintahan daerah, khususnya pengaturan kewenangan antara pusat dan daerah berdasarkan otonomi daerah dan prinsip desentralisasi yang mencakup 3 (tiga) hal yaitu: pembagian kewenangan (sharing of power); pembagian pendapatan (Distribution of Income); dan kemandirian administrasi pemerintahan daerah (empowering).28 Desentralisasi berdasarkan ketentuan Pasal (1) angka 8 UndangUndang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah adalah penyerahan “Urusan Pemerintahan oleh Pemerintah Pusat kepada daerah otonom berdasarkanAsas Otonomi”. Prinsip otonomi daerah yang lebih diarahkan terhadap terwujudnya pemerintahan yang demokratis, terselenggaranya pelayanan kepada masyarakat yang lebih naik, mempertinggi tingkat kesejahteraan rakyat dan kemandirian perkembangan pembangunan daerah serta terwujudnya keserasian antara Pemerintah Pusat dengan Pemerintahan Daerah. Maksud diterapkan asas otonomi seluas-luasnya kepada pemerintahan daerah dengan penyerahan wewenang kepada daerah untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Untuk menilai derajat kemandirian otonomi yang dimiliki oleh suatu daerah sebagai daerah otonomi dapat diukur dengan 4 ciri, yaitu : mempunyai aparatur pemerintah sendiri; mempunyai urusan/wewenang tertentu; mempunyai wewenang mengelola sumber keuangan sendiri; dan mempunyai wewenang membuat kebijaksanaan/perbuatan sendiri. 29 Semakin baik dan sempurna keempat ciri tersebut, maka akan makin kuat derajat kemandirian otonomi yang dimiliki oleh daerah tertentu, begitu pula sebaliknya. Konsep NKRI sejak awal tidak bermaksud untuk bersifat sentralistik berdasarkan ketentuan UUD 1945 baik sebelum maupun sesudah perubahan yang berarti menganut asas desentralisasi, dekonstruksi dan tugas pembantuan. Untuk mengetahui dan memahami lebih lanjut tentang hubungan pusat dengan daerah, maka dapat disimak landasan konstitusional dalam Pasal 18 ayat (5) UUD 1945 “Pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahanan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan pemerintah pusat”. Berkaitan dengan ketentuan di atas, telah dijabarkan lebih lanjut dalam ketentuan Pasal 9 UndangUndang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, yaitu : (1) Urusan Pemerintahan terdiri atas urusan pemerintahan absolut, urusan pemerintahan konkuren, dan urusan pemerintahan umum; (2) Urusan pemerintahan absolut sebagaimana dimaksud pada ayat (1) adalah Urusan Pemerintahan yang sepenuhnya menjadi kewenangan Pemerintah Pusat; (3) Urusan pemerintahan konkuren sebagaimana dimaksud pada ayat (1) adalah Urusan Pemerintahan yang dibagi antara Pemerintah Pusat dan Daerah provinsi dan Daerah kabupaten/kota; (4) Urusan pemerintahan konkuren yang diserahkan ke Daerahmenjadi dasar pelaksanaan Otonomi Daerah; (5) Urusan pemerintahan umum sebagaimana dimaksud pada ayat (1) adalah Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Presiden sebagai kepala pemerintahan. Selanjutnya, dalam Pasal 10 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, dinyatakan bahwa : (1) Urusan pemerintahan absolut sebagaimana dimaksud dalam Pasal 9 ayat (2) meliputi: politik luar negeri; pertahanan; keamanan; yustisi; moneter dan fiskal nasional; dan agama. (2) Dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan absolute sebagaimana dimaksud pada ayat (1), Pemerintah Pusat: melaksanakan sendiri; atau melimpahkan wewenang kepada Instansi Vertikal yang ada di Daerah atau gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat berdasarkan asas Dekonsentrasi. 37 Mencermati Pasal 18 ayat (5) UUD 1945 dan ketentuan Pasal 9 ayat (1) Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah di atas, maka dapat diketahui bahwa di luar 6 (enam) urusan pemerintahan yang telah ditentukan dalam Pasal 9 ayat (1) UndangUndang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, maka sisa atau selebihnya merupakan urusan yang menjadi wewenang pemerintahan daerah. Dengan demikian, urusan/wewenang daerah dapat dikatakan bersifat tidak terbatas dalam hal apa saja selain enam urusan tersebut, sepanjang daerah yang bersangkutan memiliki kemampuan serta potensi untuk menyelenggarakan dan melaksanakan urusan itu guna membangun/meningkatkan kesejahteraan rakyat. Urusan-urusan yang dilaksanakan oleh pemerintahan daerah ini dalam menjalankan otonomi yang seluas-luasnya dalam rangka mengatur dan mengurus sendiri urusan urusan pemerintahan sebagai daerah otonomi dalam Kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia. Pemerintahan daerah selain mengatur dan mengurus berbagai urusan yang bersifat otonom, juga melaksanakan urusan pemerintahan pada bidang tertentu untuk menjalankan tugas pembantuan, yaitu penugasan dari pemerintah kepada daerah dan/atau desa dari pemerintah provinsi kepada kabupaten/kota dan /atau desa serta dari pemerintah kabupaten/kota kepada desa. tugas pembantuan pada prinsipnya merupakan keikutsertaan daerah atau desa termasuk masyarakatnya atas 38 kuasa dari pemerintah pusat atau pemerintah daerah yang harus disertai dengan pembiayaan, sarana dan prasarana, serta sumber daya manusia. Perumusan tentang tugas pembantuan dengan urusan yang menjadi otonomi daerah dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah terdapat perbedaan secara mendasar, yaitu untuk pelalsanaan tugas pembantuan dibebani dengan kewajiban mempertanggungjawabkan kepada dan menugaskan atau pemberi tugas oleh yang melaksanakan tugas. Sedangkan urusan pemerintahan yang telah menjadi otonomi daerah tidak ada ketentuan kewajiban mempertanggungjawabkan, tetapi diarahkan dalam kapasitas fungsi pengawasan dalam bentuk preventif maupun represif. Menurut Bagir Manan, “Kalau otonomi dalam arti luas mencakup pula tugas pembantuan (medebewind coadministration), maka otonomi dan tugas pembantuan sama-sama kebebasan dan kemandirian dalam otonomi itu bersifat penuh baik asas maupun cara menjalankannya, sedangkan pada tugas pembantuan terdapat pada cara menjalankannya”.30 Pelaksanaan tugas pembantuan diatur/dituangkan dalam peraturan daerah dan/atau keputusan kepala daerah, agar pemerintahan daerah dapat mengatur lebih rinci sesuai dengan keadaan setempat, tetapi kewenangan yang diberikan bersifat terbatas. Sebab, “Peraturan tidak boleh mengatur tugas pembantuan di luar dari yang telah ditentukan dalam peraturan perundang-undangan”. 31 Adanya asas tugas pembantuan dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah berdasarkan asas otonomi dengan pertimbangan keterbatasan perangkat pemerintah pusat dalam rangka efisiensi dan dayaguna serta hasilguna. Tetapi yang tidak kalah pentingnya adalah “Sebagai terminal atau langkah awal untuk menuju penyerahan penuh suatu urusan kepada daerah sehingga daerah mempunyai pengalaman dan kesanggupan untuk mengatur dan mengurus sesuatu urusan tertentu tersebut”. 32 Jadi, hubungan pusat dengan daerah dalam kerangka otonomi daerah, merupakan hubungan yang berdasarkan peraturan perundangundangan, yang berorientasi pada tataran hubungan pengawasan dan bukan pada hubungan atasan bawahan, sehingga dalam kaitan dengan tugas pembantuan daerah tidak mempunyai hak untuk menolak karena sudah merupakan ketentuan undang-undang yang disertai kewajiban daerah mempertanggungjawabkannya. Pemerintahan daerah adalah sub sistem dari sistem Pemerintahan Nasional dalam struktur Negara Kesatuan Republik Indonesia. Sebagai konsekuensinya, penyelenggaraan pemerintahan daerah tidak boleh menyimpang dari Sistem Nasional. Belajar dari pengalaman sebelumnya, walau pada tingkat idealnya pelaksanaan otonomi berarti semua kegiatan kenegaraan di daerah dilaksanakan oleh pemerintahan daerah yang bersangkutan, tetapi pada prakteknya masih terjadi penyimpangan atau salah tafsir atau perbedaan persepsi antara “dassollen” dan “dassein” Berdasarkan fakta tersebut yaitu bahwa selama pelaksanaan UndangUndang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, terdapat bagitu banyak Peraturan Daerah, praktek birokrasi di daerah yang salah kaprah, maka dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah dan, hal tersebut dicoba diatasi dengan rumusan pengawasan dari pusat yang lebih jelas dengan diikuti program pembinaan. Fokus pengawasan diarahkan pada pengawasan atas penyelenggaraan pemerintahan di daerah dilaksanakan oleh Aparat Pengawas Internal Pemerintah sesuai dengan peraturan perundangundangan dan Pengawasan terhadap Peraturan Daerah/Peraturan Kepala Daerah. Hubungan Pusat dan Daerah merupakan wujud dari ketentuan UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang dinyatakan dalam Pasal 18 ayat (1), yaitu “Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur dengan undang-undang”. Sehingga untuk melaksanakan ketentuan tersebut maka dibuatlah Undang-Undang Pemerintahan Daerah, hal tersebut berarti daerah-daerah yang ada dalam bentuk Provinsi, Kabupaten dan Kota adalah merupakan satu kesatuan 41 dalam Negara Republik Indonesia. Karena bentuknya adalah daerah-daerah, maka untuk penyelenggaraan pemerintahan yang sesuai dengan konsep Negara Kesatuan, pemerintahan pusat dapat melakukan kontrol/pengawasan serta pembinaan-pembinaan yang dilakukan dengan pemberian kewenangan masing-masing kepada pusat maupun daerah. Dalam melakukan pembinaan pemerintah pusat menempatkan daerah provinsi sebagai wakil pemerintah untuk melakukan pembinaan dan pengawasan sehingga penyelenggaraan pemerintahan antara pusat dan daerah terjalin hubungan yang selaras dan berkesinambungan. Hanya saja kewenangan yang diberikan oleh pemerintah kepada daerah menjadi tidak jelas. Hal ini terlihat adanya kewenangan sama yang dimiliki antara Provinsi dan Kabupaten/Kota, meskipun hal itu terdapat perbedaan dalam skalanya. Untuk itu, kedudukan provinsi hendaknya tidak dijadikan sebagai daerah otonom, melainkan dijadikan sebagai daerah administratif dengan penerapan asas Dekonsentrasi. Dalam beberapa hal pemerintahan pusat tampaknya tidak konsisten (ketidaktaatan) pada asas desentralisasi, dimana seharusnya urusan tertentu di serahkan kepada daerah, namun di sisi lain keputusan akhir sepenuhnya pada pusat

.

Berdasarkan bentuknya pengawasan dapat dibedakan sebagai berikut : Pengawasan internal yaitu pengawasan yang dilakukan oleh suatu badan atau organ yang secara organisatoris/struktural termasuk dalam lingkungan pemerintahan itu sendiri. Misalnya pengawasan yang dilakukan pejabat atasan terhadap bawahannya sendiri; dan Pengawasan eksternal dilakukan oleh organ atau lembaga-lembaga yang secara organisatoris/struktural berada di luar pemerintah dalam arti eksekutif. Misalnya pengawasan keuangan dilakukan oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Penyelenggaraan pengawasan dapat dilakukan berdasarkan jenisjenis pengawasan yaitu : Pengawasan dari segi waktunya Pengawasan dari segi sifatnya. Pengawasan ditinjau dari segi waktunya dibagi dalam 2 (dua) kategori yaitu sebagai berikut a. Pengawasan a-priori atau pengawasan preventif yaitu pengawasan yang dilakukan oleh aparatur pemerintah yang lebih tinggi terhadap keputusan-keputusan dari aparatur yang lebih rendah. Pengawasan dilakukan sebelum dikeluarkannya suatu keputusan atau ketetapan administrasi negara atau peraturan lainnya dengan cara pengesahan terhadap ketetapan atau peraturan tersebut. Apabila ketetapan atau peraturan tersebut belum disahkan maka ketetapan atau peraturan tersebut belum mempunyai kekuatan hukum. b. Pengawasan a-posteriori atau pengawasan represif yaitu pengawasan yang dilakukan oleh aparatur pemerintah yang lebih tinggi terhadap keputusan aparatur pemerintah yang lebih rendah. Pengawasan dilakukan setelah dikeluarkannya keputusan atau ketetapan pemerintah atau sudah terjadinya tindakan pemerintah. Tindakan dalam pengawasan represif dapat berakibat pencabutan apabila ketetapan pemerintah tersebut bertentangan dengan peraturan perundangundangan yang lebih tinggi. Dalam keadaan yang mendesak tindakan dapat dilakukan dengan cara menangguhkan ketetapan yang telah dikeluarkan sebelum dilakukan pencabutan. Pengawasan terhadap aparatur pemerintah apabila dilihat dari segi sifat pengawasan itu, terhadap objek yang diawasi dapat dibedakan dalam dua kategori yaitu: Pengawasan dari segi hukum (rechtmatigheidstoetsing) misalnya pengawasan yang dilakukan oleh badan peradilan pada prinsipnya hanya menitik beratka pada segi legalitas. 25 Contoh hakim Pengadilan Tata Usaha Negara bertugas menilai sah tidaknya suatu ketetapan pemerintah. Selain itu tugas hakim adalah memberikan perlindungan (law proteciton) bagi rakyat dalam hubungan hukum yang ada diantarra negara/pemerintah dengan warga masyarakat; dan Pengawasan dari segi kemanfaatan (doelmatigheidstoetsing) yaitu pengawasan teknis administratif intern dalam lingkungan pemerintah sendiri (builtincontrol) selain bersifat legalitas juga lebih menitik beratkan pada segi penilaian kemanfaatan dari tindakan yang bersangkutan. M. Manullang mengatakan bahwa tujuan utama diadakannya pengawasan adalah “mengusahakan agar apa yang direncanakan menjadi kenyataan”.24 Sedangkan tujuan pengawasan menurut Sukarno. K adalah sebagai berikut : a. Untuk mengetahui apakah sesuatu berjalan sesuai dengan rencana yang digariskan; b. Untuk mengetahui apakah segala sesuatu dilaksanakan sesuai dengan instruksi serta asas-asas yang telah diinstruksikan; c. Untuk mengetahui kesulitan-kesulitan,kelemahankelemahan dalam bekerja; d. Untuk mengetahui segala sesuatu apakah berjalan dengan efisien;dan e. Untuk mencari jalan keluar,bila ternyata dijumpai kesulitan-kesulitan,kelemahan-kelemahan atau kegagalan-kegagalan ke arah perbaikan.25 Jadi mengawasi bukanlah suatu hal yang mudah dilakukan, akan tetapi suatu pekerjaan yang memerlukan kecakapan, ketelitian, kepandaian, pengalaman bahkan harus disertai dengan wibawa yang tinggi, hal ini mengukur tingkat efektivitas kerja dari pada aparatur pemerintah.

Dalam kamus bahasa Indonesia istilah “Pengawasan berasal dari kata awas yang artinya memperhatikan baik-baik, dalam arti melihat sesuatu dengan cermat dan seksama, tidak ada lagi kegiatan kecuali memberi laporan berdasarkan kenyataan yang sebenarnya dari apa yang di awasi”.   Menurut seminar ICW pertanggal 30 Agustus 1970 mendefenisikan bahwa “Pengawasan sebagai suatu kegiatan untuk memperoleh kepastian apakah suatu pelaksaan pekerjaan / kegiatan itu   dilaksanakan sesuai dengan rencana, aturan-aturan dan tujuan yang telah di tetapkan”. Jika memperhatikan lebih jauh, yang menjadi pokok permasalahan dari pengawasan yang dimaksud adalah, suatu rencana yang telah di gariskan terlebih dahulu apakah sudah di laksanakan sesuai dengan rencana semula dan apakah tujuannya telah tercapai. Sebagai bahan perbandingan diambil beberapa pendapat para sarjana di bawah ini antara lain: Menurut Prayudi: “Pengawasan adalah suatu proses untuk menetapkan pekerjaan apa yang di jalankan, dilaksanakan, atau diselenggarakan itu dengan apa yang dikehendaki, direncanakan atau diperhatikan”.20 Menurut Saiful Anwar, dinyatakan bahwa : Pengawasan atau kontrol terhadap tindakan aparatur pemerintah diperlukan agar pelaksanaan tugas yang telah ditetapkan dapat mencapai tujuan dan terhindar dari penyimpangan-penyimpangan.  Selanjutnya, menurut M. Manullang dinyatakan bahwa : “Pengawasan adalah suatu proses untuk menetapkan suatu pekerjaan apa yang sudah dilaksanakan, menilainya dan mengoreksi bila perlu dengan maksud supaya pelaksanaan pekerjaan sesuai dengan rencana semula” 22 Kemudian Sarwoto yang dikutip oleh Sujamto memberikan batasan bahwa: :”Pengawasan adalah kegiatan manager yang mengusahakan agar pekerjaan-pekerjaan terlaksana sesuai dengan rencana yang ditetapkan atau hasil yang dikehendaki”.

Teori Hierarki merupakan teori yang mengenai sistem hukum yang diperkenalkan oleh Hans Kelsen yang menyatakan bahwa sistem hukum merupakan sistem anak tangga dengan kaidah berjenjang. Hubungan antara norma yang mengatur perbuatan norma lain dan norma lain tersebut dapat disebut sebagai hubungan super dan sub-ordinasi dalam konteks spasial.  Norma yang menentukan pembuatan norma lain adalah superior, sedangkan norma yang dibuat inferior. Pembuatan yang ditentukan oleh norma yang lebih tinggi menjadi alasan validitas keseluruhan tata hukum yang membentuk kesatuan. Seperti yang diungkapkan oleh Kelsen “The unity of these norms is constituted by the fact that the creation of the norm–the lower one-is determined by another-the higher-the creation of which of determined by a still higher norm, and that this regressus is terminated by a highest, the basic norm which, being the supreme reason of validity of the whole legal order, constitutes its unity”. Maka norma hukum yang paling rendah harus berpegangan pa da norma hukum yang lebih tinggi, dan kaidah hukum yang tertinggi (seperti konstitusi) harus berpegangan pada norma hukum yang paling mendasar (grundnorm). Menurut Kelsen norma hukum yang paling dasar (grundnorm) bentuknya tidak kongkrit (abstrak), Contoh norma hukum paling dasar abstrak adalah Pancasila. Teori Hans Kelsen mengenai hierarki norma hukum ini diilhami oleh Adolf Merkl dengan menggunakan teori das doppelte rech stanilitz, yaitu norma hukum memiliki dua wajah, yang dengan pengertiannya: Norma hukum itu keatas ia bersumber dan berdasar pada norma yang ada diatasnya; dan Norma hukum ke bawah, ia juga menjadi dasar dan menjadi sumber bagi norma yang dibawahnya. Sehingga norma tersebut mempunyai masa berlaku (rechkracht) yang relatif karena masa berlakunya suatu norma itu tergantung pada norma hukum yang diatasnya, sehungga apabila norma hukum yang berada diatasnya dicabut atau dihapus, maka norma-norma hukum yang berada dibawahnya tercabut atau terhapus pula.  Teori Hans Kelsen yang mendapat banyak perhatian adalah hierarki norma hukum dan rantai validitas yang membentuk piramida hukum (stufentheorie). Salah seorang tokoh yang mengembangkan teori tersebut adalah murid Hans Kelsen, yaitu Hans Nawiasky. Teori Nawiaky disebut dengan theorie von stufenufbau der rechtsordnung. Susunan norma menurut teori tersebut adalah:15 Norma fundamental negara (Staatsfundamentalnorm); Aturan dasar negara (Staatsgrundgesetz); Undang-Undang formal (Formell Gesetz); dan Peraturan pelaksanaan dan peraturan otonom (Verordnung En Autonome Satzung). Staatsfundamentalnorm adalah norma yang merupakan dasar bagi pembentukan konstitusi atau Undang-Undang Dasar (staatsverfassung) dari suatu negara. Posisi hukum dari suatu Staatsfundamentalnorm adalah sebagai syarat bagi berlakunya suatu konstitusi. Staatsfundamentalnorm ada terlebih dahulu dari konstitusi suatu negara.

Menurut Nawiasky, norma tertinggi yang oleh Kelsen disebut sebagai norma dasar (basic norm) dalam suatu negara sebaiknya tidak disebut sebagai Staatsgrundnorm melainkan Staatsfundamentalnorm, atau norma fundamental negara. Grundnorm pada dasarnya tidak berubah-ubah, sedangkan norma tertinggi berubah misalnya dengan cara kudeta atau revolusi.  Berdasarkan teori Nawiaky tersebut, A. Hamid S. Attamimi membandingkannya dengan teori Kelsen dan menerapkannya pada struktur tata hukum di Indonesia. Attamimi menunjukkan struktur hierarki tata hukum Indonesia dengan menggunakan teori Nawiasky. Berdasarkan teori tersebut, struktur tata hukum Indonesia adalah:  1. Staatsfundamentalnorm: Pancasila (Pembukaan UUD RI tahun 1945) 2. Staatsgrundgesetz: Batang Tubuh UUD 1945, Tap MPR, dan Konvensi Ketatanegaraan. 3. Formell gesetz: Undang-Undang. 4. Verordnung en Autonome Satzung: Secara hierarkis mulai dari Peraturan Pemerintah hingga Keputusan Bupati atau Walikota. Sedangkan dalam Pasal 7 Undang-Undang Nomor 12 tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundangan-undangan, dalam Pasal 7 menyebutkan jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan terdiri atas: Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia tahun 1945; Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat; Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang; Peraturan Pemerintah; Peraturan Presiden; Peraturan Daerah Provinsi; dan Peraturan Daerah Kabupaten / Kota.

Menurut John Rawls, Keadilan adalah untuk mengartikulasikan sederet prinsip-prinsip yang umum yang mendasari dan menerangkan berbagai keputusan moral yang sungguhsungguh dipertimbangkan dalam keadaan-keadaan khusus. Bidang utama keadilan adalah institusi sosial, politik, hukum dan ekonomi. Karen ainstitusi tersebut mempunyai pengaruh yang mendasar terhadap aspek-aspek kehidupan manusia, tetapi juga dalam perilaku. Rawls memfokuskan keadilan pada susunan masyarakat. Rawls menitik beratkan pada bentuk-bentuk hubungan sosial yang membutuhkan kerjasama. Fungsi sususnan dasar masyarakat adalah mendistribusikan beban dan keuntungan sosial diantara warga masyarakat. Prinsip-prinsip keadilan : 1. Kebebasan yang sama besarnya 2. Perbedaan 3. Harga diri Menurut Rawls keadilan harus diatur dengan nilai-nilai, dan dalam hal ini dalam konteks indonesia adalah pemanfaatan secara adil bagi semua masyarakat indonesia.

