Teori Hukum Nasional (skripsi tesis disertasi)

Teori hukum nasional yang dimaksudkan disini adalah hak penguasaan tanah yang didasarkan kepada UUPA Nomor 5 Tahun 1960. Dalam hal ini Hak penguasaan tanah yang berlaku secara yuridis di Indonesia tertuang dalam Pasal 2 UUPA: 1. Atas dasar ketentuan dalam Pasal 33 ayat 3 Undang-Undang Dasar dan hal-hal sebagai yang dimaksud dalam Pasal 1, bumi, air dan ruang angkasa termasuk kekayaan alam yang terkandung didalamnya itu, pada tingkatan tertinggi dikuasai oleh negara, sebagai organisasi seluruh rakyat. 2. Hak menguasai dari Negara termaksud dalam ayat 1 pasal ini memberi wewenang untuk : a. mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan dan pemeliharaan bumi, air dan ruang angkasa tersebut; b. menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dengan bumi, air dan ruang angkasa. Wewenang yang bersumber pada hak menguasai dari negara tersebut pada ayat 2 pasal ini digunakan untuk mencapai sebesar-besar kemakmuran rakyat, dalam arti kebangsaan, kesejahteraan dan kemerdekaan dalam masyarakat dan Negara Hukum Indonesia yang merdeka, berdaulat, adil dan makmur. Hak menguasai dari Negara tersebut diatas pelaksanaannya dapat dikuasakan kepada Daerah-daerah Swastantra dan masyarakat-masyarakat hukum adat, sekedar diperlukan dan tidak bertentangan dengan kepentingan nasional, menuntut ketentuan-ketentuan Peraturan Pemerintah. Dengan berlakunya UUPA maka peraturan-peraturan pertanahan yang merupakan produk pemerintahan Hindia Belanda seperti Agrarische Wet, Agrarische Besluit, dan Buku II BW yang mengatur tentang pertanahan menjadi tidak berlaku lagi, karena memang UUPA dimaksudkan sebagai pengganti dari ketentuan-ketentuan pertanahan produk pemerintah Hindia Belanda yang terkesan imprealistik, kapitalistik dan feodalistik. Tentang kelahiran UUPA dalam semangat anti imprealistik, kapitalistik dan feodalistik ini Boedi Harsono sebagaimana dikutip Liliz Nur Faizah mencatat sebagai berikut: UUPA sendiri lahir dalam konteks “…perjuangan perombakan hukum agraria nasional berjalan erat dengan sejarah perjuangan bangsa Indonesia untuk melepaskan diri dari cengkraman, pengaruh, dan sisa-sisa penjajahan; khususnya perjuangan rakyat tani untuk membebaskan diri dari kekangan-kekangan sistem feodal atas tanah dan pemerasan kaum modal asing…” Semangat menentang strategi kapitalisme dan kolonialisme yang telah menyebabkan terjadinya “penghisapan manusia atas manusia” (exploitation de l’homme par l’homme) di satu sisi; dan sekaligus menentang strategi sosialisme yang dianggap “meniadakan hak-hak individual atas tanah” di sisi lain menjadi landasan ideologis dan filosofis pembentukan UUPA. Selain itu, salah satu arti penting UUPA lainnya, bahwa hukum agraria nasional adalah berdasar hukum adat dan tidak lepas dari konteks landreform yang menjadi agenda pokok pembentukan struktur agraria saat itu. Menurut Subekti, UUPA dimaksudkan untuk mengadakan Hukum Agraria Nasiona yang berdasarkan hukum adat tentang tanah, dengan kelahiran UUPA maka tercapailah suatu keseragaman menganai hukum tanah, sehingga tidak ada lagi hak atas tanah menurut hukum Barat disamping hak atas tanah menurut hukum adat. Hal penting tentang penguasaan tanah dalam UUPA adalah ditegaskannya hak pengusaan negara terhadap tanah, akan tetapi kendati negara diakui sebagai