Hubungan Pusat Terhadap Daerah (skripsi tesis disertasi)

Konsep hubungan pemerintahan pusat dengan pemerintahan daerah adalah untuk melaksanakan kekuasaan pemerintahan yang dibagi antara pusat kekuasaan dengan pusat pemerintahan daerah sebagai cabangcabang atau territorial kekuasaan negara dalam kerangka negara kesatuan Republik Indonesia. Penyelenggaraan pemerintahan daerah dilaksanakan berdas arkan asas desentralisasi dekonsentrasi dan tugas pembantuan. Dalam ketentuan pasal 18 ayat (2) dan (5) UUD 1945 telah dirumuskan “Pemerintah daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemernitahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan. Pemerintah daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan pemerintahan pusat”. Ketentuan tersebut dijabarkan lebih lanjut dalam rumusan Pasal 5 ayat (4) Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2015 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2014 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah Menjadi Undang-Undang, yaitu Penyelenggaraan Urusan Pemerintahan di Daerah dilaksanakan berdasarkan asas Desentralisasi, Dekonsentrasi, dan Tugas Pembantuan. Otonomi dapat 33 dimaknai dengan pelimpahan wewenang kepada badan hukum lokal di luar organisasi yang memberikan kewenangan tersebut. Atau wewenang yang diberikan kepada suatu daerah untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahannya sendiri berdasarkan peraturan perundang-undangan. Dalam suatu negara kesatuan otonomi tidak dapat dipahami sebagai pemberian kebebasan kepada suatu daerah untuk melaksanakan fungsi pemerintahannya sesuai dengan kehendak daerah tanpa memperhatikan dan mempertimbangkan nasional secara komprehensif. Pada Pasal 1 angka 6 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2015 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2014 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah Menjadi Undang-Undang telah dirumuskan bahwa “otonomi daerah adalah hak, wewenang dan kewajiban daerah otonomi untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan”. Sedangkan daerah otonomi kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas-batas wilayah yang berwenang mengatuir dan mengurus urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan apirasi masyarakat dalam sistem NKRI”. Penyelenggaraan pemerintahan daerah di Indonesia menganut sistem berdasarkan asas desentralisasi, dekonsentrasi, dan tugas pembantuan, namun dalam praktek kadangkadang agak sulit untuk melihat secara jelas dalam pelaksanaan dari ketiga asas tersebut bahkan menimbulkan kekaburan. Dalam hal ini dapat disadari, 34 negara mempunyai peranan yang begitu besar dalam konteks pemerintah pusat/nasional maupun di tingkat pemerintahan daerah/regional. Oleh karena itu “otonomi daerah sebagai sub-sistem desentralisasi dan pemerintahan daerah, harus berkembang sesuai dengan dinamika masyarakat dan pergeseran garis politik dan peraturan perundang-undangan tentang pemerintahan daerah, bahkan perkembangan ini sangat dipengaruhi oleh UUD dan garis politik yang sedang berlaku dalam negara”.27 Pemberian otonomi kepada daerah adalah dalam lingkup negara kesatuan Republik Indonesia, maka hubungan dan mekanisme antara pemerintah pusat dengan pemerintahan daerah merupakan suatu condition sinequa non dalam negara yang berbentuk kesatuan seperti Republik Indonesia. Konsekuensi yang timbul pasti akan terjadi hubungan hukum (rechtsbetrekking) antara pemerintah pusat dengan pemerintahan daerah, khususnya pengaturan kewenangan antara pusat dan daerah berdasarkan otonomi daerah dan prinsip desentralisasi yang mencakup 3 (tiga) hal yaitu: pembagian kewenangan (sharing of power); pembagian pendapatan (Distribution of Income); dan kemandirian administrasi pemerintahan daerah (empowering).28 Desentralisasi berdasarkan ketentuan Pasal (1) angka 8 UndangUndang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah adalah penyerahan “Urusan Pemerintahan oleh Pemerintah Pusat kepada daerah otonom berdasarkanAsas Otonomi”. Prinsip otonomi daerah yang lebih diarahkan terhadap terwujudnya pemerintahan yang demokratis, terselenggaranya pelayanan kepada masyarakat yang lebih naik, mempertinggi tingkat kesejahteraan rakyat dan kemandirian perkembangan pembangunan daerah serta terwujudnya keserasian antara Pemerintah Pusat dengan Pemerintahan Daerah. Maksud diterapkan asas otonomi seluas-luasnya kepada pemerintahan daerah dengan penyerahan wewenang kepada daerah untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Untuk menilai derajat kemandirian otonomi yang dimiliki oleh suatu daerah sebagai daerah otonomi dapat diukur dengan 4 ciri, yaitu : mempunyai aparatur pemerintah sendiri; mempunyai urusan/wewenang tertentu; mempunyai wewenang mengelola sumber keuangan sendiri; dan mempunyai wewenang membuat kebijaksanaan/perbuatan sendiri. 