Menurut Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan batubara Pasal 1 butir (1) disebutkan pertambangan adalah sebagian atau seluruh tahapan kegiatan dalam rangka penelitian, pengelolaan, dan pengusahaan mineral atau batu bara yang meliputi penyelidikan umum, eksplorasi, studi kelayakan, konstruksi, penambangan, pengolahan dan pemurnian, pengangkutan dan penjualan, serta kegiatan pasca tambang. Usaha pertambangan Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 Tentang Pertambangann, Usaha pertambangan adalah kegiatan dalam rangka pengusahaan mineral atau batu bara yang meliputi tahapan kegiatan penyelidikan umum, eksplorasi, studi kelayakan, kostruksi, penambangan, pengolahan dan pemurnian, pengangkutan dan penjualan, serta pasca tambang. Dari pengertian tersebut dapat disimpulkan bahwa usaha pertambangan bahan-bahan galian dibedakan menjadi 8 (delapan) macam yaitu: 1. Penyelidikan umum, adalah tahapan kegiatan pertambangan untuk mengetahui kondisi geologi regional dan indikasi adanya mineralisasi. 2. Eksplorasi, adalah tahapan kegiatan usaha pertambangan untuk memperoleh informasi secara terperinci dan teliti tentang lokasi, bentuk, dimensi, sebaran, kualitas, dan sumber daya terukur dari bahan galian, serta informasi mengenai lingkungan sosial dan lingkungan hidup. 3. Operasi produksi, adalah tahapan kegiatan usaha pertambangan yang meliputi konstruksi, penambangan, pengolahan, pemurnian, termasuk pengangkutan dan penjualan, serta sarana pengendalian dampak lingkungan sesuai dengan hasil studi kelayakan. 4. Konstruksi, adalah kegiatan usaha pertambangan untuk melakukan pembangunan seluruh fasilitas operasi produksi, termasuk pengendalian dampak lingkungan. 5. Penambangan, adalah bagian kegiatan usaha pertambangan untuk memproduksi mineral dan/atau batu bara dan mineral ikutannya. 6. Pengolahan dan pemurnian, adalah kegiatan usaha pertambangan untuk meningkatkan mutu mineral dan/atau batu bara serta untuk memanfaatkan dan memperoleh mineral ikutan. 7. Pengangkutan, adalah kegiatan usaha pertambangan untuk memindahkan mineral dan/atau batu bara dari daerah tambang dan/atau tempat pengolahan dan pemurnian sampai tempat penyerahan. 8. Penjualan, adalah kegiatan usaha pertambangan untuk menjual hasil pertambangan mineral atau batubara. Usaha pertambangan ini dikelompokkan atas: 1. Pertambangan mineral; Mineral adalah senyawa anorganik yang terbentuk di alam, yang memiliki sifat fisik dan kimia tertentu serta susunan kristal teratur atau gabungannya yang membentuk batuan, baik dalam bentuk lepas atau padu. Pertambangan mineral adalah pertambangan kumpulan mineral yang berupa bijih atau batuan, di luar panas bumi, minyak dan gas bumi, serta air tanah. Pertambangan mineral digolongkan atas: Pertambangan mineral radio aktif; Pertambangan mineral logam; Pertambangan mineral bukan logam; Pertambangan batuan. 2. Pertambangan Batubara adalah endapan senyawa organik karbonan yang terbentuk secara alamiah dari sisa tumbuh-tumbuhan. Pertambangan batubara adalah pertambangan endapan karbon yang terdapat di dalam bumi, termasuk bitumen padat, gambut, dan batuan aspal.

Konsep Corporate Social Responbility (CSR) mulai diperkenalkan pada awal tahun 1970-an ketika banyak bermunculan perusahaan-perusahaan swasta besar yang terus meluaskan pengaruh dan kegiatan usahanya kebanyak negara di dunia, sehingga dikenal sebagai “ Multi Nasional Enterprises” (MNC’s). Bersamaan dengan itu berkembanglah istilah “stakeholder” untuk melengkapai pengertian yang telah ada sebelumnya, yaitu “share holder”. Dalam perspektif tanggung jawab sosial perusahaan, yang harus diuntungkan dengan adanya perusahaan, tidak hanya pemegamg atanu pemilik saham (share-holder) perusahaan yang bersangkutan, tetapi juga pemangku kepentingan terkait yang lebih luas cakupannya yang disebit “stake holder” . Sekarang konsep CSR sudah dikenal dan dipraktikan secara luas didunia dan menjadi ciri baru perusahaan-perusahaan yang dianggap sehat dan baik keberadaannya. Perusahaan yang memiliki tanggungjawab sosial dapat dipandang belum sehat dan maju sebagai aktor ekonomi yang berkelanjutan. Perusahaan yang hanya berorientasi mencari dan menikmati keuntungan untuk kepentingan pribadi pemilik sahamnya (share-holders) saja, dipandang tidak lagi cukup untuk diidealkan sebagai “ icon” perkembangan perekonomian suatu bangsa. Untuk menjamin kesinambungan kemajuan ekonomi, diperlukan hubungan yang saling mendukung antara faktor-faktor ekonomi, sosial, politik dan bahkan budaya masyarakat yang menjadi pasar atau lingkungan kerja perusahaan yang bersangkutan.12 Pada umumnya, pendekatan yang dikembangkan dalam praktik CSR adalah Philantrophy dan charity, seperti dalam bentuk sumbangan-sumbangan dana untuk kegiatan sosial masyarakat. Namun, lama kelamaan, pendekatan charity seperti demikian dipandang tidak lagi mencukupi pendekatan yang lebih luas dengan melibatkan perusahan kedalam tanggung jawab yang lebih intens dengan kebutuhan dan kepentingan masyarakat sekitar perusahaan, masyarakat yang terkait kepentingannya dan terkena dampak atau pengaruh dari kehadiram perusahaan beserta produk-produk perusahaan tersebut. Karena itu pendekatan yang dikembangkan kemudian adalah pendekatan “ (community development) atau pengembangan masyarakat. Perusahaan dipandang bertaNggung jawab untuk mengembangkan msyarakat disekitar perusahaan ataupun masyarakat lain yang terkena dampak akibat kehadiran ataupun penggunaan dan pengkonsumsian produk-produk perusahaan yang bersangkutan. Bahkan perusahaan juga dipandang sebagai salah satu organ pelaku kegiatan bermasyarakat yang penting dann turut menentukan perkembangan-perkembangan yang terjadi dalam masyarakat, bersama aktor lainnya, yaitu negara dan organ-organ masyarakat itu sendiri. Ini yang dikenal dengan Trias Politika baru, yaitu state, civil society dan market. Masing-masing mempunyai aktor organik sendiri-sendiri, yaitu organ atau lembaga-lembagA anegara, perusahaan-perusahaan dan organisasi kemasyarakatan atau lembaga swadaya masyarakat. Karena itu, organisasi negara, organisasi masyarakat dan organisasi perusahaan dipandang mempunyai tanggung jawab sosial yang lebih luas, yang kita sebut tanggung jawab sosial perusahaan. Sebenarnya, konsepsi CSR itu diIndonesia bukanlah sesuatu yang sama sekali asing. Kedalam konsep hak milik, kebudayaan kita mengenal adanya prinsip tanggungjawab atau pun konsep fungsi sosial, Menurut tradisi hukum yang kita kenal sejak dulu, hak milik itu berfungsi sosial. Hak milik atas tanah juga dipandang mempunyai fungsi sosial, sehingga apabila tanah itu diperlukan untuk kepentingan umum, maka tanah dapat kapan saja diambil oleh negara, asalkan tidak dilakukan dengan sewenang-wenang. Karena itu dalam Pasal 28 H ayat 4 UUD 1945 dinyatakan “ Setiap orang berhak mempunyai hak milik pribadi dan hak tersebut tidak dapat diambil alih secara sewenang-wenang oleh siapapun. Namun, apabila pengambilalihan dimaksud dilakukan dengan sah dan diserta ganti rugi yang pantas, maka tentu negara dapat memaksakan pengambilan alihan itu semata-mata untuk kepentingan umum ini lah yang dinamakan fungsi sosial hak milik atas tanah Demikian pula perusahaan sebagai badan hukum yang pada pokoknya merupakan persekutuan modal atau perkumpulan kekayaan dengan sendirinya juga harus dipahami mempunyai fungsi sosial. Secara hukum, perusahaan-terutama perseroan memang dapat disebut sebagai perkumpulan modal modal yang sangat berbeda dari koperasi yang merupakan persekutuan orang. Yang memegang kekuasaan tertinggi atau kedaulatan dalam koperasi adalah anggota kopersai secara orang perorangan, sedangkan pemegang kedaulatan dalam perseroan adan pemilik saham berdasarkan jumlah dan nilai saham yang dimilikinya. Dengan demikian dapat dikatakan bahwa perusahaan perseroan ini tidak lebih daripada persekutuan kekayaan yang secara tradisional memang dipahami mempunyai fungsi sosial. Oleh Karena itu, setiap perusahaan perseroan indonesia sebagaimana ditentukan dalam Pasal 74 UU No.40 Tahun 2007 memang diharuskanmemiliki tanggung jawab sosial yang biasa dikenal sebagai Corporate Social Responbility. Pengertian tanggung jawab perusaah tidak saja merupakan fenomena baru didunia usaha pada umumnya, tetapi juga mempunyai akar sejarah dalam tradisi hukum di Indonesia sendiri. Karena itu, peraturannya dalam Undang-undang yang bersifat mengikat dan memaksa bagi setiap perusahaan di Indonesia hendaklah dapat diterima dengan baik oleh semua kalangan dunia usaha. Adanya fungsi sosial dan prinsip tanghung jawab perusahaan tersebut diatas, semula berkembang sebagai konsep moral perusahaan dan etika bisnis. Gagasan CSR ini tumbuh dari kesadaran kaum pengusaha dan enterpreneur yang menyadari pentingnya perkembangan dan kelanjutan usaha mereka sendiri dalam menghadapi tantangan sosial dimasa depan. Namun demikian, konsepsi tanggung jawab sosial moral yang bersifat sukarela ini lama kelamaan berkembang menjadi kewajiban hukum, ketika konsep tanggungjawab sosial itu dituangkan dalam Norma Hukum. Dengan dituangkannya dalam norma hukum, tanggungjawab sosial yang voluntary itu berubah menjadi sesuatu yang dipaksakan dari luar. Tanggung jawab sisial yang berisikan kewajiban moral yang didasarkan atas kesadaran sendiri berubah menjadi kewajiban hukum yang dipaksakan dari luar. Itulah yang tercermin dalam diadopsikannya ketentuan mengenai “Corporate Social Responsibility” didalam Pasal 74 UU No.40 Tahun 2007. Tanggung Jawab Sosial Perusahaan merupakan suatu bentuk pilihan bagi Direksi berkaitan dengan kebijaksanaan perusahaan terhadap masyarakat dilingkungan perusahaan itu berada. Menurut Nyoman Tjager : Tanggung jawab Sosial Perusahaan sebagai tanggung jawab moral baik terhadap karyawan sendiri maupun masyarakat disekitar perusahaan. Masalah tanggungjawab sosial intinya berhubungan dengan etika bisnis. Disatu pihak aktifitas perusahaan ingin memperoleh keuntungan besar, tapi dipihak lain juga harus memperhatikan kepentingan masyarakat sekitar. Menurut Thomas Batleman and Sneil  CSR is the obligation the worlds society assume by bussiness they socially responsible bussiness maximize if positive effect on society and minimalize negative effect.  CSR Merupakan kewajiban kalangan bisnis terhadap lingkungannya dengan memaksimalkan dampak positif dan meminimalkan dampak negatif. Jadi dapat disimpulkan bahwa tanggung jawab sosial perusahaan adalah suatu etika moral dari suatu perusahaan terdapan komponen-komponen yang ada disekitar perusahaan itu berada. Perusahaan harus memperhatikan masyarakat disekitar perusahaan karena perusahaan adalah bagian dari masyarakat sehingga harus mempunyai pemikiran lebih manusiawi terhadap sesama. Dan Etika bisnis ini juga terkait dengan kelangsungan usaha dari suatu perusahaan kedepan. Mengenai Tanggung jawab sosial Perusahaan ini diatur dalam Pasal 74 UU No.40 Tahun 2007 memang diharuskan memiliki tanggung jawab sosial yang biasa dikenal sebagai Corporate Social Responsibility. Pasal 74 UU NO.40 Tahun 2007 menyatakan : (1) Perseroan yang menjalankan kegiatan usahanya dibidang dan/atau berkaiatan dengan sumber daya alam wajib melaksanakan tanggung jawab sosial dan lingkungan. Jadi sudah ada peraturan perundang-undangan yang mewajibkan CSR ini di Indonesia, walaupun untuk diluar Indonesia CSR ini diatur bukan sebagai kewajiban tapi merupakan suatu kesukarelaan (voluntary). Di Propinsi Riau sudah ada Peraturan Daerah (Perda) yang mengatur tentang Tanggung Jawab Sosial Perusahaan. Tanggung jawab perusahan tidak saja merupakan fenomena baru didunia usaha pada umumnya, tetapi juga mempunyai akar sejarah dalam tradisi hukum di Indonesia sendiri. Karena itu, peraturannya dalam Undang-undang yang bersifat mengikat dan memaksa bagi setiap perusahaan di Indonesia hendaklah dapat diterima dengan baik oleh semua kalangan dunia usaha. Adanya fungsi sosial dan prinsip tanghung jawab perusahaan tersebut diatas, semula berkembang sebagai konsep moral perusahaan dan etika bisnis. Gagasan CSR ini tumbuh dari kesadaran kaum pengusaha dan enterpreneur yang menyadari pentingnya perkembangan dan kelanjutan usaha mereka sendiri dalam menghadapi tantangan sosial dimasa depan. Namun demikian, konsepsi tanggung jawab sosial moral yang bersifat sukarela ini lama kelamaan berkembang menjadi kewajiban hukum, ketika konsep tanggungjawab sosial itu dituangkan dalam Norma Hukum. Dengan dituangkannya dalam norma hukum, tanggungjawab sosial yang voluntary itu berubah menjadi sesuatu yang dipaksakan dari luar. Tanggung jawab sosial yang berisikan kewajiban moral yang didasarkan atas kesadaran sendiri berubah menjadi kewajiban hukum yang dipaksakan dari luar. Itulah yang tercermin dalam diadopsikannya ketentuan mengenai “Corporate Social Responsibility” didalam Pasal 74 UU No.40 Tahun 2007. Berdasarkan Pada Pasal 74 Uu No.40 Tahun 2007, kewajiban CSR ini lebih ditekankan kepada Perusahaan yang menjalankan kegiatan usahanya di bidang dan/atau berkaitan dengan Sumber Daya Alam. Contoh Perusahan yang bergerak dibidang Pertambangan, dan Perkebunan. Walaupun pada perkembangannya pada saat ini sudah ada juga perusahaan yang menjalankan kegiatan usahanya tidak dibidang dan/atau berkaiatan dengan sumber daya alam yang melaksanakan tanggung jawab Sosial dan Lingkungan. Contohnya Perusahaan Jamu Sidomuncul, Perusahaan Industri Plastik (Tupperware) juga telah melaksanakan CSR ini, tapi untuk beberapa perusahaan ini CSR tersebut hanya bersifat Sukarela atau Voluntary. CSR ini menjadi suatu pilihan bagi Direksi karena terkait dengan kelangsungan suatu perusahaan . Ada banyak hal yang bisa dilakukan perusahaan dalam aplikasinya terhadap CSR seperti contohnya pembanguanan sarana-sarana yang diperlukan oleh masyarakat dilingkungan itu berada contohnya pembukaan akses jalan/atau jembatan didaerah sekitar perusahaan itu berada, pendirian sarana-sarana pendidikan yang diperuntukan bagi anak-anak karyawan perusahaan dimana perusahaan itu didirikan, atau bisa juga dengan pemberian penyuluhan/ pelatihan kepada masyarakat dilingkungan itu berada terkait dengan suatu perusahaan yang bidang usahanya usaha terkait juga dengan budidaya, atau paling tidak dengan memberdayakan masyarakat disekitar perusahaan tersebut berada sebagai tenaga kerja diperusahaan tersebut. Jadi kegiatan CSR tidak harus pemberian sarana-sarana secara fisik tapi bisa juga dalam hal terhadap peningkatan SDM pada masyarakat disekitar perusahaan itu didirikan. Berdasarkan Ketentuan Pasal 74 ayat (3) UU No.40 Tahun 2007 ditegaskan bahwa “Perseroan yang tidak melaksanakan kewajiban sebagaimana dimaksud pada ayat (1) UU ini dikenai sanksi sesuai dengan ketentuan Peraturan perundang-undangan. Tetapi terjadi kendala dalam penentuan jenis-jenis sanksi dan bagaimana penerapan ketentuan ini dilapangan karena sejak ditetapkannya ketentuan tentang CSR ini didalam Undang-undang Nomor 40 Tahun 2007 sampai saat ini belum ada peraturan perundangan yang mengaturnya lebih lanjut, sehingga ada kesulitan dalam penerapan peraturan ini terkait mengenai sanksi yang akan diberikan dan juga untuk menentukan kira-kira lembaga apa yang berhak memberikan sanksi ini. . Tanggung jawab sosial seperti dikemukakan diatas, haruslah dikembangkan tidak sekedar bersifat charity, melainkan haruslah dengan pendekatan community development. Untuk itulah diperlukan langkah koordinasi sehingga proyek-proyek CSR itu memang tepat sasaran, berdampak luas, efektif dan relevan dengan kebutuhan