penguasa atas tanah bukanlah berarti negara bisa bertindak sewenangwenang atas seluruh tanah yang ada di negara ini. Rumusan pengertian hak menguasai Negara, baik sebagaimana dimaksud dalam rumusan UUPA di atas, maupun menurut beberapa ahli, tidak terlepas dari konteks sejarah, bahwa munculnya rumusan itu, merupak bentuk pembebasan dari konsep hak menguasai Negara yang diterapkan dan/atau diberlakukan pada masa pemerintahan Hindia Belanda. Argumentasi, bahwa rumusan hak menguasai hanya merupakan bentuk pembebasan konsep menurut penjajah, sejalan dengan apa yang dikemukakan oleh Bagir manan, yaitu: Apakah makna “ dikuasai oleh Negara “. Tidak pernah ada penjelasan atau kejelasan resmi. Namun satu hal yang disepakati. Dikuasai oleh negara tidak sama dengan yang dimiliki oleh Negara. Kesepakatan ini bertalian dengan atau suatu bentuk reaksi dari sitem atau konsep domain yang dipergunakan pada masa kolonial Hindia Belanda. Konsep atau lebih dikenal dengan “asas domain” , mengandung pengertian kepemilikan (ownership). Negara adalah pemilik atas tanah, karena itu mempunyai segala wewenang melakukan tindakan yang bersifat kepemilikan (eigensdaad) 1 1 www.indolaw center.com Penguasaan negara ini dibatasi oleh adanya hak individu dan hak persekutuan hukum adat terhadap tanah. Dalam hal ini Kalo menjelaskan sebagai berikut: “ Kekuasaan negara terhadap tanah yang sudah dipunyai orang dengan sesuatu hak dibatasi oleh isi dari hak itu, artinya sampai seberapa negara memberikan kekuasaan kepada seorang yang mempunyainya untuk menggunakan haknya. Sedangkan kekuasaan negara atas tanah yang tidak dipunyai dengan sesuatu hak oleh seseorang atau pihak lain adalah sangat luas dan penuh. Misalnya negara dapat memberikan tanah yang sedemikian itu kepada seseorang atau badan hukum dengan suatu hak menurut peruntukkannya dan keperluannya, misalnya Hak Milik dan Hak Guna Usaha, Hak Guna Bangunan atau Hak Pakai ataupun dengan memberikan hak pengelolaan pada suatu badan penguasa. Dalam pada itu kekuasaan negara atas tanah-tanah ini pun sedikit atau banyak dibatasi pula oleh hak ulayat dari kesatuan-kesatuan masyarakat hukum sepanjang kenyataan hak ulayat itu masih ada. Berdasarkan hak tersebut tersebut diatas, maka penguasaan negara atas tanah dibedakan kepada dua penguasaan yaitu penguasaan langsung dan penguasaan tidak langsung. Penguasaan langsung adalah penguasaan negara terhadap tanah yang belum dihaki perseorangan, Menurut Sunarjati Hartono tanah seperti ini disebut dengan istilah “tanah yang dikuasai langsung oleh negara” atau kemudian disebut secara singkat sebagai “tanah negara”. Adapun hak menguasai negara secara tidak langsung adalah hak menguasai negara terhadap tanah yang telah dihaki perseorangan, atau disebut dengan “tanah yang dikuasai tidak langsung oleh negara” atau “tanah negara tidak bebas”. Menurut Imam Sutiknjo, kewenangan terhadap tanah yang sudah dihaki perseorangan ini pada dasarnya bersifat pasif, kecuali jika tanah itu dibiarkan tidak diurus/ditelantarkan. Sehingga negara dapat mengaturnya supaya produktif. Dengan lahirnya UUPA maka hak-hak atas tanah di Indonesia dibatasi kepada lima macam hak yaitu, hak milik, hak guna usaha, hak guna bangunan, hak pakai, dan hak sewa. Pasal 33 Ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia menyebutkan bahwa “bumi, air, dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh Negara untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat”. Prinsip yang terkandung dalam ketentuan UUD NRI 1945 ini mengandung makna kewajiban Pemerintah sebagai pelaksana kebijakan negara untuk melakukan pengelolaan dan pemanfaatan sumber daya alam sebesar-besar untuk kemakmuran rakyat. Sehubungan dengan hak menguasai oleh Negara tersebut orang atau rakyat tidak bebas untuk menggunakan bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya serta ruang angkasa. Bagi orang yang membutuhkan wajib meminta izin kepada Negara/pemerintah. Orang yang membutuhkan tanah untuk mendirikan rumah perlu sertifikat tanah dan izin mendirikan banguanan (IMB), pengusaha yang menangkap ikan di laut perlu surat izin penangkap (SIPI), dan perusahaan penerbangan perlu izin penerbangan. Pada prinsipnya pemerintah akan memberikan izin-izin tersebut sepanjang persyaratan-persyaratan atau prosedur yang ditetapkan telah dipenuhi. Prinsip yang terkandung dalam UUD NRI 1945 tersebut, dalam pengusahaan potensi sumber daya alam harus dilaksanakan secara berkelanjutan dan pemanfaatannya seoptimal mungkin bagi kepentingan rakyat. Dengan demikian, Pemerintah memiliki peran utama dalam optimalisasi pengusahaan potensi sumber daya alam. Pengusahaan potensi sumber daya alam dalam implementasinya harus diterapkan dengan mempertimbangan aspek ekonomi, sosial, dan lingkungan. Hal ini penting mengingat pengusahaan sumber daya alam akan menjadi kekuatan ekonomi riil secara berkelanjutan, yang antara lain berupa penerimaan negara, pengembangan wilayah dan pengembangan sumber daya manusia, namun dengan tetap memperhatikan komitmen corporate social responsibility dan juga melakukan pengeloaan dan perlindungan terhadap lingkungan hidup. a. Hak Penguasaan atas tanah Hak Penguasaan atas tanah berisikan serangkaian wewenang, kewajiban dan/atau larangan bagi pemegang haknya untuk berbuat sesuatu mengenai tanah yang dihaki “sesuatu” yang boleh. Wajib dan/atau dilarang untuk diperbuat itulah yang merupakan tolok pembeda antara berbagai hak penguasaan atas tanah yang diatur dalam Hukum yang bersangkutan.2 Hak-hak penguasaan tanah dapat diartikan sebagai lembaga hukum, jika belum dihubungkan dengan tanah dan subjek tertentu. Hak-hak penguasaan atas tanah dapat juga merupakan hubungan hukum konkret (subjektif recht), jika sudah dihubungkan dengan tanah tertentu dan subjek tertentu sebagai pemegang haknya. Macam-macam penguasaan hak atas tanah diatur dalam Pasal 16 ayat (1) UUPA. Adapun hak-hak atas tanah tersebut antara lain: 1). Hak Milik Hak milik berdasarkan Pasal 20 ayat (1) adalah hak yang turun temurun, terkuat dan terpenuh yang dapat dipunyai orang atas tanah dengan mengingat ketentuan Pasal 6. Pasal 6 ayat (2) menyatakan hak milik dapat beralih dan dialihkan kepada pihak lain. Turun-temurun artinya hak itu dapat diwariskan berturut-turut berdasarkan derajatnya atau hak itu menjadi tiada atau memohon kembali ketika terjadi perpindahan tangan.3 Terkuat menunjukkan  Jangka waktu memiliki hak tidak terbatas.  Hak yang terdaftar dan adanya tanda bukti hak Sedangkan terpenuh artinya:  Hak Milik memberi wewenang kepada yang mempunyai paling luas dibandingkan dengan hak yang lain.  Hak Milik merupakan induk dari hak-hak lain.  Hak Milik tidak berinduk pada hak-hak yang lain.  