29 Semakin baik dan sempurna keempat ciri tersebut, maka akan makin kuat derajat kemandirian otonomi yang dimiliki oleh daerah tertentu, begitu pula sebaliknya. Konsep NKRI sejak awal tidak bermaksud untuk bersifat sentralistik berdasarkan ketentuan UUD 1945 baik sebelum maupun sesudah perubahan yang berarti menganut asas desentralisasi, dekonstruksi dan tugas pembantuan. Untuk mengetahui dan memahami lebih lanjut tentang hubungan pusat dengan daerah, maka dapat disimak landasan konstitusional dalam Pasal 18 ayat (5) UUD 1945 “Pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahanan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan pemerintah pusat”. Berkaitan dengan ketentuan di atas, telah dijabarkan lebih lanjut dalam ketentuan Pasal 9 UndangUndang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, yaitu : (1) Urusan Pemerintahan terdiri atas urusan pemerintahan absolut, urusan pemerintahan konkuren, dan urusan pemerintahan umum; (2) Urusan pemerintahan absolut sebagaimana dimaksud pada ayat (1) adalah Urusan Pemerintahan yang sepenuhnya menjadi kewenangan Pemerintah Pusat; (3) Urusan pemerintahan konkuren sebagaimana dimaksud pada ayat (1) adalah Urusan Pemerintahan yang dibagi antara Pemerintah Pusat dan Daerah provinsi dan Daerah kabupaten/kota; (4) Urusan pemerintahan konkuren yang diserahkan ke Daerahmenjadi dasar pelaksanaan Otonomi Daerah; (5) Urusan pemerintahan umum sebagaimana dimaksud pada ayat (1) adalah Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Presiden sebagai kepala pemerintahan. Selanjutnya, dalam Pasal 10 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, dinyatakan bahwa : (1) Urusan pemerintahan absolut sebagaimana dimaksud dalam Pasal 9 ayat (2) meliputi: politik luar negeri; pertahanan; keamanan; yustisi; moneter dan fiskal nasional; dan agama. (2) Dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan absolute sebagaimana dimaksud pada ayat (1), Pemerintah Pusat: melaksanakan sendiri; atau melimpahkan wewenang kepada Instansi Vertikal yang ada di Daerah atau gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat berdasarkan asas Dekonsentrasi. 37 Mencermati Pasal 18 ayat (5) UUD 1945 dan ketentuan Pasal 9 ayat (1) Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah di atas, maka dapat diketahui bahwa di luar 6 (enam) urusan pemerintahan yang telah ditentukan dalam Pasal 9 ayat (1) UndangUndang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, maka sisa atau selebihnya merupakan urusan yang menjadi wewenang pemerintahan daerah. Dengan demikian, urusan/wewenang daerah dapat dikatakan bersifat tidak terbatas dalam hal apa saja selain enam urusan tersebut, sepanjang daerah yang bersangkutan memiliki kemampuan serta potensi untuk menyelenggarakan dan melaksanakan urusan itu guna membangun/meningkatkan kesejahteraan rakyat. Urusan-urusan yang dilaksanakan oleh pemerintahan daerah ini dalam menjalankan otonomi yang seluas-luasnya dalam rangka mengatur dan mengurus sendiri urusan urusan pemerintahan sebagai daerah otonomi dalam Kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia. Pemerintahan daerah selain mengatur dan mengurus berbagai urusan yang bersifat otonom, juga melaksanakan urusan pemerintahan pada bidang tertentu untuk menjalankan tugas pembantuan, yaitu penugasan dari pemerintah kepada daerah dan/atau desa dari pemerintah provinsi kepada kabupaten/kota dan /atau desa serta dari pemerintah kabupaten/kota kepada desa. tugas pembantuan pada prinsipnya merupakan keikutsertaan daerah atau desa termasuk masyarakatnya atas 38 kuasa dari pemerintah pusat atau pemerintah daerah yang harus disertai dengan pembiayaan, sarana dan prasarana, serta sumber daya manusia. Perumusan tentang tugas pembantuan dengan urusan yang menjadi otonomi daerah dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah terdapat perbedaan secara mendasar, yaitu untuk pelalsanaan tugas pembantuan dibebani dengan kewajiban mempertanggungjawabkan kepada dan menugaskan atau pemberi tugas oleh yang melaksanakan tugas. Sedangkan urusan pemerintahan yang telah menjadi otonomi daerah tidak ada ketentuan kewajiban mempertanggungjawabkan, tetapi diarahkan