Teori hukum nasional yang dimaksudkan disini adalah hak penguasaan tanah yang didasarkan kepada UUPA Nomor 5 Tahun 1960. Dalam hal ini Hak penguasaan tanah yang berlaku secara yuridis di Indonesia tertuang dalam Pasal 2 UUPA: 1. Atas dasar ketentuan dalam Pasal 33 ayat 3 Undang-Undang Dasar dan hal-hal sebagai yang dimaksud dalam Pasal 1, bumi, air dan ruang angkasa termasuk kekayaan alam yang terkandung didalamnya itu, pada tingkatan tertinggi dikuasai oleh negara, sebagai organisasi seluruh rakyat. 2. Hak menguasai dari Negara termaksud dalam ayat 1 pasal ini memberi wewenang untuk : a. mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan dan pemeliharaan bumi, air dan ruang angkasa tersebut; b. menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dengan bumi, air dan ruang angkasa. Wewenang yang bersumber pada hak menguasai dari negara tersebut pada ayat 2 pasal ini digunakan untuk mencapai sebesar-besar kemakmuran rakyat, dalam arti kebangsaan, kesejahteraan dan kemerdekaan dalam masyarakat dan Negara Hukum Indonesia yang merdeka, berdaulat, adil dan makmur. Hak menguasai dari Negara tersebut diatas pelaksanaannya dapat dikuasakan kepada Daerah-daerah Swastantra dan masyarakat-masyarakat hukum adat, sekedar diperlukan dan tidak bertentangan dengan kepentingan nasional, menuntut ketentuan-ketentuan Peraturan Pemerintah. Dengan berlakunya UUPA maka peraturan-peraturan pertanahan yang merupakan produk pemerintahan Hindia Belanda seperti Agrarische Wet, Agrarische Besluit, dan Buku II BW yang mengatur tentang pertanahan menjadi tidak berlaku lagi, karena memang UUPA dimaksudkan sebagai pengganti dari ketentuan-ketentuan pertanahan produk pemerintah Hindia Belanda yang terkesan imprealistik, kapitalistik dan feodalistik. Tentang kelahiran UUPA dalam semangat anti imprealistik, kapitalistik dan feodalistik ini Boedi Harsono sebagaimana dikutip Liliz Nur Faizah mencatat sebagai berikut: UUPA sendiri lahir dalam konteks “…perjuangan perombakan hukum agraria nasional berjalan erat dengan sejarah perjuangan bangsa Indonesia untuk melepaskan diri dari cengkraman, pengaruh, dan sisa-sisa penjajahan; khususnya perjuangan rakyat tani untuk membebaskan diri dari kekangan-kekangan sistem feodal atas tanah dan pemerasan kaum modal asing…” Semangat menentang strategi kapitalisme dan kolonialisme yang telah menyebabkan terjadinya “penghisapan manusia atas manusia” (exploitation de l’homme par l’homme) di satu sisi; dan sekaligus menentang strategi sosialisme yang dianggap “meniadakan hak-hak individual atas tanah” di sisi lain menjadi landasan ideologis dan filosofis pembentukan UUPA. Selain itu, salah satu arti penting UUPA lainnya, bahwa hukum agraria nasional adalah berdasar hukum adat dan tidak lepas dari konteks landreform yang menjadi agenda pokok pembentukan struktur agraria saat itu. Menurut Subekti, UUPA dimaksudkan untuk mengadakan Hukum Agraria Nasiona yang berdasarkan hukum adat tentang tanah, dengan kelahiran UUPA maka tercapailah suatu keseragaman menganai hukum tanah, sehingga tidak ada lagi hak atas tanah menurut hukum Barat disamping hak atas tanah menurut hukum adat. Hal penting tentang penguasaan tanah dalam UUPA adalah ditegaskannya hak pengusaan negara terhadap tanah, akan tetapi kendati negara diakui sebagai penguasa atas tanah bukanlah berarti negara bisa bertindak sewenangwenang atas seluruh tanah yang ada di negara ini. Rumusan pengertian hak menguasai Negara, baik sebagaimana dimaksud dalam rumusan UUPA di atas, maupun menurut beberapa ahli, tidak terlepas dari konteks sejarah, bahwa munculnya rumusan itu, merupak bentuk pembebasan dari konsep hak menguasai Negara yang diterapkan dan/atau diberlakukan pada masa pemerintahan Hindia Belanda. Argumentasi, bahwa rumusan hak menguasai hanya merupakan bentuk pembebasan konsep menurut penjajah, sejalan dengan apa yang dikemukakan oleh Bagir manan, yaitu: Apakah makna “ dikuasai oleh Negara “. Tidak pernah ada penjelasan atau kejelasan resmi. Namun satu hal yang disepakati. Dikuasai oleh negara tidak sama dengan yang dimiliki oleh Negara. Kesepakatan ini bertalian dengan atau suatu bentuk reaksi dari sitem atau konsep domain yang dipergunakan pada masa kolonial Hindia Belanda. Konsep atau lebih dikenal dengan “asas domain” , mengandung pengertian kepemilikan (ownership). Negara adalah pemilik atas tanah, karena itu mempunyai segala wewenang melakukan tindakan yang bersifat kepemilikan (eigensdaad) 1 1 www.indolaw center.com Penguasaan negara ini dibatasi oleh adanya hak individu dan hak persekutuan hukum adat terhadap tanah. Dalam hal ini Kalo menjelaskan sebagai berikut: “ Kekuasaan negara terhadap tanah yang sudah dipunyai orang dengan sesuatu hak dibatasi oleh isi dari hak itu, artinya sampai seberapa negara memberikan kekuasaan kepada seorang yang mempunyainya untuk menggunakan haknya. Sedangkan kekuasaan negara atas tanah yang tidak dipunyai dengan sesuatu hak oleh seseorang atau pihak lain adalah sangat luas dan penuh. Misalnya negara dapat memberikan tanah yang sedemikian itu kepada seseorang atau badan hukum dengan suatu hak menurut peruntukkannya dan keperluannya, misalnya Hak Milik dan Hak Guna Usaha, Hak Guna Bangunan atau Hak Pakai ataupun dengan memberikan hak pengelolaan pada suatu badan penguasa. Dalam pada itu kekuasaan negara atas tanah-tanah ini pun sedikit atau banyak dibatasi pula oleh hak ulayat dari kesatuan-kesatuan masyarakat hukum sepanjang kenyataan hak ulayat itu masih ada. Berdasarkan hak tersebut tersebut diatas, maka penguasaan negara atas tanah dibedakan kepada dua penguasaan yaitu penguasaan langsung dan penguasaan tidak langsung. Penguasaan langsung adalah penguasaan negara terhadap tanah yang belum dihaki perseorangan, Menurut Sunarjati Hartono tanah seperti ini disebut dengan istilah “tanah yang dikuasai langsung oleh negara” atau kemudian disebut secara singkat sebagai “tanah negara”. Adapun hak menguasai negara secara tidak langsung adalah hak menguasai negara terhadap tanah yang telah dihaki perseorangan, atau disebut dengan “tanah yang dikuasai tidak langsung oleh negara” atau “tanah negara tidak bebas”. Menurut Imam Sutiknjo, kewenangan terhadap tanah yang sudah dihaki perseorangan ini pada dasarnya bersifat pasif, kecuali jika tanah itu dibiarkan tidak diurus/ditelantarkan. Sehingga negara dapat mengaturnya supaya produktif. Dengan lahirnya UUPA maka hak-hak atas tanah di Indonesia dibatasi kepada lima macam hak yaitu, hak milik, hak guna usaha, hak guna bangunan, hak pakai, dan hak sewa. Pasal 33 Ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia menyebutkan bahwa “bumi, air, dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh Negara untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat”. Prinsip yang terkandung dalam ketentuan UUD NRI 1945 ini mengandung makna kewajiban Pemerintah sebagai pelaksana kebijakan negara untuk melakukan pengelolaan dan pemanfaatan sumber daya alam sebesar-besar untuk kemakmuran rakyat. Sehubungan dengan hak menguasai oleh Negara tersebut orang atau rakyat tidak bebas untuk menggunakan bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya serta ruang angkasa. Bagi orang yang membutuhkan wajib meminta izin kepada Negara/pemerintah. Orang yang membutuhkan tanah untuk mendirikan rumah perlu sertifikat tanah dan izin mendirikan banguanan (IMB), pengusaha yang menangkap ikan di laut perlu surat izin penangkap (SIPI), dan perusahaan penerbangan perlu izin penerbangan. Pada prinsipnya pemerintah akan memberikan izin-izin tersebut sepanjang persyaratan-persyaratan atau prosedur yang ditetapkan telah dipenuhi. Prinsip yang terkandung dalam UUD NRI 1945 tersebut, dalam pengusahaan potensi sumber daya alam harus dilaksanakan secara berkelanjutan dan pemanfaatannya seoptimal mungkin bagi kepentingan rakyat. Dengan demikian, Pemerintah memiliki peran utama dalam optimalisasi pengusahaan potensi sumber daya alam. Pengusahaan potensi sumber daya alam dalam implementasinya harus diterapkan dengan mempertimbangan aspek ekonomi, sosial, dan lingkungan. Hal ini penting mengingat pengusahaan sumber daya alam akan menjadi kekuatan ekonomi riil secara berkelanjutan, yang antara lain berupa penerimaan negara, pengembangan wilayah dan pengembangan sumber daya manusia, namun dengan tetap memperhatikan komitmen corporate social responsibility dan juga melakukan pengeloaan dan perlindungan terhadap lingkungan hidup. a. Hak Penguasaan atas tanah Hak Penguasaan atas tanah berisikan serangkaian wewenang, kewajiban dan/atau larangan bagi pemegang haknya untuk berbuat sesuatu mengenai tanah yang dihaki “sesuatu” yang boleh. Wajib dan/atau dilarang untuk diperbuat itulah yang merupakan tolok pembeda antara berbagai hak penguasaan atas tanah yang diatur dalam Hukum yang bersangkutan.2 Hak-hak penguasaan tanah dapat diartikan sebagai lembaga hukum, jika belum dihubungkan dengan tanah dan subjek tertentu. Hak-hak penguasaan atas tanah dapat juga merupakan hubungan hukum konkret (subjektif recht), jika sudah dihubungkan dengan tanah tertentu dan subjek tertentu sebagai pemegang haknya. Macam-macam penguasaan hak atas tanah diatur dalam Pasal 16 ayat (1) UUPA. Adapun hak-hak atas tanah tersebut antara lain: 1). Hak Milik Hak milik berdasarkan Pasal 20 ayat (1) adalah hak yang turun temurun, terkuat dan terpenuh yang dapat dipunyai orang atas tanah dengan mengingat ketentuan Pasal 6. Pasal 6 ayat (2) menyatakan hak milik dapat beralih dan dialihkan kepada pihak lain. Turun-temurun artinya hak itu dapat diwariskan berturut-turut berdasarkan derajatnya atau hak itu menjadi tiada atau memohon kembali ketika terjadi perpindahan tangan.3 Terkuat menunjukkan  Jangka waktu memiliki hak tidak terbatas.  Hak yang terdaftar dan adanya tanda bukti hak Sedangkan terpenuh artinya:  Hak Milik memberi wewenang kepada yang mempunyai paling luas dibandingkan dengan hak yang lain.  Hak Milik merupakan induk dari hak-hak lain.  Hak Milik tidak berinduk pada hak-hak yang lain.  Dilihat dari peruntukkannya Hak Milik tidak terbatas. Tentang sifat dari hak milik memang dibedakan dengan hak-hak lain nya, seperti yang disebutkan dalam Pasal 20 UUPA diatas. Pemberian sifat ini tidak berarti bahwa hak itu merupakan hak mutlak tidak terbatas dan tidak dapat diganggu gugat, sifat demikian sangat bertentangan dengan sifat hukum adat dan fungsi sosial dari setiap hak. Kata-kata terkuat dan terpenuhi hanyalah dimaksudkan untuk membedakan dengan hak guna usaha, hak guna bangunan, hak pakai, dan lain-lain, yaitu untuk menunjukkan bahwa diantar hak-hak atas tanah yang dapat dipunyai orang, maka hak milik lah yang paling kuat dan terpenuh.5 Adapun yang dapat mempunyai hak milik menurut Pasal 21 UUPA, yaitu: a) Warga Negara Indonesia; dalam hal ini tidak dibedakan antara warga negara yang asli dengan yang keturunan asing.  Badan-badan Hukum yang ditetapkan oleh pemerintah; sebagaiman diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 1963 tentang Penunjukkan Badan-badan Hukum yang dapat mempunyai Hak Milik atas Tanah. 2). Hak Guna Usaha Hak guna usaha ini merupakan hak khusus untuyk mengusahakan tanah yang dikuasai langsung oleh negara baik bagi usaha dibidang Pertanian, Perikanan, Peternakan seperti tercantum dalam Pasal 28 ayat(1) UUPA. Berlainan dengan hak milik, tujuan pengunaan tanah yang dipunyai dengan hak guna usaha itu terbatas, yaitu pada usaha pertanian, perikanan, dan peternakan. Hak guna usaha ini hanya dapat diberikan oleh Negara.6 Berdasarkan Pasal 30 UUPA, hak guna usaha dapat dipunyai oleh: a) Warga Negara Indonesia b) Badan hukum yang didirikan menurut hukum Indonesia dan berkedudukan di Indonesia. Sementara itu dalam Pasal 29 ditentukan bahwa jangka waktu hak guna usaha adalah selama 25 Tahun atau 35 Tahun dan atas permohonan pemegang hak dapat diperpanjang paling lama 25 tahun. Selanjutnya mengenai hapusnya hak guna usaha diatur dalam Pasal 34 UUPA yaitu: a) Jangka waktunya berakhir; b) Dihentikan sebelum jangka waktunya berakhir karena sesuatu syarat tidak terpenuhi; c) Dilepaskan oleh pemegang haknya sebelum jangka waktunya berakhir; d) Dicabut untuk kepentingan umum; e) Ditelantarkan; f) Tanahnya musnah; 3). Hak Guna Bangunan Dalam Pasal 35 ayat (1) dan ayat (2), hak guna bangunan adalah hak untuk mendirikan dan mempunyai bangunan atas tanah yang bukan miliknya sendiri, dengan jangka waktu paling lama 30 tahun, dan apabila diperlukan dapat diperpanjang lagi selama 20 tahun. Pasal 37 UUPA menjelaskan tentang terjadinya hak guna bangunan, yang disebabkan oleh: a) Mengenai tanah yang dikuasai langsung oleh negara; yaitu karena penetapan Pemerintah; b) Mengenai tanah Milik; yaitu, karena perjanjian yang berbentuk otentik antara pemilik tanah yang bersangkutan dengan pihak yang akan memperoleh. Berbeda dengan hak guna usaha, dalam hak guna bangunan penggunaan tanah bukan untuk pertanian, perikanan, atau peternakan melainkan untuk bangunan, oleh karena itu baik tanah negara atau tanah milik seseorang atau badan hukum dapat diberikan dengan hak guna bangunan.7 Peraturan Pemerintah Nomor 40 Tahun 1996 mengatur mengenai kewajiban dari pemegang hak guna bangunan, sebagaimana diatur dalam Pasal 30 yang meliputi: a) Membayar uang pemasukan yang jumlah dan cara pembayarannya ditetapkan dalam keputusan pemberian haknya; b) Menggunakan tanah sesuai dengan peruntukannya dan persyaratan sebagaimana ditetapkan dalam keputusan dan perjanjian pemberiannya; c) Memelihara dengan baik tanah dan bangunan yang ada diatasnya serta menjaga kelestarian lingkungan hidup; d) Meyerahkan kembali tanah yang diberikan dengan hak guna bangunan kepada negara, pemegang hak pengelolaan atau pemegang hak milik sesudah hak guna bangunan itu hapus; e) Menyerahkan sertifikat hak guna bangunan yang telah hapus kepada Kepala Kantor Pertanahan. Berdasarkan Pasal 30 UUPA jo Pasal 19 Peraturan Pemerintah Nomor 40 Tahun 1996, hak guna bangunan dapat dimiliki oleh; Warga Negara Indonesia, dan Badan Hukum yang didirikan menurut hukum Indonesia dan berkedudukan di Indonesia. Mengenai kepemilikan hak ini dapat hapus dikarenakan beberapa hal sebagaimana diatur dalam Pasal 40 UUPA. 4. Hak pengelolaan Dalam Pasal 1 ayat (2) Peraturan Pemerintah Nomor 40 Tahun 1996, yang dimaksud dengan hak pengelolaan adalah hak menguasai dari negara yang kewenangan pelaksanaannya sebagian dilimpahkan kepada pemegang haknya. Adanya hak pengelolaan tidak disebutkan dalam UUPA, tetapi tersirat dalam Penjelasan Umum bahwa; ……..dengan berpedoman pada tujuan diatas, negara dapat memberi tanah yang demikian kepada seseorang atau badan-badan dengan suatu hak menurut peruntukan dan keperluan, misal hak milik, hak guna usaha, hak guna bangunan, atau hak pakai atau memberikannya dalam pengelolaan kepada suatu badan penguasa, ( Departemen, jawatan ) untuk dipergunakan bagi pelaksanaan tugasnya masing-masing.8 Salah satunya adalah Hak Ulayat. 5) Hak Ulayat. Berdasarkan Pasal 33 ayat (3) Undang-Undang Dasar 1945 (“UUD”) bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Lalu, Pasal 2 ayat (4) UU No. 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (“UUPA”) mengatur bahwa hak menguasai dari Negara tersebut di atas pelaksanaannya dapat dikuasakan kepada daerah-daerah Swatantra dan masyarakat-masyarakat hukum adat, sekedar diperlukan dan tidak bertentangan dengan kepentingan nasional, menurut ketentuan-ketentuan Peraturan Pemerintah. Pengaturan inilah yang menjadi dasar bagi pengaturan tanah ulayat. UUPA sendiri tidak mendefinisikan apa yang dimaksud dengan tanah ulayat. Dalam Pasal 3 UUPA memang terdapat istilah “hak ulayat dan hak-hak yang serupa dengan itu”. Dalam penjelasan Pasal 3 UUPA dijelaskan bahwa yang dimaksud dengan “hak ulayat dan hakhak yang serupa itu” ialah apa yang di dalam perpustakaan hukum adat disebut “beschikkingsrecht”. Bunyi selengkapnya Pasal 3 UUPA adalah sebagai berikut: “ Dengan mengingat ketentuan-ketentuan dalam pasal 1 dan 2 pelaksanaan hak ulayat dan hak-hak yang serupa itu dari masyarakat-masyarakat hukum adat, sepanjang menurut kenyataannya. masih ada, harus sedemikian rupa sehingga sesuai dengan kepentingan nasional dan Negara, yang berdasarkan atas persatuan bangsa serta tidak boleh bertentangan dengan Undang-undang dan peraturan-peraturan lain yang lebih tinggi “. Definisi tanah ulayat baru dapat kita temui dalam Pasal 1 Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional No. 5 Tahun 1999 tentang Pedoman Penyelesaian Masalah Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat (“Permeneg Agraria No. 5 Tahun 1999”), yang menyebutkan bahwa Tanah Ulayat adalah bidang tanah yang di atasnya terdapat hak ulayat dari suatu masyarakat hukum adat tertentu. Sedangkan, masyarakat hukum adat adalah sekelompok orang yang terikat oleh tatanan hukum adatnya sebagai warga bersama suatu persekutuan hukum karena kesamaan tempat tinggal ataupun atas dasar keturunan. Menurut Kurnia Warman, tidak terlampau menjadi ganjalan yang merisaukan bagi keberadaan hak ulayat karena UUD telah tegas mengakui keberadaan hak-hak tradisional komunitas di Indonesia. Pasal 18B ayat (1) UUD menyatakan bahwa negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia. Jadi, jika ada UU yang tidak mengakui keberadaan hak-hak tradisional komunitas maka UU tersebut jelas-jelas bertentangan dengan UUD. Berdasarkan Pasal 5 Permeneg Agraria No. 5 Tahun 1999, pada akhirnya Pemerintah Daerah (“Pemda”) adalah pihak yang berwenang untuk menentukan dan memberikan pengakuan terhadap hak ulayat di daerahnya masing-masing melalui peraturan daerah (“Perda”). 9 Pada praktiknya, dalam rangka pembuatan Perda ini, Pemda akan membentuk sebuah tim khusus untuk melakukan penelitian yang mendalam tentang keberadaan hak ulayat di daerahnya. Tim penelitian ini terdiri atas Pemda itu sendiri, para pakar hukum adat, masyarakat hukum adat yang berada di daerah yang bersangkutan, LSM dan instansi-instansi yang mengelola sumber daya alam. Jika hasil penelitian menunjukan bahwa hak ulayat di daerah yang bersangkutan betulbetul eksis berdasarkan kriteria yang ditentukan oleh UUPA, dan merasa perlu diatur, maka Pemda bersama DPRD mengupayakan lahirnya Perda yang mengatur tentang Hak Ulayat.10 Jadi, hak penguasaan atas tanah masyarakat hukum adat dikenal dengan Hak Ulayat. Sedangkan Hak ulayat merupakan serangkaian wewenang dan kewajiban suatu masyarakat hukum adat, yang berhubungan dengan tanah yang terletak dalam lingkungan wilayahnya.syaratsyarat hak ulayat sebagaimana diatur dalam Pasal 3 UUP terpenuhi. mengatakan, persyaratan yang harus dipenuhi oleh hak ulayat menurut Pasal 3 UUP adalah:(1). Sepanjang kenyataannya masyarakat hukum adat itu masih ada; Mengenai hal ini, sesuai dengan penjelasan Pasal 67 ayat (1) UU No. 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan (“UU Kehutanan”), suatu masyarakat hukum adat diakui keberadaannya, jika menurut kenyataannya memenuhi unsur antara lain: a. masyarakatnya masih dalam bentuk paguyuban (rechtsgemeenschap); b. ada kelembagaan dalam bentuk perangkat penguasa adatnya; c. ada wilayah hukum adat yang jelas; d. ada pranata dan perangkat hukum, khususnya peradilan adat, yang masih ditaati; e. masih mengadakan pemungutan hasil hutan di wilayah hutan sekitarnya untuk pemenuhan kebutuhan hidup sehari-hari. (2). Sesuai dengan kepentingan nasional dan negara; Dari segi politik, pernyataan “sesuai dengan kepentingan nasional dan negara, yang berdasarkan atas persatuan bangsa” merupakan suatu a priori yang mengandung kecurigaan dari pemerintah terhadap masyarakat hukum adat. Pernyataan ini menunjukan seolah-olah masyarakat hukum adat itu bukan merupakan bagian kenasionalan, kenegaraan dan kebangsaan.11 Maka karena pernyataan “sesuai dengan kepentingan negara” ini dapat menimbulkan multi tafsir dan sarat kepentingan politik, akan sulit bagi kita untuk dapat menentukan apakah keberadaan suatu masyarakat hukum adat tertentu memenuhi persyaratan ini atau tidak, tanpa mengetahui masyarakat hukum adat yang mana yang dimaksud tersebut

Teori pemilikan tanah berdasarkan hukum adat adalah tanah merupakan milik komunal atau persekutuan hukum (beschikkingsrecht). Dalam hal ini setiap anggota persekutuan dapat mengerjakan tanah dengan jalan membuka tanah terlebih dahulu dan jika mereka mengerjakan tanah tersebut secara terus-menerus maka tanah tersebut dapat menjadi hak milik secara individual. Tentang pemilikan tanah adat ini, Ter Haar sebagaimana dikutip oleh Kalo menjelaskan sebagai berikut: “Hukum adat memberikan hak terdahulu kepada orang yang dulu menaruh tanda pelarangannya atau mula-mula membuka tanah; bilama ia tidak mengerjakan pekerjaanpekerjaan penebangan dan pembakaran menurut musimnya, maka orang lain bisa mendesaknya supaya memilih: mengerjakan terus atau menyerahkan tanahnya kepadanya. Jadi tuntutan pemilikan hak milik ini lenyap sama sekali bilamana ada lain orang sesama anggota yang menginginkannya dan mendesak dia memilih satu antara kedua pilihan itu”. Menurut Wignjodipoero, hak persekutuan atas tanah ini disebut juga hak pertuanan atau hak ulayat, sementara Van Vollenhoven menyebutnya dengan istilah bescikkingsrecht. Lebih lanjut Wignjodipoero mengatakan bahwa “hak ulayat ini dalam bentuk dasarnya adalah suatu hak daripada persekutuan atas tanah yang didiami, sedangkan pelaksanaannya dilakukan atau oleh persekutuan itu sendiri atau oleh kepala persekutuan atas nama persekutuan.” Dalam hal ini pengertian hak ulayat disebutkan sebagai berikut: “ Hak ulayat adalah hak suatu masyarakat hukum adat untuk menguasai tanah yang masih merupakan hutan belukar di dalam wilayahnya untuk kepentingan masayarakat hukum itu sendiri dengan para anggotanya atau untuk kepentingan orang luar masyarakat hukum itu dengan membayar uang pengakuan yang disebut atau bisa disamakan dengan recognitie “. Sebagai tanah ulayat persekutuan hukum adat, maka pada prinsipnya hanya anggota masyarakat hukum adat (persekutuan) itu sendiri yang boleh menggarap tanah ulayat tersebut. dalam hal ini Wignjodiopero menjelaskan sebagai berikut: “ Beschikkingsrechts atapun hak ulayat ini berlaku ke luar dan ke dalam. Berlaku ke luar karena bukan warga persekutuan pada prinsipnya tidak diperbolehkan turut mengenyam/menggarap tanah yang merupakan wilayah kekuasaan persekutuan yang bersangkutan; hanya dengan seizin persekutuan serta setelah membayar pancang (uang pemasukan) dan kemudian memberikan ganti rugi, orang luar bukan warga persekutuan dapat memperoleh kesempatan untuk turut serta menggunakan tanah wilayah persekutuan.” “Berlaku ke dalam karena persekutuan sebagai suatu keseluruhan yang berarti semua warga persekutuan bersama-sama sebagai suatu kesatuan, melakukan hak ulayat dimaksud dengan memetik hasil daripada tanah beserta segala tumbuh-tumbuhan dan binatang liar yang hidup atasnya.” Adapun mengenai luas wilayah tanah ulayat ini, Erman Rajagukguk sebagaimana dikutip oleh Kalo mengatakan sebagai berikut: Semua tanah, hutan, jika perlu sampai ke puncak gunung, jika penduduk mempunyai hak baik yang nyata maupun yang secara diam-diam diakui, tanah itu bukan tanah negara. Menurut hukum adat, desa mempunyai hak untuk menguasai tanah di luar perbatasan desa, penduduk desa mempunyai hak untuk menggarap atau mencari nafkah dari hutan dengan izin kepala desa. Menurut penafsiran Trenite, tanah tersebut milik negara, namun menurut pandangan Van Vollenhoven, Logeman dan Ter Haar tanah tersebut tidak di bawah kekuasaan negara. Lebih jelasnya tentang hak ulayat ini, Siregar menguraikan ciri-ciri hak ulayat sebagai berikut: a. Masyarakat hukum dan para anggota-anggotanya berhak untuk dapat mempergunakan tanah hutan belukar di dalam lingkungan wilayahnya dengan bebas, yaitu bebas untuk membuka tanah, memungut hasil, berburu, mengambil ikan menggembala ternak dan lain sebagainya. b. Bukan anggota masyarakat hukum dapat pula mempergunakan hak-hak tersebut hanya saja harus mendapat izin terlebih dahulu dari kepala masyarakat hukum dan membayar uang pengakuan atau recognite (diakui setelah memenuhi kewajibannya). c. Masyarakat hukum beratnggungjawab atas kejahatan-kejahatan yang terjadi dalam lingkungan wilayahnya apabila pelakunya tidak dapat dikenal. d. Masyarakat hukum tidak dapat menjual atau mengalihkan hak ulayat untuk selamalamanya kepada siapa saja. e. Masyarakat hukum mempunyai hak campur tangan terhadap tanah-tanah yang digarap dan dimiliki oleh para anggota-anggotanya seperti dalam hal jual beli tanah dan sebagainya. Van Vollenhoven sebagaimana dikutip oleh Siregar mengatakan bahwa hak milik bumi putera (Inlands bezitrecht) terbagi kepada dua macam yaitu: a. Communaal bezitrecht (hak milik komunal) bila hak itu ada pada masyarakat hukum. b. Ervelijk individueel bezitrecht (hak milik perorangan) bila hak milik itu ada pada anggota masyarakat hukum secara perorangan. Berdasarkan teori ini maka hak-hak individual dan persekutuan terhadap tanah dan tetap diakui keberadannya yang mana hak itu diwariskan secara turun temurun terhadap anggota keturunan masyarakat persekutuan yang mengikatkan dirinya terhadap persekutuan adat tersebut.