Dilihat dari peruntukkannya Hak Milik tidak terbatas. Tentang sifat dari hak milik memang dibedakan dengan hak-hak lain nya, seperti yang disebutkan dalam Pasal 20 UUPA diatas. Pemberian sifat ini tidak berarti bahwa hak itu merupakan hak mutlak tidak terbatas dan tidak dapat diganggu gugat, sifat demikian sangat bertentangan dengan sifat hukum adat dan fungsi sosial dari setiap hak. Kata-kata terkuat dan terpenuhi hanyalah dimaksudkan untuk membedakan dengan hak guna usaha, hak guna bangunan, hak pakai, dan lain-lain, yaitu untuk menunjukkan bahwa diantar hak-hak atas tanah yang dapat dipunyai orang, maka hak milik lah yang paling kuat dan terpenuh.5 Adapun yang dapat mempunyai hak milik menurut Pasal 21 UUPA, yaitu: a) Warga Negara Indonesia; dalam hal ini tidak dibedakan antara warga negara yang asli dengan yang keturunan asing.  Badan-badan Hukum yang ditetapkan oleh pemerintah; sebagaiman diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 1963 tentang Penunjukkan Badan-badan Hukum yang dapat mempunyai Hak Milik atas Tanah. 2). Hak Guna Usaha Hak guna usaha ini merupakan hak khusus untuyk mengusahakan tanah yang dikuasai langsung oleh negara baik bagi usaha dibidang Pertanian, Perikanan, Peternakan seperti tercantum dalam Pasal 28 ayat(1) UUPA. Berlainan dengan hak milik, tujuan pengunaan tanah yang dipunyai dengan hak guna usaha itu terbatas, yaitu pada usaha pertanian, perikanan, dan peternakan. Hak guna usaha ini hanya dapat diberikan oleh Negara.6 Berdasarkan Pasal 30 UUPA, hak guna usaha dapat dipunyai oleh: a) Warga Negara Indonesia b) Badan hukum yang didirikan menurut hukum Indonesia dan berkedudukan di Indonesia. Sementara itu dalam Pasal 29 ditentukan bahwa jangka waktu hak guna usaha adalah selama 25 Tahun atau 35 Tahun dan atas permohonan pemegang hak dapat diperpanjang paling lama 25 tahun. Selanjutnya mengenai hapusnya hak guna usaha diatur dalam Pasal 34 UUPA yaitu: a) Jangka waktunya berakhir; b) Dihentikan sebelum jangka waktunya berakhir karena sesuatu syarat tidak terpenuhi; c) Dilepaskan oleh pemegang haknya sebelum jangka waktunya berakhir; d) Dicabut untuk kepentingan umum; e) Ditelantarkan; f) Tanahnya musnah; 3). Hak Guna Bangunan Dalam Pasal 35 ayat (1) dan ayat (2), hak guna bangunan adalah hak untuk mendirikan dan mempunyai bangunan atas tanah yang bukan miliknya sendiri, dengan jangka waktu paling lama 30 tahun, dan apabila diperlukan dapat diperpanjang lagi selama 20 tahun. Pasal 37 UUPA menjelaskan tentang terjadinya hak guna bangunan, yang disebabkan oleh: a) Mengenai tanah yang dikuasai langsung oleh negara; yaitu karena penetapan Pemerintah; b) Mengenai tanah Milik; yaitu, karena perjanjian yang berbentuk otentik antara pemilik tanah yang bersangkutan dengan pihak yang akan memperoleh. Berbeda dengan hak guna usaha, dalam hak guna bangunan penggunaan tanah bukan untuk pertanian, perikanan, atau peternakan melainkan untuk bangunan, oleh karena itu baik tanah negara atau tanah milik seseorang atau badan hukum dapat diberikan dengan hak guna bangunan.7 Peraturan Pemerintah Nomor 40 Tahun 1996 mengatur mengenai kewajiban dari pemegang hak guna bangunan, sebagaimana diatur dalam Pasal 30 yang meliputi: a) Membayar uang pemasukan yang jumlah dan cara pembayarannya ditetapkan dalam keputusan pemberian haknya; b) Menggunakan tanah