dalam kapasitas fungsi pengawasan dalam bentuk preventif maupun represif. Menurut Bagir Manan, “Kalau otonomi dalam arti luas mencakup pula tugas pembantuan (medebewind coadministration), maka otonomi dan tugas pembantuan sama-sama kebebasan dan kemandirian dalam otonomi itu bersifat penuh baik asas maupun cara menjalankannya, sedangkan pada tugas pembantuan terdapat pada cara menjalankannya”.30 Pelaksanaan tugas pembantuan diatur/dituangkan dalam peraturan daerah dan/atau keputusan kepala daerah, agar pemerintahan daerah dapat mengatur lebih rinci sesuai dengan keadaan setempat, tetapi kewenangan yang diberikan bersifat terbatas. Sebab, “Peraturan tidak boleh mengatur tugas pembantuan di luar dari yang telah ditentukan dalam peraturan perundang-undangan”. 31 Adanya asas tugas pembantuan dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah berdasarkan asas otonomi dengan pertimbangan keterbatasan perangkat pemerintah pusat dalam rangka efisiensi dan dayaguna serta hasilguna. Tetapi yang tidak kalah pentingnya adalah “Sebagai terminal atau langkah awal untuk menuju penyerahan penuh suatu urusan kepada daerah sehingga daerah mempunyai pengalaman dan kesanggupan untuk mengatur dan mengurus sesuatu urusan tertentu tersebut”. 32 Jadi, hubungan pusat dengan daerah dalam kerangka otonomi daerah, merupakan hubungan yang berdasarkan peraturan perundangundangan, yang berorientasi pada tataran hubungan pengawasan dan bukan pada hubungan atasan bawahan, sehingga dalam kaitan dengan tugas pembantuan daerah tidak mempunyai hak untuk menolak karena sudah merupakan ketentuan undang-undang yang disertai kewajiban daerah mempertanggungjawabkannya. Pemerintahan daerah adalah sub sistem dari sistem Pemerintahan Nasional dalam struktur Negara Kesatuan Republik Indonesia. Sebagai konsekuensinya, penyelenggaraan pemerintahan daerah tidak boleh menyimpang dari Sistem Nasional. Belajar dari pengalaman sebelumnya, walau pada tingkat idealnya pelaksanaan otonomi berarti semua kegiatan kenegaraan di daerah dilaksanakan oleh pemerintahan daerah yang bersangkutan, tetapi pada prakteknya masih terjadi penyimpangan atau salah tafsir atau perbedaan persepsi antara “dassollen” dan “dassein” Berdasarkan fakta tersebut yaitu bahwa selama pelaksanaan UndangUndang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, terdapat bagitu banyak Peraturan Daerah, praktek birokrasi di daerah yang salah kaprah, maka dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah dan, hal tersebut dicoba diatasi dengan rumusan pengawasan dari pusat yang lebih jelas dengan diikuti program pembinaan. Fokus pengawasan diarahkan pada pengawasan atas penyelenggaraan pemerintahan di daerah dilaksanakan oleh Aparat Pengawas Internal Pemerintah sesuai dengan peraturan perundangundangan dan Pengawasan terhadap Peraturan Daerah/Peraturan Kepala Daerah. Hubungan Pusat dan Daerah merupakan wujud dari ketentuan UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang dinyatakan dalam Pasal 18 ayat (1), yaitu “Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur dengan undang-undang”. Sehingga untuk melaksanakan ketentuan tersebut maka dibuatlah Undang-Undang Pemerintahan Daerah, hal tersebut berarti daerah-daerah yang ada dalam bentuk Provinsi, Kabupaten dan Kota adalah merupakan satu kesatuan 41 dalam Negara Republik Indonesia. Karena bentuknya adalah daerah-daerah, maka untuk penyelenggaraan pemerintahan yang sesuai dengan konsep Negara Kesatuan, pemerintahan pusat dapat melakukan kontrol/pengawasan serta pembinaan-pembinaan yang dilakukan dengan pemberian kewenangan masing-masing kepada pusat maupun daerah. Dalam melakukan pembinaan pemerintah pusat menempatkan daerah provinsi sebagai wakil pemerintah untuk melakukan pembinaan dan pengawasan sehingga penyelenggaraan pemerintahan antara pusat dan daerah terjalin hubungan yang selaras dan berkesinambungan. Hanya saja kewenangan yang diberikan oleh pemerintah kepada daerah menjadi tidak jelas. Hal ini terlihat adanya kewenangan sama yang dimiliki antara Provinsi dan Kabupaten/Kota, meskipun hal itu terdapat perbedaan dalam skalanya. Untuk itu, kedudukan provinsi hendaknya tidak dijadikan sebagai daerah otonom, melainkan dijadikan sebagai daerah administratif dengan penerapan asas Dekonsentrasi. Dalam beberapa hal pemerintahan pusat tampaknya tidak konsisten (ketidaktaatan) pada asas desentralisasi, dimana seharusnya urusan tertentu di serahkan kepada daerah, namun di sisi lain keputusan akhir sepenuhnya pada pusat