“Bumi dan air dan kekayaan yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat” demikian bunyi Pasal 33 ayat (3) UUD 1945. Berdasarkan bunyi Pasal 33 tersebut dapat dipahami bahwa segala tanah air Indonesia berada di bawah kekuasaan negara, dan sebagai konsekwensinya negara berkewajiban untuk mempergunakan tanah air tersebut bagi kemakmuran rakyatnya. Tanah memang menjadi hal penting dalam kehidupan manusia, untuk itu penting diatur keberadaannya, dan negara sebagai penguasa tanah bertanggungjawab untuk membuat peraturan tentang pertanahan tersebut. maka setelah Indonesia merdeka dan situasi politik agak normal, pada tanggal 24 September 1960 disusunlah UU No. 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria yang kemudian dikenal dengan Undang Undang Pokok Agraria (UUPA). UUPA sebagai turunan dari Pasal 33 ayat 3 UUD 1945 mengandung asas (prinsip) bahwa semua hak atas tanah dikuasi oleh negara, dan asas bahwa hak milik atas tanah “dapat dicabut untuk kepentingan umum”. prinsip ini tertuang dalam pasal 2 dan pasal 18 UUPA. Berdasarkan pasal 2 UUPA ini negara menjadi pengganti semua pihak yang mengaku sebagai penguasa tanah yang sah. Negara dalam hal ini merupakan lembaga hukum sebagai organisasi seluruh rakyat Indonesia. Pemerintah sebagai lembaga pelaksana UU negara dalam proses ini bertindak sebagai pihak yang melaksanakan dan menerapkan ketentuan yang terdapat dalam pasal 2 UUPA tersebut. Dengan demikian Menurut Syafruddin Kalo, “pemerintah menjadi pihak yang wajib dan berwenang mengatasi dan menengahi sengketa hak penguasaan atas tanah yang muncul sekaligus menjadi fasilitator bagi pihak-pihak yang terlibat dalam sengketa’. Kewenangan keagrariaan ada pada pemerintah pusat namun, pada pelaksanaannya dapat dilimpahkan pada pemerintah daerah ataupun kepada persekutuan masyarakat hukum adat. Status kepemilikan tanah sering menjadi muasal dari perselisihan di Indonesia, yang barangkali disebakan oleh tidak adanya ketegasan penyelenggara negara mengenai kepemilikan ini. Untuk itu berikut ini akan dikemukakan mengenai teori kepemilikan/penguasaan tanah di Indonesia

Obyek Pendaftran tanah menurut PP Nomor 24 tahun 1997 Pasal 9 meliputi:  a. Bidang-bidang tanah yang dipunyai dengan Hak Milik, Hak Guna Usaha, Hak Guna Bangunan dan Hak Pakai. b. Tanah Hak Pengelolaan c. Tanah Wakaf d. Hak Milik Atas Satuan Rumah Susun e. Hak Tanggungan f. Tanah Negara. Hak Guna Bangunan dan Hak Pakai ada yang diberikan oleh Negara. Tetapi dimungkinkan juga diberikan oleh pemegang Hak Milik atas Tanah, tetapi selama belum ada pengaturan mengenai tata cara pembebanannya dan disediaan formulir akta pemberiannya, untuk sementara belum aka nada Hak Guna Bangunan dan Hak pakai yang diberikan oleh pemegang Hak Milik atas tanah. Maka kini yang merupakan obyek pendaftran tanah baru Hak Guna Bangunan dan Hak Pakai yang diberikan oleh Negara. Berbeda dengan obyek-obyek pendaftaran tanah yang lain, dalam hal tanah Negara pendaftrannya dilakukan dengan cara membukukan bidang tanah yang bersangkutan dala daftar tanah. Untuk tanah Negara tidak di sediakan buku tanah karenanya juga tidak diterbitkan sertifikat. Obyek pedaftarkan tanah yang lain didaftarkan dengan membukukan dalam peta pendaftran dan buku tanah serta menerbitkan sertifikat sebagai surat tanda bukti haknya. Peraturan pemerintah Nomor 24 tahun 1997 Pasal 1 menyatakan bahwa tanah Negara atau tanah yang dikuasai langsung oleh Negara adalah tanah yang tidak dipunyai dengan susatu hak atas tanah kiranya yang dimaksud sebagai obyek pendaftran tanah bukan tanah Negara dalam arti yang luas, melainkan terbatas dimaksdkan dalam golongan tanah Negara dalam arti sempit

Dibawah ini terdapat beberapa sistem pendaftaran tanah yang dianut oleh beberapa negara yang menyelenggarakan pendaftaran tanah, yaitu sebagai berikut : a. Sistem Torens Suatu sistem yang diciptakan oleh Sir Robert Torrens, putra dari salah satu pendiri koloni di Australia Selatan. Adapun sistim Torrens ini lebih terkenal dengan nama“The Real Property Act”atau“Torrens Act” yang mulai berlaku di Australia Selatan sejak tanggal 1 Juli 1858. Sistim Torrens ini dipakai sekarang di kepulauan Fiji, Canada, Negara bagian Iowa Amerika Serikat, Yamaika Trinidad, Brazilia, Aljazair, Tunisia, Kongo, Spanyol, Denmark, Norwegia, dan 32 Malaysia. Dalam memakai sistim ini, negara-negara tersebut melihat pengalaman-pengalaman dari negara lain jadi detailnya agak menyimpang dari sistim asli tetapi pada hakekatnya adalah Sistim Torrens yang disempurnakan dengan tambahan-tambahan dari perubahan-perubahan yang disesuaikan dengan hukum materialnya masing-masing negara tersebut, tetapi tata dasarnya adalah sama yakni The Real Property Act. Penerapan sistem ini berawal dari cita suatu ketentuan bahwa manakala seorang mengklaim sebagai pemilik fee simple baik kaena undang-undang atau sebab lain harus mengajukan suatu permohonan agar lahan yang bersagkutan diletakkan atas namanya. Permohonan inikemudian diteliti oleh Barrister Conveyancer yang terkenal sebagai examine of title (pemeriksa alas hak), yang berdasarkan PP Nomor 24 tahun 1997.16 Adapun sertifikat tanah menurut Sistim Torrens ini merupakan alat bukti pemegang hak atas tanah yang paling lengkap serta tidak bisa untuk diganggu gugat. Ganti rugi terhadap pemilik sejati adalah melalui dana asuransi. Untuk merubah buku tanah adalah tidak mungkin terjadi kecuali jika memperoleh sertifikat tanah dengan cara pemalsuan dengan tulisan atau diperolehnya dengan cara penipuan. b. Sistem Positif Sistem Positif dilaksanakan di Jerman dan Swiss. Menurut Sistim Positif ini, suatu sertifikat tanah yang diberikan itu adalah berlaku sebagai tanda bukti hak atas tanah yang mutlak serta merupakan satu-satunya tanda bukti hak atas tanah. Ciri pokok sistim ini ialah, bahwa pendaftaran tanah adalah menjamin dengan sempurna bahwa nama yang terdaftar dalam buku tanah adalah tidak dapat dibantah, kendatipun ia ternyata bukanlah pemilik tanah yang berhak atas tanah tersebut. Sistem Positif memberikan kepercayaan yang mutlak kepada buku tanah. Pejabat-pejabat balik nama tanah dalam sistim ini memainkan peranan yang sangat aktif. Mereka menyelidiki apakah hak atas tanah yang dipindahkan itu dapat untuk daftarkan ataukah tidak. Menyelidiki identitas para pihak, wewenangnya dan apakah formalitas-formalitas yang disyaratkan untuk itu telah dipenuhi ataukah tidak. Menurut Sistim Positif ini hubungan hukum antara hak dari orang yang namanya terdaftar dalam buku tanah dengan pemberi hak sebelumnya terputus sejak hak tersebut didaftarkan. Dengan demikian, Sistim Positif ini memberikan suatu jaminan yang mutlak terhadap buku tanah, kendati pun ternyata bahwa pemegang sertifikat bukanlah pemilik tanah yang sebenarnya. Oleh karena itu pihak ketiga yang beritikad baik yang bertindak berdasarkan bukti tersebut menurut Sistim Positif ini mendapatkan jaminan mutlak walaupun 34 ternyata bahwa segala keterangan yang tercantum dalam setifikat tanah tersebut adalah tidak benar. c. Sistem Negatif Menurut Sistem Negatif ini ialah bahwa segala apa yang tercantum di dalam sertifikat tanah dianggap benar sampai dapat dibuktikan suatu keadaan yang sebaliknya (tidak benar) di muka sidang Pengadilan. Adapun asas peralihan hak atas tanah menurut sistim ini adalah asas Memo Plus Yuris yakni melindungi pemegang hak atas tanah yang sebenarnya dari tindakan orang lain yang mengalihkan haknya tanpa diketahui pemegang hak yang sebenarnya. Ciri pokok sistim Negatif ini ialah bahwa pendaftaran tanah tidaklah menjamin bahwa nama-nama yang terdaftar dalam buku tanah tidak dapat untuk dibantah jika nama yang terdaftar bukanlah pemilik sebenarnya. Hak dari nama yang terdaftar ditentukan oleh hak dari pemberi hak sebelumnya perolehan hak tersebut merupakan mata rantai perbuatan hukum dalam pendaftaran hak atas tanah. Ciri pokok lainnya dari sistim Negatif ini ialah bahwa Pejabat Balik Nama Tanah berperan pasif artinya pejabat yang bersangkutan tidak berkewajiban untuk menyelidiki kebenaran dari surat-surat yang diserahkan kepadanya. Dengan diberlakukannya UUPA junto PP Nomor 2 Tahun1997 tentang Pendaftaran Tanah, kepada pemerintah telah diletakkan suatu kewajiban untuk menyelenggarakan 35 pendaftaran tanah diseluruh wilayah Republik Indonesia. Untuk mengetahui sistim pendaftaran tanah yang dipakai oleh UUPA, perlu ditelaah kembali dasar hukum dari pendaftaran tanah. Dari ketentuan Pasal 19 ayat (2) huruf C UUPA yang merupakan dasar hukum pokok pendaftaran tanah, dapat kita ketahui bahwa dengan didaftarkannya hak-hak atas tanah maka akan diberikan sertifikat tanah sebagai tanda bukti pemegang hak atas tanah dan berlaku sebagai alat pembuktian yang kuat. Kata “KUAT” dalam pengertian Pasal 19 Ayat (2) huruf C ini berarti bahwa sertifikat tanah yang diberikan itu adalah “Tidak Mutlak”, dan membawa akibat hukum bahwa segala apa yang tercantum di dalamnya adalah dianggap benar sepanjang tidak ada orang yang dapat membuktikan keadaan sebaliknya yang menyatakan sertifikat itu adalah tidak benar.dengan kata lain sertifikat tanah menurut Pasal 19 Ayat (2) huruf C UUPA adalah dapat digugurkan. Jika dihubungkan antara ketentuan Pasal 19 Ayat (2) huruf C UUPA dengan sistem-sistem dari pendaftaran tanah yang telah tersebut diatas, maka akibat hukum dari ketentuan Pasal 19 Ayat (2) huruf C UUPA tersebut sebagaimana yang tersebut dalam Sistem Negatif. Dengan kata lain sistem pendaftaran tanah yang dianut UUPA adalah sistem negatif yang bertendensi positif.

Pendaftaran yang berisikan sejumlah dokumen yang akan penulis teliti, merupakan sejumlah rangkaian dari proses yang mendahuluinya sehingga sesuatu bidang tanah terdaftar, dan demikian pula prosedur apa yang harus dilaksanakan dan demikian pula hal-hal yang menghalangi pendaftaran tersebut ataupun larangan-larangan bagi para pejabat yang bertanggung jawab dalam pendaftaran tanah tersebut. Pendaftaran ini melalui ketentuan yang sangan teliti dan terarah sehingga tidak mungkin asal saja, lebih-lebih lagi bukan tujuan pendaftaran tersebut untuk sekedar diterbitkannya sebuah bukti sertifikat tanah saja. Menurut Pasal 19 UUPA tujuan diadakannya Pendaftaran Tanah meliputi: “Untuk menjamin kepastian hukum oleh pemerintah diadakan pendaftaran tanah di seluruh wilayah Republik Indonesia menurut ketentuan yang diatur dengan Peraturan Pemerintah.” Pendaftaran Tanah tersebut dalam ayat (1) pasal ini meliputi : a. Pengukuran, pemetaan dan pembukuan tanah b. Pendaftaran hak-hak atas tanah dan peralihan hak-hak tersebut. c. Pemberian surat-surat tanda bukti hak, yang berlaku sebagai alat pembuktian yang kuat. Adapun mengenai kepastian hukum yang dimaksud adalah meliputi: 30 a. Kepastian mengenai orang/badan hukum yang menjadi pemegang hak atas tanah tersebut. b. Kepastian berkenaan dengan siapakah pemegang hak atas tanah disebut dengan kepastian mengenai subyek hak atas tanah. c. Kepastian mengenai letak tanah, batas-batas tanah, panjang dan lebar tanah. Kepastian berkenaan dengan letak, batas-batas dan panjang serta lebar tanah ini disebut dengan kepastian mengenai obyek hak atas tanah. Oleh karena itulah data-data yang disimpan di Kantor Pertanahan baik tentang subyek atau pun obyek hak atas tanah disusun sedemikian rupa telitinya agar di kemudian hari dapat memudahkan siapa pun yang ingin melihat data-data tersebut, dalam rangka memperlancar peralihan hak atas tanah atau dalam rangka pelaksanaan pembangunan oleh Pemerintah Daerah. Atas dasar hal tersebut di atas, maka tujuan pendaftaran tanah itu adalah : a. Penyediaan data-data penggunaan tanah untuk Pemerintah ataupun untuk masyarakat b. Jaminan kepastian hukum terhadap hak-hak atas tanah Tujuan Pendaftran Tanah : 31 a. Untuk memberikan kepastian hukum dan perlindungan hukum kepada pemegang hak atas suatu bidang tanah, satuan rumah susun dan hak-hak lain yang terdaftar agar dengan mudah dapat membuktikan dirinya sebagai pemegang hak yang bersangkutan b. Untuk menyediakan informasi kepada pihak-pihak yang berkepentingan termasuk pemerintah agar dengan mudah dapat memperoleh data yang diperlukan dalam mengadakan perbuatan hukum mengenai bidang-bidang tanah dan satuan-satuan rumah susun yang sudah terdaftar. c. Untuk terselenggaranya tertib administrasi pertanahan.

Peraturan Perundang-undangan yang menjadi landasan hukum bagi pendaftaran tanah yaitu : a. UU No. 5 Tahun 1960 (LN 1960 No. 104) tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria (UUPA).9 1) Pasal 19 UUPA 2) Pasal 23 UUPA 3) Pasal 32 UUPA 4) Pasal 38 UUPA Pendaftaran termaksud dalam ayat (1) merupakan alat pembuktian yang kuat mengenai hapusnya hak guna bangunan serta sahnya peralihan hak tersebut, kecuali dalam hal hak itu hapus karena jangka waktunya berakhir. Pasal 19 UUPA merupakan perintah untuk melakukan pedaftran tanah yang ditujukan kepada pemerintah. Sedangkan pasal : 23, 32, dan 38 UUPA merupakan perintah umtuk melakukan pendaftaran hak atas tanah yang ditujukan kepada para pemegang hak yang bersangkutan agar mereka memperoleh kepastian tentang hak mereka tersebut.10 b. Peraturan Pemerintah No. 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah.11 c. Peraturan Menteri Agraria / Kepala Badan Pertanahan Nasional No. 3 Tahun 1997 tentang Ketentuan Pelaksanaan Peraturan Pemerintah No. 24 Tahun 1997 tentang PendaftaranTanah.12 Peraturan Pemerintah ini merupakan peraturan lanjutan dari Pasal : 12, 23, 32, dan 38 UUPA, yang mengatur hal pendaftaran tanah secara terperinci. Dan disempurnakan lagi dengan dikeluarkannya PP No. 24 Tahun 1997 serta disusul dengan diundangkannya beberapa Peraturan Mentri Dalam Negeri sebagai peraturan pelaksanaannya. Menurut ketentuan Pasal 2 Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997, asas pendaftaran tanah dilaksanakan berdasarkan asasasas sebagai berikut : a) Asas Sederhana Dimaksudkan agar ketentuan–ketentuan pokoknya maupun prosedurnya dengan mudah dapat dipahami oleh pihak-pihak yang berkepentingan, terutama pemegang hak atas tanah. b) Asas Aman Dimaksudkan untuk menunjukkan, bahwa pendaftaran tanah perlu diselenggarakan secara teliti dan cermat sehingga hasilnya dapat memberikan jaminan kepastian hukum sesuai tujuan pendaftaran tanah itu sendiri. Jaminan kepastian hukum yang dimaksud agar suatu sertifikat tanah mempunyai kekuatan pembuktian yang melekat pada pemegang hak atas tanah. Sesuai ketentuan Pasal 32 PP No. 24 Tahun 1997 yang menyebutkan, Sertifikat merupakan surat tanda bukti hak yang berlaku sebagai alat pembuktian yang kuat mengenai data fisik dan data yuridis yang termuat didalamnya, sepanjang data fisik dan data yuridis tersebut sesuai dengan data yang ada dalam surat ukur dan buku tanah hak yang bersangkutan. Bahwa selama belum dibuktikan sebaliknya data fisik dan data yuridis yang dicantumkan dalam sertifikat harus diterima sebagai data yang benar, baik dalam perbuatan hukum sehari-hari maupun dalam sengketa di Pengadilan sepanjang data tersebut sesuai dengan apa yang tercantum dalam surat ukur dan buku tanah. 26 Suatu bidang tanah sudah diterbitkan sertifikat secara sah atas nama orang atau badan hukum yang memperoleh tanah tersebut dengan itikad baik dan secara nyata menguasainya, maka pihak lain yang merasa mempunyai hak atas tanah itu tidak dapat lagi menuntut pelaksanaan hak tersebut apabila dalam waktu 5 (lima) tahun sejak diterbitkannya sertifikat itu tidak mengajukan keberatan secara tertulis kepada pemegang sertifikat dan Kepala Kantor Pertanahan yang bersangkutan ataupun tidak mengajukan gugatan ke Pengadilan mengenai penguasaan tanah atau penerbitan sertifikat tersebut. Bahwa orang yang tidak dapat menuntut tanahnya yang sudah bersertifikat atas nama orang atau badan hukum lain, jika selama 5 (lima) tahun sejak dikeluarkannya sertifikat itu tidak mengajukan keberatan kepada pemegang sertifikat dan Kepala Kantor Pertanahan atau tidak mengajukan gugatan pengadilan, sedangkan tanah tersebut diperoleh orang atau badan hukum lain tersebut dengan itikad baik dan secara fisik nyata dikuasai olehnya atau oleh orang lain atau badan hukum yang mendapat persetujuannya. c) Asas Terjangkau Keterjangkauan bagi pihak-pihak yang memerlukan khususnya dengan memperhatikan kebutuhan dan kemempuan golongan ekonomi lemah. Pelayanan yang diberikan dalam 27 rangka penyelenggaraan pendaftaran tanah harus bisa terjangkau oleh para pihak yang memerlukan. Peraturan Pemerintah didalamnya diatur biaya-biaya yang bersangkutan dengan pendaftaran tanah termaksud dalam Pasal 19 ayat (1) UUPA, dengan ketentuan bahwa rakyat yang tidak mampu di bebaskan dari pembayaran biaya-biaya tersebut. d) Asas Mutakhir Kelengkapan yang di maksudkan memadai dalam pelaksanaannya dan kesinambungan dalam pemeliharaan datanya. Perlu diikuti kewajiban mendaftar dan pencatatan perubahanperubahan yang terjadi di kemudian hari. Tugas dari Kantor Pertanahan selain sebagai sumber informasi/data, juga melakukan pendaftaran awal yang disebut sebagai Recording of Title dan dilanjutkan dengan Continuous Recording, artinya pendaftaran tersebut secara terus menerus berkesinambungan artinya selalu di mutakhirkan.14 e) Asas Terbuka Masyarakat dapat memperoleh keterangan mengenai data yang benar setiap saat. Data tentang obyek atau pun subyek hak atas tanah di susun sedemikian rupa agar dikemudian hari dapat memudahkan siapa pun yang ingit melihat data-data tersebut, apakah itu calon pembeli ataukah pemilik hak atas tanah ataukah Pemerintah sendiri dalam rangka memperlancar setiap peralihan hak atas tanah atau dalam rangka pelaksanaan pembangunan oleh Pemerintah. Sejalan dengan asas yang terkandung dalam Pendaftaran Tanah, maka tujuan yang ingin dicapai dari adanya Pendaftaran Tanah tersebut diatur lebih lanjut pada Pasal 3 PP Nomor 24 tahun 1997, dinyatakan Pendaftaran Tanah bertujuan: 15 1. Untuk memberikan kepastian hukum dan perlindungan hukum kepada pemegang hak atas suatu bidang tanah, satuan rumah susun, dan hak-hak lain yang terdaftar agar dengan mudah dapat membuktikan dirinya sebagai pemegang hak yang bersangkutan. 2. Untuk menyedikan informasi kepada pihak-pihak yang berkepentingan termasuk pemerintah agar dengan mudah dapat memperoleh data yang diperlukan dalam mengadakan perbuatan hukum mengenai bidang-bidang tanah dan satuansatuan rumah susun yang sudah terdaftar. 3. Untuk menyelenggarakan tertib administrasi.