sesuai dengan peruntukannya dan persyaratan sebagaimana ditetapkan dalam keputusan dan perjanjian pemberiannya; c) Memelihara dengan baik tanah dan bangunan yang ada diatasnya serta menjaga kelestarian lingkungan hidup; d) Meyerahkan kembali tanah yang diberikan dengan hak guna bangunan kepada negara, pemegang hak pengelolaan atau pemegang hak milik sesudah hak guna bangunan itu hapus; e) Menyerahkan sertifikat hak guna bangunan yang telah hapus kepada Kepala Kantor Pertanahan. Berdasarkan Pasal 30 UUPA jo Pasal 19 Peraturan Pemerintah Nomor 40 Tahun 1996, hak guna bangunan dapat dimiliki oleh; Warga Negara Indonesia, dan Badan Hukum yang didirikan menurut hukum Indonesia dan berkedudukan di Indonesia. Mengenai kepemilikan hak ini dapat hapus dikarenakan beberapa hal sebagaimana diatur dalam Pasal 40 UUPA. 4. Hak pengelolaan Dalam Pasal 1 ayat (2) Peraturan Pemerintah Nomor 40 Tahun 1996, yang dimaksud dengan hak pengelolaan adalah hak menguasai dari negara yang kewenangan pelaksanaannya sebagian dilimpahkan kepada pemegang haknya. Adanya hak pengelolaan tidak disebutkan dalam UUPA, tetapi tersirat dalam Penjelasan Umum bahwa; ……..dengan berpedoman pada tujuan diatas, negara dapat memberi tanah yang demikian kepada seseorang atau badan-badan dengan suatu hak menurut peruntukan dan keperluan, misal hak milik, hak guna usaha, hak guna bangunan, atau hak pakai atau memberikannya dalam pengelolaan kepada suatu badan penguasa, ( Departemen, jawatan ) untuk dipergunakan bagi pelaksanaan tugasnya masing-masing.8 Salah satunya adalah Hak Ulayat. 5) Hak Ulayat. Berdasarkan Pasal 33 ayat (3) Undang-Undang Dasar 1945 (“UUD”) bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Lalu, Pasal 2 ayat (4) UU No. 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (“UUPA”) mengatur bahwa hak menguasai dari Negara tersebut di atas pelaksanaannya dapat dikuasakan kepada daerah-daerah Swatantra dan masyarakat-masyarakat hukum adat, sekedar diperlukan dan tidak bertentangan dengan kepentingan nasional, menurut ketentuan-ketentuan Peraturan Pemerintah. Pengaturan inilah yang menjadi dasar bagi pengaturan tanah ulayat. UUPA sendiri tidak mendefinisikan apa yang dimaksud dengan tanah ulayat. Dalam Pasal 3 UUPA memang terdapat istilah “hak ulayat dan hak-hak yang serupa dengan itu”. Dalam penjelasan Pasal 3 UUPA dijelaskan bahwa yang dimaksud dengan “hak ulayat dan hakhak yang serupa itu” ialah apa yang di dalam perpustakaan hukum adat disebut “beschikkingsrecht”. Bunyi selengkapnya Pasal 3 UUPA adalah sebagai berikut: “ Dengan mengingat ketentuan-ketentuan dalam pasal 1 dan 2 pelaksanaan hak ulayat dan hak-hak yang serupa itu dari masyarakat-masyarakat hukum adat, sepanjang menurut kenyataannya. masih ada, harus sedemikian rupa sehingga sesuai dengan kepentingan nasional dan Negara, yang berdasarkan atas persatuan bangsa serta tidak boleh bertentangan dengan Undang-undang dan peraturan-peraturan lain yang lebih tinggi “. Definisi tanah ulayat baru dapat kita temui dalam Pasal 1 Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional No. 5 Tahun 1999 tentang Pedoman Penyelesaian Masalah Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat (“Permeneg Agraria No. 5 Tahun 1999”), yang menyebutkan bahwa Tanah Ulayat adalah bidang tanah yang di atasnya terdapat hak ulayat dari suatu masyarakat