Pendaftaran tanah dari kata Cadastre (bahasa Belanda Kadaster) suatu istilah teknis untuk suatu record (rekaman), menunjukkan kepada luas, nilai, dan kepemilikan (atau lain-lain alas hak) terhadap suatu bidang tanah. Kata ini berasal dari bahasa Latin “Capitastrum” yang berarti suatu register atau capita atau unit yang diperbuat untuk pajak 21 tanah Romawi (Capotatio Terrens). Dalam artian Cadastre adalah record (rekaman dari pada lahan-lahan, nilai daripada tanah dan pemegang haknya dan untuk kepentingan perpajakan). Dengan demikian Cadaster merupakan alat yang tepat yang memberikan uraian dan identifikasi dari lahan tersebut juga sebagai continous recording (rekaman yang berkesinambungan dari pada hak atas tanah).6 Pasal 1 Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 memberi pengertian, Pendaftaran Tanah adalah rangkaian kegiatan yang dilakukan oleh Pemerintah secara terus menerus, berkesinambungan dan teratur, meliputi pengumpulan, pengolahan, pembukuan, dan penyajian serta pemeliharaan data fisik dan data yuridis dalam bentuk peta dan daftar, mengenai bidang-bidang tanah dan satuan-satuan rumah susun, termasuk pemberian surat tanda bukti haknya bagi bidang-bidang tanah yang sudah ada haknya dan hak milik atas satuan rumah susun serta hak-hak tertentu yang membebaninya. Pendaftaran tanah ini diselenggarakan untuk menjamin kepastian hukum pendaftaran tanah ini diselenggarakan untuk memenuhi kebutuhan masyarakat dan pemerintah.7 Dalam memenuhi kebutuhan ini pemerintah melakukan data pengausaan tanah terutama yang melibatkan para pemilik tanah Pasal 19 ayat (1) UUPA menyatakan, Pemerintah adalah penyelenggara Pendaftaran tanah di seluruh wilayah Republik Indonesia yang bertujuan untuk menjamin kepastian hukum dan melindungi atas tanah yang ada diwilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia. Untuk menjamin kepastian hukum tersebut, Pasal 19 UUPA mempertegas lagi dengan menyatakan bahwa penyelenggaraaan tanah itu dengan mengadakan : a. Pengukuran, pemetaan, pembukuan tanah; b. Pendaftaran hak-hak atas tanah dan peralihan hak-hak tersebut; c. Pemberian surat-surat tanda bukti, yang berlakunya sebagai alat pembuktian yang kuat.8 Ketentuan Pasal 19 UUPA diatas ditujukan kepada Pemerintah untuk mengatur dan menyelenggarakan pendaftaran tanah di seluruh wilayah Negara Republik Indonesia. Dengan demikian bahwa kegiatan pendaftaran tanah itu adalah kewajiban yang harus dilaksanakan oleh Pemerintah secara terus menerus dalam rangka menginventarisasikan data-data berkenaan dengan hak-hak atas tanah menurut Undang Undang Pokok Agraria dan Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 1961 yang telah disempurnakan lagi dengan Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah. Demikian penting data tersebut, maka data-data itu diperoleh dengan cara yang seksama dan seteliti mungkin oleh Petugas Pendaftaran Tanah, baik data yang menyangkut subyek hak atas tanah ataupun data-data yang menyangkut obyek hak atas tanahnya

Dalam tiap hukum tanah terdapat pengaturan mengenai berbagai hak penguasaan atas tanah. Dalam UUPA misalnya diatur dan sekaligus tata jenjang atau hierarki hak-hak penguasaan atas tanah dalam Hukum Tanah Indonesia, yaitu : Hak Bangsa Indonesai atas tanah Hak ini merupakan hak pengusaan atas tanah yang tertinggi dan meliputi semua tanah yang ada dalam wilayah Negara, yang merupakan tanah bersama, bersifat abadi dan menjadi induk bagi hak-hak penguasaan yang lain atas tanah pengaturan ini termuat dalam Pasal 1 ayat (1)-(3) UUPA Hak Bangsa Indonesia atas tanah mempunyai sifat komunalistik, artinya smua tanah yang ada dalam wilayah NKRI merupakan tanah bersam rakyat Insonesia, yang telah berstu sebagai Bangsa Indonesia Pasal 1 ayat (1) UUPA. Selain itu juga mempunyai sifat religious, artinya seluruh tanah yang ada didalam wilayah NKRI merupakan karunia Tuhan Yang Maha Esa Pasal 1 ayat (2) UUPA. Hubungan antara Bangsa Indonesia dengan tanah bersifat abadi, artinya selama rakyat Indonesia mesaih bersatu sebagai Bangsa Indonesia dan selam tanah tersebut masih ada pula, dalam keadaan yang bagaimana tidak ada sesuatu kekuasaan yang akan dapat memustuskan atau meniadakan hubungan tersebut Pasal 1 ayat (3) UUPA.

Fungsi sosial tanah sebagaimana dimaksud dengan Pasal 6 UUPA mengandung beberapa prinsip keutamaan antara lain : a. Mengutamakan sesuatu hal-hal yang penting mengenai hak-hak atas tanah yang merumuskan secara singkat sifat kebersaam atau kemasyarakatan hak-hak atas tanah menurut prinsip hukum tanah nasional. Dalam konsep hukum tanah nasional memiliki sifat komunilistik religious, yang mengatakan bahwa seluruh bumi, dan ruang angkasa, termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalam wilayah Republik Indonesia, sebagai karunia Tuhan Yang Maha Esa, adalah bumi, air, dan ruang angkasa, bangsa Indonesia dan merupakan kekayaan nasional. b. Tanah yang di haki seseorang tidak hanya mempunyai fungsi bagi yang mempunyai hak itu saja tetapi juga bagi bangsa Indonesia seluruhnya. Sebagai konsekuensinya dalam mempergunkan tanah yang bersangkutan tidak hanya kepentingan individu saja yang dijdikan pedoman, tetapi juga harus diingat dan diperhatikan kepentingan pribadi dan kepentingan masyarakat.   c. Fungsi sosial baik hak-hak atas tanah mewajibkan pada yang mempunyai hak untuk mempergunakan tanah yang bersangkutan sesuai dengan keadaan artinya keadaan tanah, sifat dan tujuan pemberian haknya. Hal tersebut dimaksudkan agar tanah dapat dipelihara dengan baik dan dijaga kualitas kesuburan serta kondisi tanah sehingga kemanfaatan tanahnya dinikmati tidak hanya oleh pemilik hak atas tanah saja tetapi juga masyarakat lainnya. Oleh karena itu kewajiban memelihara tanah itu tidak saja dibebankan kepada pemiliknya atau pemegang haknya, melainkan juga menjadi beban bagi setiap orang, badan hukum atau instansi yang mempunyai suatu hubungan hukum dengan tanah.5

a. Jangka waktu yang berakhir b. Dibatalkan sebelum jangka waktunya berakhir karena syarat sesuatu yang tidak dipenuhi c. Dilepaskan secara suka rela oleh pemegang haknya sebelum jangka waktunya berakhir d. Dicabut untuk kepentingan umum e. Ditelantarkan f. Tanahnya Musnah 18 g. Beralih ke warganegara asing (khusus Hak Milik) atau badan hukum asing (khusus HGU dan HGB)

Peralihan hah katas tanah terjadi karena :

a. Hak Milik b. Hak Guna Usaha c. Hak Pakai d. Hak Sewa e. Hak Membuka Tanah f. Hak Memungut Hasil Hutan a. Hak Milik 1) Hak milik adalah hak turun temurun, terkuat dan terpenuh yang dapat dipunyai orang atas tanah. 2) Hak milik dapat beralih dan dialihkan kepada pihak lain 3) Hanya warganegara Indonesia dapat mempunyai hak milik. 4) Oleh Pemerintah ditetapkan badan-badan hukum yang dapat mempunyai hak milik dan syarat-syaratnya (bank Negara, perkumpulan koperasi pertanian, badan keagamaan dan badan social) 5) Terjadinya hak milik, karena hukum adat dan Penetapan Pemerintah, serta karena ketentuan undang-undang 6) Hak milik, setiap peralihan, hapusnya dan pembebanannya dengan hak lain, harus didaftarkan di Kantor Pertanahan setempat. Pendaftaran dimaksud merupakan pembuktian yang kuat. b. Hak Guna Usaha 1) Adalah hak untuk mengusahakan tanah yang dikuasai langsung oleh Negara, guna perusahaan pertanian, perikanan atau peternakan dengan jangka waktu 35 tahun dan dapat diperpanjang untuk jangka waktu paling lama 25 tahun. Sesudah jangka waktu dan perpanjangannya   berakhir ke pemegang hak dapat diberikan pembaharuan Hak Guna Usaha di atas tanah yang sama. 2) Diberikan paling sedikit luasnya 5 hektar, jika lebih dari 25 hektar harus dikelola dengan investasi modal yang layak dnegan teknik perusahaan yang baik sesuai dengan perkembangan zaman. 3) Hak guna usaha dapat beralih dan dialihkan kepada pihak lain 4) Hak Guna Usaha dapat dipunyai warga negara Indonesia, dan Badan Hukum yang didirikan berdasarkan Hukum Indonesia dan berkedudukan di Indonesia 5) Tanah yang dapat diberikan dengan Hak Guna Usaha adalah Tanah Negara 6) Hak Guna Usaha terjadi karena penetapan Pemerintah 7) Hak Guna Usaha setiap peralihan, hapusnya dan pembebanannya dengan hak lain, harus didaftarkan di Kantor Pertanahan setempat. Pendaftaran dimaksud merupakan pembuktian yang kuat. 8) Hak Guna Usaha dapat dijadikan jaminan utang dengan dibebani Hak Tanggungan c. Hak Guna Bangunan 1) Hak guna bangunan adalah hak untuk mendirikan dan mempunyai bangunan-bangunan atas tanah yang bukan miliknya sendiri, yang 14 dapat berupa tanah Negara, tanah hak pengelolaan, tanah hak milik orang lain dengan jangka waktu paling lama 30 tahun dan dapat diperpanjang paling lama 20 tahun. Setelah berakhir jangka waktu dan perpanjangannya dapat diberikan pembaharuan baru Hak Guna Bangunan di atas tanah yang sama. 2) Hak guna bangunan dapat beralih dan dialihkan kepada pihak lain. 3) Hak Guna Bangunan dapat dipunyai warga negara Indonesia, dan Badan Hukum yang didirikan berdasarkan Hukum Indonesia dan berkedudukan di Indonesia. 4) Hak Guna Bangunan terjadi karena penetapan Pemerintah 5) Hak Guna Bangunan setiap peralihan, hapusnya dan pembebanannya dengan hak lain, harus didaftarkan di Kantor Pertanahan setempat. Pendaftaran dimaksud merupakan pembuktian yang kuat. 6) Hak Guna Bangunan dapat dijadikan jaminan utang dengan dibebani Hak Tanggungan. d. Hak Pakai 1) Hak pakai adalah hak untuk menggunakan dan/atau memungut hasil dari tanah yang dikuasai langsung oleh Negara atau tanah milik orang lain, yang memberi wewenang dan kewajiban yang ditentukan dalam keputusan pemberiannya oleh pejabat yang berwenang memberikannya atau dalam perjanjian dengan pemilik tanahnya, yang bukan perjanjian sewa-menyewa atau perjanjian pengolahan tanah, 15 segala sesuatu asal tidak bertentangan dengan jiwa dan ketentuanketentuan Undang-undang. 2) Hak Pakai dapat diberikan : a) Selama jangka waktu yang tertentu atau selama tanahnya dipe rgunakan untuk keperluan yang tertentu. b) Dengan cuma-cuma, dengan pembayaran atau pemberian jasa berupa apapun. c) Pemberian hak pakai tidak boleh disertai syaratsyarat yang mengandung unsur-unsur pemerasan Yang dapat mempunyai hak pakai ialah : (1) Warga negara Indonesia (2) Orang asing yang berkedudukan di Indonesia (3) Badan hukum yang didirikan menurut hukum Indonesia dan berkedudukan di Indonesia (4) Badan hukum asing yang mempunyai perwakilan di Indonesia. 3) Sepanjang mengenai tanah yang dikuasai langsung oleh Negara maka hak pakai hanya dapat dialihkan kepada pihak lain dengan izin penjabat yang berwenang. 4) Hak pakai atas tanah milik hanya dapat dialihkan kepada pihak lain, jika hal itu dimungkinkan dalam perjanjian yang bersangkutan. 16 e. Hak Sewa 1) Seseorang atau suatu badan hukum mempunyai hak sewa atas tanah, apabila ia berhak mempergunakan tanah milik orang lain untuk keperluan bangunan dengan membayar kepada pemiliknya sejumlah uang sebagai sewa. 2) Pembayaran uang sewa dapat dilakukan : a) Satu kali atau pada tiap-tiap waktu tertentu b) Sebelum atau sesudah tanahnya dipergunakan c) Perjanjian sewa tanah yang dimaksudkan dalam pasal ini tidak boleh disertai syarat-syarat yang mengandung unsur-unsur pemerasan 3) Yang dapat menjadi pemegang hak sewa ialah : a) Warga negara Indonesia b) Orang asing yang berkedudukan di Indonesia c) Badan hukum yang didirikan menurut hukum Indonesia dan berkedudukan di Indonesia; d) Badan hukum asing yang mempunyai perwakilan di Indonesia f. Hak Membuka Tanah dan Memungut Hasil Hutan 17 1) Hak membuka tanah dan memungut hasil hutan hanya dapat dipunyai oleh warganegara Indonesia dan diatur dengan Peraturan Pemerintah. 2) Dengan mempergunakan hak memungut hasil hutan secara sah tidak dengan sendirinya diperoleh hak milik atas tanah itu

a. Pengertian Hak Atas Tanah Menurut UUPA Pada pasal 33 ayat (1) UUD 1945, dikatakan bahwa: “bumi air dan ruang angkasa, termasuk kekayaan alam yang terkandung didalamnya itu pada tingkatan tertinggi dikuasai oleh Negara”. Negara sebagai organisasi kekuasaan seluruh rakyat. Hak menguasai dari Negara termaksud dalam UUPA (Pasal 1 ayat 2) memberi wewenang kepada Negara untuk : 1) Mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan dan memeliharaan bumi, air dan ruang angkasa tersebut; 2) Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orangorang dan perbuatan-perbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan ruang angkasa. Atas dasar hak menguasai dari Negara sebagai yang dimaksud dalam pasal 2 ditentukan adanya macam-macam hak atas permukaan bumi, yang disebut tanah, yang dapat diberikan kepada dan dipunyai oleh orangorang baik sendiri maupun bersama-sama dengan orang lain serta badan-badan hukum (UUPA Pasal 4 ayat 1). Pasal ini memberi wewenang untuk mempergunakan tanah yang bersangkutan demikian pula tubuh bumi dan air serta ruang yang ada diatasnya, sekedar diperlukan untuk kepentingan yang langsung berhubungan dengan penggunaan tanah itu dalam batas-batas menurut undang-undang ini dan peraturan-peraturan hukum lain yang lebih tingg

Tanah dalam pengertian yuridis adalah permukaan bumi, hak atas tanah adalah hak atas sebagian tertentu dari permukaan bumi, yang terbatas, berdimensi dua dengan ukuran panjang dan lebar.1 Dasar kepastian hukum dalam peraturanperaturan hukum tertulis sebagai pelaksana Undang-Undang Pokok Agraria Nomor 5 Tahun 1960, memungkinkan para pihak-pihak yang berkepentingan dengan mudah mengetahui hukum yang berlaku dan wewenang serta kewajiban yang ada atas tanah yang dipunyai. Karena kebutuhan manusia terhadap tanah dewasa ini makin meningkat. Hal ini disebabkan semakin bertambahnya jumlah penduduk, sementara disisi lain luas tanah tidak bertambah. Tanah dalam pengertian yuridis dapat diartikan sebagai permukaan bumi. Sedangkan ha katas tanah adalah hak sebagian tertentu permukaan bumi, yang berbatas, berdimensi, dua dengan dengan ukuran panjang dan lebar. 2 Pasal 1 ayat (2) jo Pasal 4 ayat (1) UUPA tanah adalah permukaan bumi dan ruang, maksudnya tanah sama dengan permukaan bumi adalah karunia Tuhan Yang Maha Esa. Diartikan sama dengan ruang pada saat menggunakannya karena termasuk juga tubuh bumi dan air dibawahnya dan ruang angkasa diatasnya sekedar diperlukan untuk kepentingan yang langsung berhubungan dengan penggunaan tanah dalam batas-batas menurut undangundang ini dan peraturan lain yang lebih tinggi. Tanah adalah suatu permukaan bumi yang berada diatas sekali. Makna permukaan bumi sebagai bagian dari tanah yang haknya dapat di miliki oleh setiap orang atau badan hukum

Pendaftaran Tanah Sistematis Lengkap dilaksanakan dengan pembiayaan sebagaimana diatur dalam Pasal 40 Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional Republik Indonesia Nomor 6 tahun 2018 tentang Pendaftaran Tanah Sistematis Lengkap yaitu menyebutkan: (1) Sumber pembiayaan PTSL dapat berasal dari: a. Daftar Isian Program Anggaran (DIPA) Kementerian; b. Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBD) Provinsi, Kabupaten/Kota; c. Corporate Social Responsibility (CSR), Badan Usaha Milik Negara/Badan Usaha Milik Daerah, badan hukum swasta; d. Dana masyarakat melalui Sertipikat Massal Swadaya (SMS) sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan; atau (2) Sumber pembiayaan sebagaimana dimaksud pada ayat (1), pembiayaan PTSL dapat juga berasal dari kerjasama dengan pihak lain yang diperoleh dan digunakan serta dipertanggungjawabkan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. (3) Biaya PTSL sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2) dialokasikan juga untuk: a. Pembayaran honorarium Panitia Ajudikasi PTSL, yang bukan merupakan anggota Satgas Fisik, Satgas Yuridis dan Satgas Administrasi; dan 43 b. biaya mobilisasi/penugasan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 6 ayat (2). (4) Dalam hal anggaran sebagaimana dimaksud pada ayat tidak atau belum disediakan sebagaimana dimaksud pada ayat (1), harus dialokasikan melalui revisi anggaran sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan

Dalam pelaksanaannya, program PTSL terdapat kategori-kategori dalam penyelesaiannya. c tentang Pendaftaran Tanah Sistematis Lengkap. Berdasarkan ketentuan Pasal tersebut disebutkan bahwa: (1) Penyelesaian kegiatan PTSL terdiri atas 4 (empat) kluster, meliputi: a. Kluster 1, yaitu bidang tanah yang data fisik dan data yuridisnya memenuhi syarat untuk diterbitkan Sertipikat Hak atas Tanah; b. Kluster 2, yaitu bidang tanah yang data fisik dan data yuridisnya memenuhi syarat untuk diterbitkan Sertipikat Hak atas Tanahnya namun terdapat perkara di Pengadilan dan/atau sengketa; c. Kluster 3, yaitu bidang tanah yang data fisik dan data yuridisnya tidak dapat dibukukan dan diterbitkan Sertipikat Hak atas Tanah karena subjek dan/atau objek haknya belum memenuhi persyaratan tertentu yang ditetapkan dalam Peraturan Menteri ini; dan d. Kluster 4, yaitu bidang tanah yang objek dan subjeknya sudah terdaftar dan sudah bersertipikat Hak atas Tanah, baik yang belum dipetakan maupun yang sudah dipetakan namun tidak sesuai dengan kondisi lapangan atau terdapat perubahan data fisik, wajib dilakukan pemetaannya ke dalam Peta Pendaftaran Tanah Sistematis Lengkap. (2) Kluster 4 sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf d merupakan kegiatan dalam rangka pembangunan sistem pemetaan bidang tanah dalam satu kesatuan wilayah administrasi desa/kelurahan secara lengkap

Ketentuan Pasal 4 ayat (3) Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 6 Tahun 2018 tentang Pendaftaran Tanah Sistematis Lengkap disebutkan mengenai tahapan dari pelaksanaan program PTSL, yaitu sebagai berikut: a. Perencanaan; b. Penetapan lokasi; c. Persiapan; d. Pembentukan dan penetapan panitia ajudikasi PTSL dan satuan tugas; e. Penyuluhan; f. Pengumpulan data fisik dan pengumpulan data yuridis; g. Penelitian data yuridis untuk pembuktian hak; h. Pengumuman data fisik dan data yuridis serta pengesahannya; i. Penegasan konversi, pengakuan hak dan pemberian hak; j. Pembukuan hak; k. Penerbitan sertipikat hak atas tanah; l. Pendokumentasian dan penyerahan hasil kegiatan; dan m. Pelaporan. Tahapan sebagaimana dimaksud pada ayat (4) dilaksanakan sesuai dengan objek, subjek, alas hak, dan proses serta pembiayaan kegiatan 40 program PTSL.12 Selanjutnya berdasarkan Pasal 5 Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 6 Tahun 2018 tentang Pendaftaran Tanah Sistematis Lengkap disebutkan bahwa: (1) Dalam rangka efisiensi dan efektivitas pelaksanaan kegiatan PTSL, maka secara bertahap: a. Kepala Kantor Pertanahan menetapkan lokasi penyebaran target PTSL yang dikonsentrasikan pada beberapa desa/kelurahan dan/atau kecamatan; dan b. Kepala Kantor Wilayah BPN menetapkan lokasi penyebaran target PTSL yang dikonsentrasikan pada beberapa Kabupaten/kota dalam satu provinsi. (2) Kepala Kantor Wilayah BPN dapat melakukan mobilisasi/penugasan pegawai dari Kantor Wilayah BPN dan dari Kantor Pertanahan ke Kantor Pertanahan lain dengan memperhatikan dan mempertimbangkan ketersediaan sumber daya manusia yang ada di lingkungan Kantor Pertanahan dan Kantor Wilayah BPN. (3) Penugasan pegawai sebagaimana dimaksud pada ayat (2), yang diperbantukan untuk melaksanakan PTSL pada Kantor Pertanahan yang ditunjuk dibuat dalam bentuk Keputusan sebagaimana tercantum dalam Lampiran I yang merupakan bagian tidak terpisahkan dari Peraturan Menteri ini