hukum adat tertentu. Sedangkan, masyarakat hukum adat adalah sekelompok orang yang terikat oleh tatanan hukum adatnya sebagai warga bersama suatu persekutuan hukum karena kesamaan tempat tinggal ataupun atas dasar keturunan. Menurut Kurnia Warman, tidak terlampau menjadi ganjalan yang merisaukan bagi keberadaan hak ulayat karena UUD telah tegas mengakui keberadaan hak-hak tradisional komunitas di Indonesia. Pasal 18B ayat (1) UUD menyatakan bahwa negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia. Jadi, jika ada UU yang tidak mengakui keberadaan hak-hak tradisional komunitas maka UU tersebut jelas-jelas bertentangan dengan UUD. Berdasarkan Pasal 5 Permeneg Agraria No. 5 Tahun 1999, pada akhirnya Pemerintah Daerah (“Pemda”) adalah pihak yang berwenang untuk menentukan dan memberikan pengakuan terhadap hak ulayat di daerahnya masing-masing melalui peraturan daerah (“Perda”). 9 Pada praktiknya, dalam rangka pembuatan Perda ini, Pemda akan membentuk sebuah tim khusus untuk melakukan penelitian yang mendalam tentang keberadaan hak ulayat di daerahnya. Tim penelitian ini terdiri atas Pemda itu sendiri, para pakar hukum adat, masyarakat hukum adat yang berada di daerah yang bersangkutan, LSM dan instansi-instansi yang mengelola sumber daya alam. Jika hasil penelitian menunjukan bahwa hak ulayat di daerah yang bersangkutan betulbetul eksis berdasarkan kriteria yang ditentukan oleh UUPA, dan merasa perlu diatur, maka Pemda bersama DPRD mengupayakan lahirnya Perda yang mengatur tentang Hak Ulayat.10 Jadi, hak penguasaan atas tanah masyarakat hukum adat dikenal dengan Hak Ulayat. Sedangkan Hak ulayat merupakan serangkaian wewenang dan kewajiban suatu masyarakat hukum adat, yang berhubungan dengan tanah yang terletak dalam lingkungan wilayahnya.syaratsyarat hak ulayat sebagaimana diatur dalam Pasal 3 UUP terpenuhi. mengatakan, persyaratan yang harus dipenuhi oleh hak ulayat menurut Pasal 3 UUP adalah:(1). Sepanjang kenyataannya masyarakat hukum adat itu masih ada; Mengenai hal ini, sesuai dengan penjelasan Pasal 67 ayat (1) UU No. 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan (“UU Kehutanan”), suatu masyarakat hukum adat diakui keberadaannya, jika menurut kenyataannya memenuhi unsur antara lain: a. masyarakatnya masih dalam bentuk paguyuban (rechtsgemeenschap); b. ada kelembagaan dalam bentuk perangkat penguasa adatnya; c. ada wilayah hukum adat yang jelas; d. ada pranata dan perangkat hukum, khususnya peradilan adat, yang masih ditaati; e. masih mengadakan pemungutan hasil hutan di wilayah hutan sekitarnya untuk pemenuhan kebutuhan hidup sehari-hari. (2). Sesuai dengan kepentingan nasional dan negara; Dari segi politik, pernyataan “sesuai dengan kepentingan nasional dan negara, yang berdasarkan atas persatuan bangsa” merupakan suatu a priori yang mengandung kecurigaan dari pemerintah terhadap masyarakat hukum adat. Pernyataan ini menunjukan seolah-olah masyarakat hukum adat itu bukan merupakan bagian kenasionalan, kenegaraan dan kebangsaan.11 Maka karena pernyataan “sesuai dengan kepentingan negara” ini dapat menimbulkan multi tafsir dan sarat kepentingan politik, akan sulit bagi kita untuk dapat menentukan apakah keberadaan suatu masyarakat hukum adat tertentu memenuhi persyaratan ini atau tidak, tanpa mengetahui masyarakat hukum adat yang mana yang dimaksud tersebut