Tujuan dari program PTSL disebutkan yakni dalam pasal 2 ayat (2) Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 6 Tahun 2018 tentang Pendaftaran Tanah Sistematis Lengkap. Sebagaimana ketentuan Pasal tersebut menjelaskan bahwa 38 program PTSL tujuannya adalah untuk mewujudkan pemberian kepastian hukum dan perlindungan hukum terhadap hak atas tanah masyarakat secara pasti, sederhana, cepat, lancar, aman, adil, merata dan terbuka serta akuntabel, sehingga dapat meningkatkan kesejahteraan dan kemakmuran masyarakat dan ekonomi negara, serta mengurangi dan mencegah sengketa dan konflik pertanahan. Sementara itu berkaitan dengan tujuan dari pelaksanaan pengukuran dan pemetaan bidang tanah secara sistematis lengkap yang mengelompok dalam satu wilayah desa/kelurahan diantaranya:  1) Waktu pelaksanaan relatif lebih cepat dibandingkan pelaksanaan pengukuran dan pemetaan bidang tanah secara sporadik; 2) Mobilisasi dan koordinasi petugas ukur lebih mudah dilaksanakan; 3) Dapat sekaligus diketahui bidang-bidang tanah yang belum terdaftar dan yang sudah terdaftar dalam satu wilayah desa/kelurahan; 4) Dapat sekaligus diketahui bidang-bidang tanah yang bermasalah dalam satu wilayah desa/kelurahan; 5) Persetujuan batas sebelah menyebelah (asas contradictoir delimitatie) relative lebih mudah dilaksanakan. 6) Dapat memperbaiki/melengkapi peta dasar pendaftaran. Berdasarkan tujuan-tujuan yang telah diuraikan diatas, dapat dipahami bahwa program PTSL merupakan program yang diselenggarakan oleh Pemerintah yakni melalui Kementerian Agraria dan Tata Ruang/Badan Pertanahan Nasional merupakan program yang memiliki tujuan-tujuan yang sudah disebutkan secara jelas dan diharapkan dapat dilaksanakan dan tercapai dengan adanya dukungan dari berbagai pihak, khususnya masyarakat

Demi mendorong keterjaminan perlindungan hukum bagi masyarakat pemilik tanah, dimana Pemerintah menetapkan kebijakan melalui program PTSL. Dalam pelaksanannya, program PTSL tersebut didasarkan dengan peraturan-peraturan lain sebagai dasar hukumnya demi menjamin terlaksananya program tersebut. Dasar hukum diselenggerakannya program PTSL sendiri antara lain adalah: 1) Undang Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok Pokok Agraria; 2) Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2011 tentang Informasi Geospasial; 3) Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 24 tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah 4) Peraturan Presiden Nomor 20 Tahun 2015 tentang Badan Pertanahan Nasional; 5) Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 3 Tahun 1997 tentang Ketentuan Pelaksanaan Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah; 6) Peraturan Menteri Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 1 tahun 2017 tentang Perubahan atas Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 35 Tahun 2016 tentang Percepatan Pelaksanaan Pendaftaran Tanah Sistematis Lengkap; 7) Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional Republik Indonesia Nomor 12 Tahun 2017 tentang Percepatan Pendaftaran Tanah Sistematis Lengkap; 8) Peraturan Menteri Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 6 tahun 2018 tentang Pendaftaran Tanah Sistematis Lengkap; 9) Keputusan Bersama Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional, Menteri Dalam Negeri, Menteri Desa, Pembangunan Daerah Tertinggal dan Transmigrasi Nomor 34 Tahun 2017 tentang Pembiayaan Persiapan Pendaftaran Tanah Sistematis

Pelaksanaan pendaftaran tanah pada dasarnya terdiri atas dua jenis kegiatan, kegiatan tersebut yakni kegiatan pendaftaran tanah untuk pertama kali dan kegiatan pemeliharaan data pendaftaran tanah. Berkaitan dengan kedua jenis kegiatan dalam pendaftaran tanah tersebut yang diuraikan dalam Pasal 12 Peraturan Pemerintah Nomor 24 tahun 1997 yaitu: (1) Kegiatan pendaftaran tanah untuk pertama kali meliputi: a. Pengumpulan dan pengolahan data fisik; 34 b. Pembuktian hak dan pembukuannya; c. Penerbitan sertipikat; d. Penyajian data fisik dan data yuridis; e. Penyimpanan daftar umum dan dokumen. (2) Kegiatan pemeliharaan data pendaftaran tanah meliputi: a. Pendaftaran peralihan dan pembebanan hak; b. Pendaftaran perubahan data pendaftaran tanah lainnya. Selanjutnya pada proses pendaftaran tanah untuk pertama kali kemudian dibagi menjadi dua cara, yakni dapat dilakukan secara sistematik dan secara seporadik. 1) Pendaftaran Tanah Sistematik Pasal 13 ayat (2) Peraturan Pemerintan Nomor 24 tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah menyebutkan mengenai maksud dari pendaftaran tanah secara sistematis. Menurut Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah bahwasannya pendaftaran tanah secara sistematik didasarkan pada suatu rencana kerja dan dilaksanakan di wilayah-wilayah yang ditetapkan oleh Menteri. Pelaksana pendaftaran tanah sistematik ini berdasarkan Pasal 8 ayat (1) Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah yakni: Dalam melaksanakan pendaftaran tanah secara sistematik, Kepala Kantor Pertanahan dibantu oleh Panitia Ajudikasi yang dibentuk oleh Menteri atau Pejabat yang ditunjuk. 35 2) Pendaftaran Tanah Seporadik Sementara berkaitan dengan pendaftaran tanah secara seporadik yakni sebagaimana disebutkan dalam Pasal 13 ayat (4) Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah bahwa pendaftaran tanah secara seporadik tersebut dalam pelaksanaannya dilakukan atas permintaan pihak yang berkepentingan. Selain kegiatan pendaftaran tanah untuk pertama kali juga terdapat kegiatan pemeliharaan data. Dalam pelaksanaan kegiatan pendaftaran tanah melalui pemeliharaan data tersebut, pihak dalam pemeliharaan data disebutkan dalam Pasal 36 Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah yaitu: (1) Pemeliharaan data pendaftaran tanah dilakukan apabila terjadi perubahan pada data fisik atau data yuridis obyek pendaftaran tanah yang telah terdaftar. (2) Pemegang hak yang bersangkutan wajib mendaftarkan perubahan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) kepada Kantor Pertanahan

Berkaitan dengan objek yang dapat dilakukan pendaftaran tanah telah disebutkan dalam Pasal 9 Peraturan Pemerintah Nomor 24 tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah. Berdasarkan ketentuan Pasal 9 tersebut bahwa yang dapat menjadi objek dalam pendaftaran tanah meliputi: 1) Bidang-bidang tanah yang dipunyai dengan Hak Milik (HM), Hak Guna Usaha (HGU), Hak Guna Bangunan (HGB) dan Hak Pakai (HP); 2) Tanah Hak Pengelolaan; 3) Tanah Wakaf; 4) Hak Milik atas Satuan Rumah Susun (HMSRS); 5) Hak Tanggungan (HT); 6) Tanah Negara. Berdasarkan ketentuan Pasal 9 ayat (1) diatas, mengenai objek pendaftaran tanah sendiri dibagi menjadi 6 (enam) macam yakni sebagaimana telah disebutkan diatas

Pelaksanaan pendaftaran tanah dilakukan dengan memperhatikan tujuan-tujuan sebagaimana telah ditetapkan dalam peraturan perundangundangan. Tujuan tersebut menjadi hasil akhir dari pelaksanaan pendaftaran tanah, pendaftaran tanah tersebut bertujuan untuk: 1) Untuk memberikan kepastian hukum dan perlindungan hukum kepada pemegang hak atas suatu bidang tanah, satuan rumah susun dan hakhak lain yang terdaftar agar dengan mudah dapat membuktikan dirinya sebagai pemegang hak yang bersangkutan. 2) Untuk menyediakan informasi kepada pihak-pihak yang berkepentingan termasuk Pemerintah agar dengan mudah dapat memperoleh data yang diperlukan dalam mengadakan perbuatan hukum mengenai bidang-bidang tanah dan satuan-satuan rumah susun yang sudah terdaftar. 3) Untuk terselenggaranya tertib administrasi pertanahan

Pelaksanaan pendaftaran tanah perlu dilaksanakan dengan asas-asas yang telah ditetapkan, dilaksanakan berdasarkan asas sederhana, aman, terjangkau, mutakhir, dan terbuka.7 Asas-asas sebagaimana yang telah ditetapkan tersebut bertujuan agar nantinya pendaftaran tanah yang dilaksanakan dapat dilaksanakan sesuai dengan tujuan pemerintah. Mengenai asas-asas diatas, berdasarkan penjelasan pasal 2 Peraturan Pemerintah No. 24 tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah diuraikan sebagai berikut: 1) Asas Sederhana Asas sederhana dalam pendaftaran tanah dimaksudkan agar ketentuanketentuan pokoknya maupun prosedurnya dengan mudah dapat dipahami oleh pihak-pihak yang berkepentingan, terutama para pemegang hak atas tanah. 2) Asas Aman Asas ini dimaksudkan untuk menunjukkan, memberikan jaminan kepastian hukum sesuai tujuan dari pendaftaran tanah itu sendiri. 3) Asas Terjangkau Asas ini dimaksudkan terhadap keterjangkauan bagi pihak-pihak yang memerlukan, khususnya dengan memperhatikan kebutuhan dan kemampuan golongan ekonomi lemah. Dengan demikian maka diharapkan pelayanan yang diberikan dalam rangka penyelenggaraan pendaftaran tanah harus terjangkau bagi para pihak yang memerlukan 4) Asas Mutakhir Pada asas ini dimaksudkan untuk menuntut terpeliharanya data pendaftaran tanah secara terus-menerus dan berkesinambungan, data tersebut selalu disimpan di Kantor Pertanahan sesuai dengan keadaan nyata di lapangan, dan masyarakat dapat memperoleh keterangan mengenai data yang benar setiap saat

Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah menyebutkan mengenai pihak yang ditetapkan sebagai penyelenggara dan pelaksana dalam kegiatan pendaftaran tanah. Pasal 5 Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah 28 menyebutkan bahwa pendaftaran tanah diselenggarakan oleh BPN. Selanjutnya Pasal 6 yang berbunyi: (1) Dalam rangka penyelenggaraan pendaftaran tanah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 5 tugas pelaksanaan pendaftaran tanah dilakukan oleh Kepala Kantor Pertanahan, kecuali kegiatan-kegiatan tertentu yang oleh Peraturan Pemerintah ini atau perundang-undangan yang bersangkutan ditugaskan kepada Pejabat lain. (2) Dalam melaksanakan pendaftaran tanah, Kepala Kantor Pertanahan dibantu oleh PPAT dan Pejabat lain yang ditugaskan untuk melaksanakan kegiatan-kegiatan tertentu menurut Peraturan Pemerintah ini dan peraturan perundang-undangan yang bersangkutan. Berdasarkan uraian diatas, telah secara jelas disebutkan mengenai pihak yang melaksanakan pendaftaran tanah adalah BPN (Pasal 5), kemudian mengenai tugas pelaksanaan pendaftaran tanah sendiri dilaksanakan oleh Kepala BPN, namun berdasarkan Pasal 6 ayat (1) Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah tersebut dalam hal pelaksanaan pendaftaran tanah dikecualikan terhadap kegiatan-kegiatan tertentu yang oleh Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah telah ditetapkan untuk menjadi tugas dari pihak atau pejabat lainnya. Sebagaimana dalam Pasal 6 ayat (2) Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah yang menyebutkan bahwa pihak lain yang dapat ikut serta dalam pelaksanaan pendaftaran tanah dalam kegiatan-kegiatan tertentu adalah Pejabat Pembuat Akta Tanah (PPAT) 29 dan pejabat lain yang ditugaskan dalam Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah maupun peraturan lain yang berhubungan dengan pendaftaran tanah. Yang dimaksud dengan kegiatankegiatan tertentu yang pelaksanaannya ditugaskan kepada pejabat lain, adalah kegiatan yang pemanfaatannya bersifat nasional atau melebihi wilayah kerja Kepala Kantor Pertanahan, misalnya pengukuran titik dasar teknik, pemetaan fotogrametri dan lain sebagainya.6 Sementara itu, pada Pasal 7 Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah juga menyebutkan yakni: 1) PPAT sebagaimana dimaksud pada Pasal 6 ayat (2) diangkat dan diberhentikan oleh Menteri. 2) Untuk desa-desa dalam wilayah yang terpencil Menteri dapat menunjuk PPAT Sementara. 3) Peraturan jabatan PPAT sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diatur dengan Peraturan Pemerintah tersendiri. Pelaksana pendaftaran tanah juga dapat dilakukan oleh panitia ajudikasi, dimana panitia ajudikasi berperan untuk membantu Kepala Kantor Pertanahan dan pembentukan panitia ajudikasi tersebut dilakukan oleh Menteri atau pejabat yang ditunjuk. Dalam Pasal 8 Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah menyebutkan bahwa: (1) Dalam melaksanakan pendaftaran tanah secara sistematik, Kepala Kantor Pertanahan dibantu oleh Panitia Ajudikasi yang dibentuk oleh Menteri atau Pejabat yang ditunjuk. (2) Susunan Panitia Ajudikasi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) terdiri dari: a. Seorang Ketua Panitia, merangkap anggota yang dijabat oleh seorang pegawai Badan Pertanahan Nasional; b. Beberapa orang anggota yang terdiri dari : 1) Seorang pegawai Badan Pertanahan Nasional yang mempunyai kemampuan pengetahuan di bidang pendaftaran tanah; 2) Seorang pegawai Badan Pertanahan Nasional yang mempunyai kemampuan pengetahuan di bidang hak-hak atas tanah; 3) Kepala Desa/Kelurahan yang bersangkutan dan atau seorang Pamong Desa/Kelurahan yang ditunjuknya; (3) Keanggotaan Panitia Ajudikasi dapat ditambah dengan seorang anggota yang sangat diperlukan dalam penilaian kepastian data yuridis mengenai bidang-bidang tanah di wilayah desa/kelurahan yang bersangkutan. (4) Dalam melaksanakan tugasnya Panitia Ajudikasi dibantu oleh satuan tugas pengukuran dan pemetaan, satuan tugas pengumpul data yuridis dan satuan tugas adzw2ministrasi yang tugas, susunan dan kegiatannya diatur oleh Menteri. (5) Tugas dan wewenang Ketua dan anggota Panitia Ajudikasi diatur oleh Menteri.

Pasal 19 ayat (1) Undang-Undang Nomor 5 tahun 1960 tentang Undang-Undang Pokok Agraria merupakan peraturan pokok pendaftaran tanah di Indonesia saat ini. Pasal tersebut menyatakan bahwa untuk menjamin kepastian hukum oleh pemerintah diadakan pendaftaran tanah diseluruh wilayah Republik Indonesia, menurut ketentuan-ketentuan yang diatur dengan peraturan pemerintah. Berdasarkan Pasal 19 ayat (1) tersebut selanjutnya pemerintah mengeluarkan peraturan pelaksana yakni dengan dikeluarkannya Peraturan Pemerintah Nomor 10 tahun 1961 tentang Pendaftaran Tanah. Seiring berjalannya waktu, Peraturan Pemerintah tersebut dianggap tidak lagi dapat mendukung secara maksimal dalam pembangunan nasional di bidang pertanahan, maka dari itu perlu untuk dilakukan penyempurnaan. Demi menyempurnakan Peraturan Pemerintah tersebut Pemerintah Republik Indonesia kemudian mengeluarkan Peraturan Pemerintah Nomor 24 tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah. Penyempurnaan yang dilakukan oleh pemerintah sebagaimana terdapat dalam Peraturan Pemerintah Nomor 24 tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah yang merupakan pengganti dari Peraturan Pemerintah Nomor 10 tahun 1961, antara lain yakni:5 1) Penegasan pengertian pokok-pokok penyelenggaraan pendaftaran tanah, asas, dan tujuan penyelenggaraannya; 2) Mempertegas dan memperluas tujuan pendaftaran tanah, disamping itu menjamin kepastian hukum terhadap hak atas tanah, serta menyediakan dan menyajikan informasi data fisik dan data yuridis mengenai bidang tanah/bidang-bidang tanah (Pasal 3); 3) Memperjelas mengenai bentuk tanggung jawab dan hubungan kerja PPAT dalam menyelenggarakan pendaftaran tanah (Pasal 7); 4) Diperkenalkan lembaga ajudifikasi dalam pendaftaran tanah secara sistematis untuk membantu Kepala Kantor Pertanahan (Pasal 8), dimana Panitia Ajudikasi diberikan kewenangan yang cukup besar yang diharapkan pelaksanaan pendaftaran tanah untuk pertama kali dapat dipercepat; 5) Adanya penyederhanaan dan kemudahan prosedur dalam pengumpulan data yuridis terutama pembuktian hak lama/asal konversi (Pasal 24) 6) Dimungkinkan pembuktian penguasaan/pemilikan hak atas tanah dengan bukti penguasaan fisik selama 10 tahun atau lebih secara berturut-turut (dengan syarat dikuasai dengan iktikad baik, terbuka, saksi terpercaya, dan tidak dipermasalahkan oleh masyarakat sekitar); 7) Mengantisipasi pemanfaatan teknologi maju (baru) menggunakan elektronik/komputer maupun mikrofilm (Pasal 35 ayat (5)); 8) Dimungkinkan hasil rekaman peralatan elektronik maupun mikrofilm untuk dapat mempunyai kekuatan pembuktian setelah ditandatangani pejabat dan dibubuhi cap kantor pertanahan (Pasal 35 ayat (6)); 9) Memberlakukan lembaga rechtverwerking dengan tujuan untuk memberikan penguatan dari pemberian kepastian hukum terhadap penerbitan sertifikat sebagai alat bukti yang kuat (Pasal 32 ayat (2); 10) Dimungkinkan dilaksanakan pembukuan hak atas bidang-bidang tanah yang data fisik dan data yuridisnya belum lengkap atau masih dalam sengketa, dengan catatan yakni selama buku tanah masih ada catatan mengenai kurang lengkapnya dan masih adanya sengketa data fisik dan data yuridisnya, maka penerbitan sertifikatnya ditangguhkan hingga dihapuskannya catatan-catatan tersebut (Pasal 35)

Secara terminologi, pendaftaran tanah sendiri berasal dari kata cadastre, yang merupakan suatu istilah teknis untuk suatu rekaman atau record, hal tersebut dalam menunjukkan luas, nilai, dan kepemilikan terhadap suatu bidang tanah. Kata tersebut merupakan bahasa Latin yakni capistratum yang berarti suatu register atau unit yang dibuat untuk pajak 24 tanah Romawi. Cadastre berarti rekaman terhadap lahan-lahan, atau nilai dari tanah dan pemegang haknya dan untuk kepentingan perpajakan. Cadastre dapat diartikan sebagai alat yang tepat untuk memberikan suatu uraian dan identifikasi, serta dapat digunakan sebagai rekaman yang sifatnya berkesinambungan dari hak atas tanah. 2 Menurut Boedi Harsono, pendaftaran tanah adalah suatu rangkaian, yang dilakukan oleh Negara/Pemerintah secara terus-menerus dan teratur, berupa pengumpulan keterangan atau data tertentu mengenai tanah-tanah tertentu yang ada di wilayah-wilayah tertentu, pengolahan, penyimpanan, dan penyajiannya bagi kepentingan rakyat, dalam rangka memberikan jaminan kepastian hukum di bidang pertanahan, termasuk penerbitan tanda buktinya dan pemeliharaannya.3 Pengertian pendaftaran tanah juga terdapat dalam Pasal 1 ayat (9) Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 2021 tentang Hak Pengelolaan, Hak Atas Tanah, Satuan Rumah Susun, dan Pendaftaran Tanah bahwa pendaftaran tanah adalah rangkaian kegiatan yang dilakukan oleh Pemerintah secara terus-menerus, berkesinambungan dan teratur meliputi pengumpulan, pengolahan, pembukuan, dan penyajian serta pemeliharaan data fisik dan data yuridis, dalam bentuk peta dan daftar, mengenai bidang-bidang Tanah, Ruang Atas Tanah, Ruang Bawah Tanah dan satuan-satuan rumah susun, termasuk pemberian surat tanda bukti haknya bagi bidang-bidang Tanah, Ruang Atas Tanah, Ruang Bawah Tanah yang sudah ada haknya dan hak milik atas Satuan Rumah Susun serta hak-hak tertentu yang membebaninya. Pendaftaran tanah adalah juga dapat diartikan sebagai kegiatan yang dilakukan oleh Pemerintah dengan tujuan memberikan kepastian hukum dan perlindungan hukum terhadap pemegang hak atas tanah.4 Pendaftaran tanah merupakan suatu kepentingan bagi pemerintah maupun bagi masyarakat. Maka dari itu sudah menjadi tugas bagi Pemerintah untuk dapat melaksanakan pendaftaran tanah secara merata sehingga dapat memberikan jaminan berupa kepastian hukum dalam bidang pertanahan.

BPN sebagai suatu lembaga pemerintah memiliki kewenangan tertentu. Kewenangan BPN dalam bidang pertanahan yakni sesuai dengan TAP MPR Nomor: IX/MPR/2001 tentang Pembaruan Agraria dan 22 Pengelolaan Sumber Daya Alam, yang perlu mewujudkan konsepsi kebijakan dan sistem pertanahan nasional yang utuh dan terpadu. Sebagai cerminan tindak lanjut dari upaya pemerintah dalam mewujudkan konsepsi kebijakan dan sistem Pertanahan Nasional yang utuh dan terpadu, serta untuk melaksanakan TAP MPR Nomor: IX/MPR/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam. Maka selanjutnya dikeluarkanlah Keputusan Presiden Nomor 34 Tahun 2003 tentang Kebijakan Nasional di Bidang Pertanahan. Kebijakan tersebut dilakukan dalam rangka percepatan pembangunan nasional dan daerah, yang meliputi penyusunan Rancangan Undang-Undang (RUU), penyempurnaan Undang-undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria, dan Rancangan Undang-Undang tentang hak atas tanah serta peraturan perundang-undangan lainnya di bidang pertanahan. Kewenangan yang dimiliki oleh BPN berdasarkan Pasal 1 Keppres Nomor 34 Tahun 2003 dalam rangka mewujudkan konsepsi, kebijakan dan sistem pertanahan nasional yang utuh dan terpadu, serta sebagai bentuk pelaksanaan terhadap TAP MPR Nomor: IX/MPR/2001 yakni melakukan percepatan di bidang:1 1) Penyusunan Rancangan Undang-undang penyempurnaan Undangundang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria dan Rancangan Undang-undang tentang Hak Atas Tanah serta peraturan perundang-undangan lainnya di bidang pertanahan

Didasarkan pada Pasal 3 Keputusan Presiden Nomor 26 Tahun 1988 tentang Badan Pertanahan Nasional, dalam melaksanakan tugasnya Badan Pertanahan menyelenggarakan fungsi: 1) Merumuskan kebijakan dan perencanaan penguasaan dan penggunaan tanah; 2) Merumuskan kebijakan dan perencanaan pengaturan pemilikan tanah dengan prinsip-prinsip bahwa tanah mempunyai fungsi sosial sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Pokok Agraria; 20 3) Melaksanakan pengukuran dan pemetaan serta pendaftaran tanah dalam upaya memberikan kepastian hak di bidang pertanahan; 4) Melaksanakan pengurusan hak-hak atas tanah dalam rangka memelihara tertib administrasi di bidang pertanahan; 5) Melaksanakan penelitian dan pengembangan di bidang pertanahan serta pendidikan dan latihan tenaga-tenaga yang diperlukan di bidang administrasi pertanahan; 6) Lain-lain yang ditetapkan oleh Presiden. Dalam perkembangannya, dengan adanya Peraturan Presiden Nomor 20 Tahun 2015 tentang Badan Pertanahan Nasional, dalam hal fungsi diketahui bahwa fungsi sebagaimana yang diuraikan dengan Keputusan Presiden Nomor 20 Tahun 2015 juga mengalami perubahan, dimana perubahan tersebut termasuk pada fungsi dari BPN yang semakin bertambah apabila dibandingkan dengan fungsi BPN pada awal terbentuknya. Perubahan tersebut menunjukkan bahwa terdapat usaha dari Pemerintah supaya BPN memiliki fungsi yang semakin kompleks yang disesuaikan dengan kondisi pertanahan di Indonesia saat ini. Berkaitan dengan fungsi dari BPN sendiri, telah diuraikan berdasarkan Pasal 3 Peraturan Presiden Nomor 20 Tahun 2015. Dalam melaksanakan tugas sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 Peraturan Presiden Nomor 20 Tahun 2015, BPN menyelenggarakan fungsi: a. Penyusunan dan penetapan kebijakan di bidang pertanahan; b. Perumusan dan pelaksanaan kebijakan di bidang survei, pengukuran, dan pemetaan; 21 c. Perumusan dan pelaksanaan kebijakan di bidang penetapan hak tanah, pendaftaran tanah, dan pemberdayaan masyarakat; d. Perumusan dan pelaksanaan kebijakan di bidang pengaturan, penataan dan pengendalian kebijakan pertanahan; e. Perumusan dan pelaksanaan kebijakan di bidang pengadaan tanah; f. Perumusan dan pelaksanaan kebijakan di bidang pengendalian dan penanganan sengketa dan perkara pertanahan; g. Pengawasan atas pelaksanaan tugas di lingkungan BPN; h. Pelaksanaan koordinasi tugas, pembinaan, dan pemberian dukungan administrasi kepada seluruh unit organisasi di lingkungan BPN; i. Pelaksanaan pengelolaan data informasi lahan pertanian pangan berkelanjutan dan informasi di bidang pertanahan; j. Pelaksanaan penelitian dan pengembangan di bidang pertanahan; dan k. Pelaksanaan pengembangan sumber daya manusia di bidang pertanahan. Berdasarkan ketentuan Pasal 3 Peraturan Presiden Nomor 20 Tahun 2015 yang telah disebutkan diatas, dapat diketahui mengenai fungsi dari BPN yang telah disebutkan secara jelas dan rinci, maka dari itu terhadap fungsi yang telah diberikan tersebut tidak dapat dikurangi ataupun ditambahkan kecuali dengan peraturan yang baru

• Pada awal terbentuknya, berdasarkan ketentuan Pasal 2 Keputusan Presiden Nomor 26 Tahun 1988 tentang Badan Pertanahan Nasional, bahwa Badan Pertanahan bertugas membantu Presiden dalam mengelola dan mengembangkan administrasi pertanahan baik berdasarkan UUPA maupun peraturan perundang-undangan lain yang meliputi pengaturan penggunaan, penguasaan dan pemilikan tanah, pengurusan hak-hak tanah, pengukuran dan pendaftaran tanah dan lain-lain yang berkaitan dengan masalah pertanahan berdasarkan kebijakan yang ditetapkan oleh Presiden. Sementara itu, berkenaan dengan tugas dari BPN tersebut diuraikan berbeda dengan Peraturan baru yang berkaitan dengan BPN. Pasal 2 Peraturan Presiden Nomor 20 Tahun 2015 tentang Badan Pertanahan Nasional menyebutkan bahwa BPN mempunyai tugas melaksanakan tugas pemerintahan di bidang pertanahan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan

Badan Pertanahan Nasional atau disingkat BPN, merupakan suatu lembaga pemerintah yang membidangi masalah pertanahan di Indonesia. Hal ini merujuk kepada Keputusan Presiden Nomor 26 Tahun 1988 tentang Badan Pertanahan Nasional, dimana Kepres tersebut merupakan dasar hukum awal atau tonggak terbentuknya BPN di Indonesia, dalam Pasal 1 Keputusan Presiden Nomor 26 Tahun 1988 tentang Badan Pertanahan Nasional disebutkan bahwa: (1) Badan Pertanahan Nasional, dalam Keputusan Presiden ini selanjutnya disebut Badan Pertanahan, adalah Lembaga Pemerintah Non Departemen yang berkedudukan di bawah dan bertanggung jawab langsung kepada Presiden. (2) Badan Pertanahan dipimpin oleh seorang Kepala. Sebagaimana ketentuan Pasal 1 ayat (1) Keputusan Presiden Nomor 26 Tahun 1988 tentang Badan Pertanahan Nasional, bahwa BPN termasuk lembaga Pemerintahan yang bukan bagian dari Departemen, selain itu juga disebutkan bahwa BPN merupakan lembaga yang memiliki tanggung jawab secara langsung kepada Presiden. BPN dalam pendiriannya kemudian diberikan tugas, fungsi dan wewenang yang didasarkan dengan peraturan perundang-undangan.   Dalam perkembangannya, dasar hukum BPN saat ini telah diatur melalui Peraturan Presiden, dan dapat diartikan bahwa dasar hukum BPN tidak lagi menggunakan Keputusan Presiden yang merupakan dasar hukum awal terbentuknya BPN. Berdasarkan Peraturan Presiden Nomor 20 Tahun 2015 tentang Badan Pertanahan Nasional, bahwa mengenai pengertian dari BPN diuraikan berbeda dengan yang termaktub dalam Pasal 1 Keputusan Presiden Nomor 26 Tahun 1988 diatas. Pasal 1 Peraturan Presiden Nomor 20 Tahun 2015 tentang Badan Pertanahan Nasional menyebutkan bahwa: 1) Badan Pertanahan Nasional yang selanjutnya disebut BPN adalah Lembaga Pemerintah Non Kementerian yang berada di bawah dan bertanggung jawab kepada Presiden. 2) BPN dipimpin oleh seorang Kepala. Berdasarkan pengertian diatas dapat diketahui bahwa yang membedakan dengan pengertian BPN berdasarkan Kepres diantaranya adalah berkaitan dengan penyebutannya. Pasal 1 ayat (1) Peraturan Presiden Nomor 20 Tahun 2015 telah menyebutkan Badan Pertanahan Nasional sebagai BPN, sementara dalam Pasal 1 angka (1) Keputusan Presiden Nomor 26 Tahun 1988 masih menyebut Badan Pertanahan Nasional sebagai Badan Pertanahan saja. Sementara berkaitan dengan tanggung jawab BPN terhadap presiden masih berlaku sama baik pada Kepres maupun pada Perpres tersebut.

Badan Pertanahan Nasional atau disingkat BPN, merupakan suatu lembaga pemerintah yang membidangi masalah pertanahan di Indonesia. Hal ini merujuk kepada Keputusan Presiden Nomor 26 Tahun 1988 tentang Badan Pertanahan Nasional, dimana Kepres tersebut merupakan dasar hukum awal atau tonggak terbentuknya BPN di Indonesia, dalam Pasal 1 Keputusan Presiden Nomor 26 Tahun 1988 tentang Badan Pertanahan Nasional disebutkan bahwa: (1) Badan Pertanahan Nasional, dalam Keputusan Presiden ini selanjutnya disebut Badan Pertanahan, adalah Lembaga Pemerintah Non Departemen yang berkedudukan di bawah dan bertanggung jawab langsung kepada Presiden. (2) Badan Pertanahan dipimpin oleh seorang Kepala. Sebagaimana ketentuan Pasal 1 ayat (1) Keputusan Presiden Nomor 26 Tahun 1988 tentang Badan Pertanahan Nasional, bahwa BPN termasuk lembaga Pemerintahan yang bukan bagian dari Departemen, selain itu juga disebutkan bahwa BPN merupakan lembaga yang memiliki tanggung jawab secara langsung kepada Presiden. BPN dalam pendiriannya kemudian diberikan tugas, fungsi dan wewenang yang didasarkan dengan peraturan perundang-undangan. 18 Dalam perkembangannya, dasar hukum BPN saat ini telah diatur melalui Peraturan Presiden, dan dapat diartikan bahwa dasar hukum BPN tidak lagi menggunakan Keputusan Presiden yang merupakan dasar hukum awal terbentuknya BPN. Berdasarkan Peraturan Presiden Nomor 20 Tahun 2015 tentang Badan Pertanahan Nasional, bahwa mengenai pengertian dari BPN diuraikan berbeda dengan yang termaktub dalam Pasal 1 Keputusan Presiden Nomor 26 Tahun 1988 diatas. Pasal 1 Peraturan Presiden Nomor 20 Tahun 2015 tentang Badan Pertanahan Nasional menyebutkan bahwa: 1) Badan Pertanahan Nasional yang selanjutnya disebut BPN adalah Lembaga Pemerintah Non Kementerian yang berada di bawah dan bertanggung jawab kepada Presiden. 2) BPN dipimpin oleh seorang Kepala. Berdasarkan pengertian diatas dapat diketahui bahwa yang membedakan dengan pengertian BPN berdasarkan Kepres diantaranya adalah berkaitan dengan penyebutannya. Pasal 1 ayat (1) Peraturan Presiden Nomor 20 Tahun 2015 telah menyebutkan Badan Pertanahan Nasional sebagai BPN, sementara dalam Pasal 1 angka (1) Keputusan Presiden Nomor 26 Tahun 1988 masih menyebut Badan Pertanahan Nasional sebagai Badan Pertanahan saja. Sementara berkaitan dengan tanggung jawab BPN terhadap presiden masih berlaku sama baik pada Kepres maupun pada Perpres tersebut.

Pada tindakan passing off sering terdapat persamaan pada pokoknya pada merek terkenal agar merek tersebut dapat terkenal dengan instan. Pengertian merek terkenal pun tidak dijelaskan pada Undang-Undang Merek Tahun 2001 namun terdapat tingkat kemashuran merek, yaitu:a. Merek biasa (normal mark) Merupakan merek yang tergolong tidak mempunyai reputasi tinggi. Merek yang berderajat ‟biasa‟ ini dianggap kurang memberi pancaran simbolis gaya hidup baik dari segi pemakaian maupun teknologi. Masyarakat konsumen melihat merek tersebut kualitasnya rendah. b. Merek Terkenal (well-known mark) Meskipun dalam bahasa Indonesia kata asing “well-known mark” diterjemahkan menjadi merek terkenal begitu juga kata “famous mark” sehingga pengertian merek terkenal tidak membedakan arti atau tidak menentukan tingkatan arti “famous mark” dan “well-known mark”. Merek terkenal (well-known mark) merupakan merek yang memiliki reputasi tinggi. Merek ini memiliki kekuatan pancaran yang memukau dan menarik, serta merek ini mempunyai tingkatan di atas derajat merek biasa. c. Merek Termashur (famous mark) Merupakan merek yang sedemikian rupa mahsyurnya di seluruh dunia, sehingga mengakibatkan reputasinya digolongkan sebagai ‟merek aristorkat dunia‟

Menurut Djumhana dan Djubaedillah pengertian Passing off adalah31 “Tindakan yang mencoba meraih keuntungan melalui jalan pintas dengan segala cara dan dalih dengan melanggar etika bisnis, norma kesusilaan maupun hukum. Tindakan ini bisa terjadi dengan mendompleng secara meniru atau memiripmiripkan kepada kepunyaan orang lain yang telah memiliki reputasi baik. Cara mendompleng reputasi. Ini bisa terjadi pada bidang merek, paten, desain industri maupun hak cipta”. Sebagaimana dikutip Djumhana dan Djubaedillah menyatakan: The Action for passing off lies where the defendant has represented to the public that his goods or business are the goods or business of the plaintiff. A defendandt may make himself liable to this action by publishing a work under the same title as the plaintiff’s, or by the plaintiff’s work as to deceive the public into the belief that is the plaintiff’s work, or is associated or connected with the plaintiff. Tindakan terhadap pemboncengan reputasi dilakukan ketika tergugat telah menampilkan kepada masyarakat bahwa barang atau bisnisnya adalah barang atau bisnis penggugat. Tergugat mungkin harus bertanggungjawab atas tindakannya memproduksi produk dengan nama yang sama dengan penggugat, atau memproduksi produk di mana kemasannya menyerupai produk penggugat sehingga menipu masyarakat sehingga percaya bahwa ini adalah produk penggugat, atau berkaitan atau berhubungan dengan penggugat). Pemboncengan reputasi berkembang dalam berbagai bentuk seiring perkembangan teknologi. Pemakaian merek dalam perdagangan menempatkan merek dengan reputasi tinggi pada posisi strategis alat penguasaan pasar mengingat sifatnya sebagai alat pembeda barang dan jasa. Persaingan tidak sehat dengan membonceng reputasi merek orang lain berlangsung bersamaan dengan keberadaan merek di dalam sejarah. Dapat digolongkan perilaku pemboncengan reputasi sebagai berikut: a. Perilaku pemboncengan reputasi yang melanggar hak orang lain; b. Perilaku pemboncengan reputasi yang merupakan perilaku tidak jujur dan beritikat tidak baik yang pada hakikatnya tindakan persaingan curang. Merek yang menjadi sasaran pemboncengan pihak lain umumnya adalah merek terkenal. Ada kecenderungan yang ditiru bukan bagian atau tanda merek yang terdaftar melainkan bagian-bagian tertentu dari representasi keseluruhan merek dan produk yang belum terdaftar atau memang tidak dapatt didaftar sebagai merek tetapi nyata-nyata mempunyai daya pembeda atau setidaktidaknya dapat berdaya membedakan produk di dalam perdagangan. Berbagai bentuk-bentuk (passing off) pembocengan reputasi dapat dibagi dalam dua bentuk tipe antara lain: a. (Passing off) pemboncengan reputasi klasik, yaitu ketika seorang memberi gambaran bahwa produknya adalah produk orang lain b. (Passing off) pemboncengan reptuasi dalam arti luas, yaitu ketika seseorang menggunakan gambaran yang salah pada produknya sehingga mempunyai keterkaitan atau seolah-olah ada keterkaitan dengan sumber lain yang sudah dikenal. Reputasi atau goodwill meskipun bersifat intangible menjadi kunci keberhasilan dalam dunia usaha. Pengusaha yang dengan susah payah berusaha memupuk reputasi dengan memberikan kualitas produk ataupun jasa terbaik didukung promosi produk yang memerlukan biaya tidak sedikit. Reputasi itu tertanam pada 44 konsumen dengan mengenali merek pada produk sebagai pembeda terhadap produk lainnya. Hukum berfungsi melindungi pemilik reputasi dari pihak lain yang berusaha mengambil keuntungan secara tidak jujur dengan cara membonceng reputasi. Lingkup perlindungan merek tidak terlepas dari isi kententuan hukumnya. Dari definisi merek dan sistem hukum merek yang dianut serta prinsip-prinsip yang terkandung terlihat dan menjadi pedoman batas-batas perlindungan merek Keberhasilan tort of passing off (gugatan passing off) harus memenuhi tiga elemen dasar pemboncengan reputasi yaitu: a. Ada reputasi atau goodwill (reputation or goodwill) dimiliki penggugat berkaitan dengan tanda, nama atau gaya maupun cara atas produknya; b. Ada penggambaran yang palsu atau menyesatkan (misrepresentation) yang dapat menimbulkan kebingungan dan kesesatan masyarakat hasil perbuatan tergugat memakai merek, tanda atau indikasi yang mempunyai persamaan dengan milik penggugat; c. Kerugian (damages) yang ditimbulkan dari perbuatan pemboncengan reputasi oleh tergugat.

Menurut Undang-undang Nomor 15 Tahun 2001 tentang Merek yaitu dalam Pasal 76 ayat (1) , seorang pemilik merek atau penerima lisensi merek dapat menuntut seseorang yang tanpa izin telah menggunakan merek yang memiliki persamaan pada pokoknya dengan merek orang lain yang bergerak dalam bidang perdagangan atau jasa yang sama. Setelah itu, Pengadilan Niagalah yang berwenang menyidangkan kasus tersebut (Pasal 76 ayat (2) Undangundang Nomor 15 Tahun 2001 tentang Merek). Putusan dari Pengadilan Niaga dapat diajukan kasasi ke Mahkamah Agung (Pasal 79 Undang-undang Nomor 15 Tahun 2001 tentang Merek). Pasal 84 Undang-undang Nomor 15 Tahun 2001 tentang Merek memberikan pilihan penyelesaian sengketa merek melalui arbitrase atau alternatif penyelesaian sengketa

Perlindungan hukum merek yang diberikan baik kepada merek asing atau lokal, terkenal atau tidak terkenal hanya diberikan kepada merek yang terdaftar. Perlindungan hukum tersebut dapat berupa perlindungan yang bersifat preventif maupun represif, yaitu sebagai berikut. 40 1. Perlindungan hukum preventif Perlindungan hukum yang bersifat preventif dilakukan melalui pendaftaran merek. Bahwa merek terdaftar mendapat perlindungan hukum untuk jangka waktu sepuluh (l0) tahun dan berlaku surut sejak tanggal penerimaan pendaftaran merek (filling date) yang bersangkutan. 2. Perlindungan hukum represif Perlindungan hukum yang bersifat represif dilakukan jika terjadi pelanggaran hak atas merek melalui gugatan perdata dan atau tuntutan pidana. Bahwa pemilik merek terdaftar mendapat perlindungan hukum atas pelanggaran hak atas merek baik dalam wujud gugatan ganti rugi atau penghentian semua perbuatan yang berkaitan dengan penggunaan merek tersebut maupun berdasarkan tuntutan hukum pidana melalui aparat penegak hukum. Pemilik merek terdaftar juga memiliki hak untuk mengajukan permohonan pembatalan pendaftaran merek terhadap merek yang ia miliki yang didaftarkan orang lain secara tanpa hak. Pasal 28 Undang-undang Nomor 15 Tahun 2001 tentang Merek berbunyi: ”Merek terdaftar mendapat perlindungan hukum untuk jangka waktu sepuluh (10) tahun sejak tanggal penerimaan dan jangka waktu perlindungan itu dapat diperpanjang.” Bunyi Pasal tersebut berarti bahwa Undang-undang Merek yang berlaku saat ini memberikan perlindungan terhadap merek yang terdaftar dalam Daftar Umum Merek sebagaimana dimaksud dalam Pasal 3 Undangundang Nomor 15 Tahun 2001 tentang Merek dan Indikasi Geografis, yaitu selama sepuluh (10) tahun lamanya. 41 Jangka waktu perlindungan tersebut dapat diperpanjang lagi dengan mengajukan permohonan perpanjangan perlindungan terhadap merek yang sama

Pembatalan pendaftaran merek terdaftar dapat dilakukan oleh pemilik merek dengan mengajukan gugatan pembatalan pendaftaran merek dapat diajukan oleh pihak yang berkepentingan atau merasa dirugikan berdasarkan alasan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 4 27, Pasal 5 28 dan Pasal 6 29 UUM 2001. Pemilik merek tersebut juga dapat dilakukan oleh pemilik merek terkenal walaupun tidak terdaftar, hal itu berdasarkan Pasal 76 Ayat (2) UUM 200130. Gugatan dapat diajukan dalam jangka waktu 5 tahun sejak tanggal pendaftaran merek. Gugatan pembatalan dapat diajukan tanpa batas waktu apabila merek yang bersangkutan bertentangan dengan moralitas, agama, kesusilaan atau ketertiban umum. Putusan Pengadilan Niaga yang memutuskan gugatan pembatalan hanya dapat diajukan Kasasi. Isi putusan badan peradilan itu segera disampaikan oleh panitera yang bersangkutan kepada Direktorat Jenderal setelah tanggal putusan diucapkan. Direktorat Jenderal melaksanakan pembatalan pendaftaran merek yang bersangkutan dari Daftar Umum Merek dan mengumumkannya dalam Berita Resmi Merek setelah putusan badan peradilan diterima dan mempunyai hukum tetap. Pembatalan pendaftaran merek dilakukan oleh Direktorat Jenderal dengan mencoret merek yang bersangkutan dari Daftar Umum Merek dengan memberi catatan tentang alasan dan tanggal pembatalan tersebut. Pembatalan pendaftaran itu diberitahukan secara tertulis kepada pemilik merek atau kuasanya dengan menyebutkan alasan pembatalan dan penegasan bahwa sejak tanggal pencoretan dari Daftar Umum Merek, sertifikat merek yang bersangkutan dinyatakan tidak berlaku lagi. Pencoretan pendaftaran suatu merek dari Daftar Umum Merek diumumkan dalam Berita Resmi Merek. Pembatalan dan pencoretan pendaftaran merek mengakibatkan berakhirnya perlindungan hukum atas merek yang bersangkutan Selain alasan pembatalan tersebut, terhadap merek kolektif terdaftar dapat pula dimohonkan pembatalannya kepada Pengadilan Niaga apabila penggunaan merek kolektif tersebut bertentangan dengan ketentuan yang berlaku. Berdasarkan uraian diatas terlihat bahwa pada ketentuan Pasal 5 dan 6 Undang-Undang No. 15 Tahun 2001 tentang Merek merupakan pembaharuan belaka dari ketentuan Pasal 5 Undang-undang Merek tahun 1961, bahkan ketentuan Pasal 5 Undang-undang Merek 1961 lebih jelas dan terperinci serta penerapannya telah pula “diukir” sedemikian rupa oleh yurisprudensi kita. Namun demikian dalam Pasal 6 Ayat (3) Undang-Undang No. 15 Tahun 2001 tentang Merek tersebut terdapat elemen tambahan berupa : nama orang terkenal; foto; merek dan nama badan hukum merek orang lain yang sudah terkenal; dan ciptaan orang lain yang dilindungi oleh hak cipta tanpa persetujuan dari yang berhak, permintaan pendaftaran merek akan ditolak. Jika ternyata sudah sempat diterima permohonannya maka itu akan menjadi alasan untuk pembatalannya

Pendaftaran merek diatur dalam UUM 2001 sedangkan pelaksanaan pendaftaran merek diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 1993 tentang Tata Cara Permintaan Pendaftaran Merek, dan peraturan Pemerintah Nomor 24 tahun 1993 tentang Kelas Barang atau Jasa bagi Pendaftaran Merek. Pendaftaran merek diatur dalam Pasal 7 s.d Pasal 10 UUM 2001. Agar merek dapat didaftarkan, pemilik merek harus memenuhi syarat-syarat pendaftaran merek sebagai berikut ini21: 1) Tanda yang mempunyai daya pembeda (capable of distinguishing). Tanda yang tidak mempunyai daya pembeda karena terlalu sederhana, seperti sepotong garis, sebuah titik atau karena terlalu rumit, seperti lukisan benang kusut, tidak dapat dijadikan merek; 2) Tidak bertentangan dengan kesusilaan, ketertiban umum (morality and public order). Lukisan atau perkataan yang melanggar kesopanan, menyinggung rasa keagamaan atau melanggar ketertiban yang hidup dalam masyarakat, seperti lukisan porno, kata vagina tidak dapat dijadikan merek;  3) Bukan milik umum (not becoming public property). Lukisan jempol yang dikenal umum sebagai pujian, sudah menjadi milik umum, sehingga tidak dapat dijadikan merek; 4) Bukan keterangan mengenai barang atau jasa yang dimintakan pendaftaran. Lukisan nanas untuk sirup yang mengandung rasa nanas, lukisan susu untuk minuman susu tidak dapat dijadikan merek; 5) Tidak mempunyai persamaan pada pokoknya atau keseluruhannya dengan milik orang lain yang sudah terdaftar lebih dahulu untuk barang atau jasa yang sejenis yang termasuk dalam 1 (satu) kelas, barang atau jasa yang tidak sejenis; 6) Bukan peniruan atau menyerupai nama atau singkatan nama, bendera, lambing atau symbol atau emblem dari negara atau lembaga nasional maupun internasional, kecuali atas persetujuan tertulis dari pihak yang berwenang; 7) Bukan peniruan atau menyerupai tanda atau cap atau stempel resmi yang digunakan oleh negara atau lembaga pemerintah, kecuali atas persetujuan tertulis dari pihak yang berwenang; 8) Bukan merupakan atau menyerupai ciptaan orang lain yang dilindungi hak cipta, kecuali atas persetujuan tertulis dari pemegang hak cipta tersebut. Permohonan pendaftaran merek diajukan secara tertulis kepada Ditjen HKI. Surat permohonan pendaftaran merek tersebut harus diajukan dalam bahasa Indonesia kepada Ditjen HKI dengan dilengkapi: 1) Surat pernyataan merek yang dimintakan pendaftaran adalah miliknya; 2) Dua puluh helai etiket merek yang bersangkutan. Jika etiket merek itu ditulis dalam bahasa asing wajib disertai terjemahannya dalam Bahasa Indonesia; 3) Tambahan Berita Negara yang memuat akta pendirian badan hukum atau salinan yang sah akta pendirian badan hukum apabila pemilik merek adalah badan hukum; 4) Surat kuasa apabila permintaan pendaftaran merek dikuasakan kepada orang lain; 5) Pembayaran seluruh biaya dalam rangka permintaan pendaftaran merek yang sejenis, yang besarnya ditetapkan oleh Menteri Kehakiman. Permintaan pendaftaran merek diajukan secara tertulis dalam bahasa Indonesia kepada Kantor Merek (Direktorat Merek), yang telah ditandatangani oleh pemilik merek atau kuasanya. Dalam surat permintaan pendaftaran merek tercantum:23 1) Tanggal, bulan dan tahun; 2) Nama lengkap, kewarganegaraan dan alamat pemohon; 3) Nama lengkap dan alamat kuasa apabila permohonan diajukan melalui kuasa; 4) Warna-warni apabila merek yang dimohonkan pendaftarannya menggunakan unsur warna; 5) Nama negara dan tanggal permintaan merek yang pertama kali dalam hal permohonan diajukan dengan Hak Prioritas Suatu merek dapat menjadi merek terdaftar harus melalui prosedur pendaftaran merek yang ada. Merek tersebut harus didaftarkan dengan memenuhi syarat-syarat pendaftaran merek. Dalam waktu selambatlambatnya 10 (sepuluh) hari terhitung sejak tanggal disetujuinya permohonan untuk didaftar, kantor merek akan mengumumkan permohonan tersebut dalam Berita Resmi Merek. Pengumuman tersebut akan berlangsung selama 3 (bulan) hari yang dilakukan dengan menempatkannya dalam Berita Resmi Paten yang diterbitkan secara berkala, atau dengan menempatkannya pada sarana khusus yang dengan mudah serta jelas dapat dilihat oleh masyarakat misalnya internet.24 Selama jangka waktu pengumuman tersebut, setiap orang atau badan hukum dapat mengajukan keberatan secara tertulis kepada kantor merek atas permintaan pendaftaran merek yang bersangkutan. Keberatan tersebut dapat diajukan apabila terdapat alasan yang cukup disertai bukti bahwa merek yang dimintakan pendaftaran adalah merek yang berdasarkan Pasal 6 UUM 2001 tidak dapat didaftarkan atau harus ditolak. Setelah berakhirnya masa pengumuman dan permintaan pendaftaran merek tersebut telah disetujui, maka kantor merek: 1) Mendaftar merek tersebut dalam Daftar Umum Merek; 2) Memberitahukan pendaftaran merek tersebut kepada orang atau badan hukum atau kuasanya yang mengajukan permintaan pendaftaran merek; 3) Memberikan sertifikat merek; 4) Mengumumkan pendaftaran tersebut dalam Berita Resmi Merek. Pendaftaran merek dapat dimintakan untuk 2 (dua) kelas barang atau lebih dan/atau jasa secara bersamaan.25 Prosedur demikian ini memberikan kemudahan kepada pemilik merek dan pemeriksa merek karena administrasi dan penanganan pemeriksaannya lebih sederhana, dan pula tidak bertentangan dengan ketentuan yang mengatur perlindungan hukum terhadap orang atau jasa yang berada pada jenis yang bersangkutan. Merek yang telah terdaftar di Ditjen HKI membawa akibat bagi pemilik merek memperoleh hak atas merek. Pemilik merek diberi hak eksklusif oleh negara untuk menggunakan mereknya dalam dunia perdagangan. Oleh karena itu pemilik merek harus konsekuen dengan merek yang telah terdaftar tersebut. Konsekuensinya pemilik merek harus tetap menggunakan mereknya untuk berdagang dengan tetap memproduksi objek sesuai dengan kelasnya sebagaimana dalam pendaftaran merek.26 Apabila pemilik merek pasif, tidak melakukan kegiatan perdagangan dengan menggunakan merek yang telah terdaftar, maka akibatnya merek tidak mendapat perlindungan hukum untuk masa yang akan datang. Dalam hal ini ada dua kemungkinan yang dapat terjadi, yaitu : 1) Pemilik merek tidak dapat memperpanjang masa perlindungan merek; 2) Ditjen HKI melakukan penghapusan pendaftaran merek Mengenai pemilik merek tidak dapat memperpanjang masa perlindungan merek adalah sudah sangat logis karena mereknya saja tidak digunakan dalam perdagangan, tidak ada gunanya pemilik merek diberi kesempatan untuk memperpanjang masa perlindungan mereknya. Kalaupun dilakukan perpanjangan masa perlindungannya merupakan pekerjaan yang sia-sia karena tidak ada gunanya sama sekali. Merek yang demikian walaupun tetap dilindungi hukum akan tetapi tidak ada nilainya. Merek terdaftar yang tidak dugunakan oleh pemiliknya sudah tepat apabila pendaftaran mereknya dihapuskan. Merek yang tidak digunakan selama tiga tahun berturut-turut akan dihapuskan dari pendaftarannya. Pemiliknya saja sudah tidak lagi menggunakannya dan untuk apa harus tetap dilindungi oleh hukum. Dengan dilakukan penghapusan pendaftaran merek oleh Ditjen HKI dapat mencegah perbuatan pelanggaran merek oleh pihak lain yang sengaja memanfaatkan keadaan untuk memperoleh keuntungan yang tidak wajar

Untuk memenuhi fungsinya, merek digunakan dalam kegiatan perdagangan barang atau jasa. Fungsi merek tersebut adalah sebagai berikut : a. Tanda pengenal untuk membedakan produk perusahaan yang satu dengan produk perusahaan yang lain (product identity). Fungsi ini juga menghubungkan barang atau jasa dengan produsennya sebagai jaminan reputasi hasil usahanya ketika diperdagangkan; b. Sarana promosi dagang (means of trade promotion). Promosi tersebut dilakukan melalui iklan produsen atau pengusaha yang memperdagangkan barang atau jasa. Merek merupakan salah satu goodwill untuk menarik konsumen, merupakan simbol pengusaha untuk memperluas pasar produk atau barang dagangannya;   c. Jaminan atas mutu barang atau jasa (quality guarantee). Hal ini tidak hanya menguntungkan produsen pemilik merek, melainkan juga perlindungan jaminan mutu barang atau jasa bagi konsumen; d. Penunjukan asal barang atau jasa yang dihasilkan (source of origin). Merek merupakan tanda pengenal asal barang atau jasa yang menghubungkan barang atau jasa dengan produsen, atau antara barang atau jasa dengan daerah atau negara asalnya.19 Menurut P.D.D Dermawan, fungsi merek dibagi menjadi tiga (3), yaitu: 1. Fungsi indikator sumber, artinya merek berfungsi untuk menunjukkan bahwa suatu produk bersumber secara sah pada suatu unit usaha dan karenanya juga berfungsi untuk memberikan indikasi bahwa produk itu dibuat secara profesional; 2. Fungsi indikator kualitas, artinya merek berfungsi sebagai jaminan kualitas, khususnya dalam kaitan dengan produk-produk bergengsi; 3. Fungsi sugestif, artinya merek memberikan kesan akan menjadi kolektor produk tersebut.20 Fungsi-fungsi merek yang tersebut di atas mengakibatkan perlindungan terhadap sebuah merek menjadi sangat penting bagi para pelaku usaha di Indonesia. Selain itu, merek memberikan manfaat-manfaat yang positif baik bagi produsen, pelaku usaha/pedagang, dan konsumen, yaitu sebagai berikut. 1. Bagi produsen, merek digunakan sebagai jaminan nilai hasil produksinya terutama mengenai kualitas dan pemakaiannya 2. Bagi pedagang, merek digunakan untuk memperlancar promosi barang-barang dagangannya guna mencari dan memperluas pasar; 3. Bagi konsumen, merek dijadikan alat untuk memilih produk yang akan dibeli. Masing-masing merek mewakili masing-masing kualitas dari suatu produk.

Berdasarkan Pasal 1 Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2001 Tentang Merek, merek dapat dibagi dalam tiga (3) jenis, yaitu sebagai berikut: 1. Merek Dagang Adalah merek yang digunakan pada barang yang diperdagangkan oleh seseorang atau beberapa orang secara bersama-sama atau badan hukum untuk membedakan dengan barang-barang sejenis lainnya. 2. Merek Jasa Adalah merek yang digunakan pada jasa yang diperdagangkan oleh seseorang atau beberapa orang secara bersama-sama atau badan hukum untuk membedakan dengan jasa-jasa sejenis lainnya. 3. Merek Kolektif Adalah merek yang digunakan pada barang dan atau jasa dengan karakteristik yang sama yang diperdagangkan oleh beberapa orang atau badan hukum secara bersama-sama untuk membedakan dengan barang dan atau jasa sejenis lainnya . 29 Merek merupakan bentuk yang menyatakan wujud merek yang digunakan pada barang atau jasa. Ada berbagai macam bentuk merek yang digunakan untuk barang dan jasa, yaitu: a. Merek lukisan Bentuk ini mempunyai daya pembeda dalam wujud lukisan atau gambar antara barang atau jasa yang satu dengan barang atau jasa yang lain yang sejenis. Contoh: merek cat “Kuda Terbang”, yaitu lukisan atau gambar kuda bersayap yang terbang. b. Merek kata Merek ini mempunyai daya pembeda dalam bunyi kata antara barang atau jasa yang satu dengan barang atau jasa yang lain yang sejenis. Contoh: “Pepsodent” untuk pasta gigi, “Ultraflu” untuk obat flu, “Toyota” untuk mobil. c. Merek huruf atau angka Bentuk ini mempunyai daya pembeda dalam wujud huruf atau angka antara barang atau jasa yang satu dengan barang atau jasa yang lain yang sejenis. Contoh: “ABC” untuk kecap dan sirup, “555” untuk buku tulis. d. Merek nama Bentuk ini mempunyai daya pembeda dalam wujud nama antara barang atau jasa yang satu dengan barang atau jasa yang lain yang sejenis. Contoh: “Louis Vuiton” untuk tas, “Vinesia” untuk dompet. 30 e. Merek kombinasi Bentuk ini mempunyai daya pembeda dalam wujud lukisan/gambar dan kata antara barang atau jasa yang satu dengan barang atau jasa yang lain yang sejenis. Contoh: jamu “Nyonya Meneer” yang merupakan kombinasi gambar seorang nyonya dan kata-kata “nyonya Meneer” Selain bentuk-bentuk merek di atas, terdapat pula merek dalam bentuk tiga (3) dimensi (three dimensional trademark) seperti merek pada produk minuman “Coca Cola” dan “Kentucky Fried Chicken”.

Apabila sutu merek digunakan secara sah, yakni didaftarkan maka kepada pemilik merek tersebut diberi hak atas merek. Hak atas merek menurut pasal 3 Undang-Undang Nomor 15 tahun 2001 tentang Merek adalah hak eksklusif yang diberikan oleh Negara kepada pemilik merek yang terdaftar dalam Daftar Umum Merek untuk jangka waktu tertentu dengan menggunakan sendiri merek tersebut atau memberikan izin kepada pihak lain untuk menggunakannya. Kecuali secara tegas dinyatakan lain, yang di maksud dengan pihak dalam Undang-Undang Merek adalah seseorang, beberapa orang secara bersama-sama, atau badan hukum.17 Hak merek dinyatakan sebagai hak ekslusif karena hak tersebut merupakan hak yang sangat pribadi bagi pemiliknya dan diberi hak untuk menggunakan sendiri atau memberi izin kepada orang lain untuk menggunakan sebagaimana ia sendiri menggunakannya. Pemberian izin oleh pemilik merek kepada orang lain ini berupa pemberian lisensi, yakni memberikan izin kepada orang lain untuk jangka waktu tertentu menggunakan merek tersebut sebagaimana ia sendiri menggunakannya.  Pemilik merek adalah pihak yang mengajukan permohonan pendaftaran merek. Mereka bisa sebagai a. Orang (person) atau perseorangan; b. Badan hukum (recht person); atau c. Beberapa orang atau badan hukum (pemilikan bersama atau merek kolektif)

Hak kekayaan intelektual adalah karya-karya yang timbul atau lahir karena intelektualita manusia yang dapat berupa karya-karya di bidang teknologi atau ilmu pengetahuan, seni, dan sastra yang dihasilkan oleh manusia melalui kemampuan intelektualnya (daya cipta, rasa, dan karsa). Pasal 1 dan 2 Trade Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPs) menyebutkan bahwa kekayaan intelektual yang dilindungi terdiri atas dua (2) bagian besar, yaitu: 1. Copyright (hak cipta) dan Related Rights (hak-hak yang berkaitan dengan hak cipta; 2. Industrial Property Rights (hak milik industrial) yang terdiri dari: a. Patent (paten), Utility Rights (paten sederhana); b. Trademarks (merek dagang); c. Industrial Design (desain industri); d. Undisclosed Information Including Trade Secrets (rahasia dagang); e. Layout Design of Integrated Circuits (desain rangkaian listrik terpadu). Karya-karya intelektual tersebut perlu dilindungi karena karya-karya tersebut dilahirkan dengan pengorbanan tenaga, waktu, dan biaya. Karya-karya tersebut mempunyai „nilai‟ khususnya dalam bidang ekonomi yang pada akhirnya dapat menjadi aset perusahaan. Indonesia secara resmi telah memasuki globalisasi 21 perdagangan dengan diberlakukannya Convention Establishing The World Trade Organization (Konvensi WTO) termasuk di dalamnya Agreement on Trade Related Aspects of Intellectual Property Rights (Persetujuan TRIPs). Hal itu ditindaklanjuti dengan meratifikasi Undang-undang Nomor 7 Tahun 1994 tentang Pengesahan Persetujuan Pembentukan Organisasi Perdagangan Dunia atau Agreement Establishing The WTO. Dalam konvensi tersebut dimuat persetujuan mengenai aspek-aspek dagang dari Hak Kekayaan Intelektual (HKI) yang tertuang dalam TRIPs. Pasal 7 dari Undang-undang tersebut menyebutkan bahwa perlindungan dan penegakan hukum Hak Kekayaan Intelektual (HKI) bertujuan untuk mendorong timbul dan berkembangnya inovasi, pengalihan, dan penyebaran untuk memanfaatkan ekonomi bangsa-bangsa di dunia. Hak Kekayaan Intelektual (HKI) terpisah dari kepemilikan benda berwujud. Hak Kekayaan Intelektual (HKI) merupakan kekayaan pribadi yang bisa dimiliki dan dialihkan termasuk dijual dan dilisensikan kepada orang lain. Dalam hal ini, merek merupakan bagian dari Hak Kekayaan Intelektual (HKI) yang merupakan kekayaan pribadi seseorang dan dilindungi oleh Undang-undang. Indonesia mulai membentuk Undang-undang Merek pada tahun 1961 yaitu Undang-undang Nomor 21 Tahun 1961 tentang Merek Perusahaan dan Merek Perniagaan (disebut juga Undang-undang Merek). Undang-undang Merek yang baru ini merupakan pengganti dan pembaharuan dari Hukum Merek yang diatur dalam Reglemen. Pertimbangan lahirnya Undang-undang Nomor 21 Tahun 1961 tentang Merek ini adalah untuk melindungi khalayak ramai dari tiruan barang-barang yang 22 memakai suatu merek yang sudah dikenalnya sebagai merek barang-barang yang bermutu baik. Selain itu, Undang-undang Nomor 21 Tahun 1961 tentang Merek ini juga bermaksud melindungi pemakai pertama dari suatu merek di Indonesia. Undangundang Nomor 21 Tahun 1961 mengenal pengolongan barang-barang dalam 35 kelas yang sejalan dengan klasifikasi internasional berdasarkan persetujuan pendaftaran merek di Nice, Perancis pada tahun 1957 yang diubah di Stockholm tahun 1961 dengan penyesuaian kondisi di Indonesia. Tanggal 28 Agustus 1992 diundangkan Undang-undang Nomor 19 Tahun 1992 tentang Merek yang berlaku efektif pada tanggal 1 April 1993. Undang-undang Nomor 19 Tahun 1992 tentang Merek ini menggantikan dan memperbaharui Undang-undang Nomor 21 Tahun 1961 tentang Merek. Untuk menindaklanjuti berlakunya Undang-undang Nomor 19 Tahun 1992 tentang Merek tersebut dibuatlah berbagai surat keputusan administratif yang terkait dengan prosedur pendaftaran merek. Berkaitan dengan kepentingan reformasi Undang-undang Merek, Indonesia turut serta meratifikasi Perjanjian Internasional Merek World Intellectual Property Organization (WIPO).14 Tahun 1997, Undang-undang Nomor 19 Tahun 1992 tentang Merek diubah dengan Undang-undang Nomor 14 Tahun 1997 tentang Perubahan atas Undang-undang Nomor 19 Tahun 1992 tentang Merek. Perubahan ini dilakukan dengan mempertimbangkan pasal-pasal dari Perjanjian Internasional tentang Aspek-aspek yang Dikaitkan dengan Perdagangan dari Hak Kekayaan Intelektual (TRIPs – GATT) Undang-undang Nomor 14 Tahun 1997 ini menentukan bahwa pengguna merek pertama di Indonesia berhak untuk mendaftarkan merek tersebut sebagai merek. Pengaturan tentang ketentuan merek yang terbaru dituangkan dalam Undangundang Nomor 15 Tahun 2001 tentang Merek yang mulai berlaku sejak tanggal 1 Agustus 2001 sehingga terjadi perubahan secara menyeluruh pada peraturan tentang ketentuan merek sebelumnya. Tujuannya adalah untuk mengantisipasi perkembangan teknologi informasi dan transportasi yang telah mendukung kegiatan di sektor perdagangan semakin meningkat secara pesat, mempertahankan iklim persaingan usaha yang sehat, serta menampung beberapa aspek dalam Persetujuan TRIPs yang belum dimuat dalam Undang-undang Nomor 14 Tahun 1997 tentang Merek