Undang-undang sebagai suatu instrument penting dalam sistem ketatanegaraan di Indonesia, haruslah memuat kecermatan dalam pelaksanaannya, mengingat adanya cita pemerintah dan masyarakat yang membutuhkan suatu ketentuan yang jelas dan lebih rinci serta memuat perintah apa yang harus dan tidak boleh di lakukan. Menurut Jimmly Asshiddiqie, undang-undang dapat dipahami sebagai naskah hukum dalam arti yang luas, yang menyangkut materi dan bentuk tertentu, hal ini sejalan dengan pendapat Jeremy Bentham19 dan John Austin20 yang mengaitkan istila „legislation‟ sebagai “any form of law-making”. “The term is, however, restricted to a particular form of law-making, viz. the declaration in statutory form of rules of law by the legislature of the State. The law that has its source in legislation is called enacted law or statute or written law” . Dengan demikian, bentuk peraturan yang dapat ditetapkan oleh lembaga legislatif untuk maksud mengikat umum dapat dikaitkan dengan pengertian “enacted law”, “statute” atau undang-undang dalam arti yang luas. Sehingga, untuk menentukan keabsahan serta daya ikat suatu peraturan perundang-undangan maka sangat dibutuhkan peran lembaga legislatif, peran tersebut haruslah berdasarkan pada kehendak rakyat, karena pada dasarnya rakyatlah yang berdaulat dalam negara demokrasi. Sehingga seharusnya pembentukan suatu undang-undang, serta pengaturan yang bersumber pada undang-undang haruslah menjunjung tinggi kecermatan. Di Indonesia, implementasi dari teori hierarki peraturan perundang-undangan secara spesifik telah ditentukan dan diberlakukan dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan sebagai dasar pijakan dalam pembentukan peraturan perundang-undangan. Kemudian, Sama halnya dengan teori hirarki peraturan perundang-undangan yang berlaku di Indonesia, implementasi dari teori pendelegasian kewenangan (deleated legislation) adalah untuk dapat mewujudkan kecermatan dan ketertiban. Maka, perundang-undangan sebagaimana dimaksud, haruslah dibuat oleh lembaga yang berwenang membentukanya dan berdasarkan norma yang lebih tinggi. Hal tersebut berlaku karena perundang-undangan susunanya berjenjang-jenjang dan berlapis-lapis sehingga membentuk suatu hierarki. Spesifik mengenai hierarki peraturan perundang-undangan diatur dalam Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 memuat tentang jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan yang mana terdiri dari; “a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia; b. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat; c. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang; d. Peraturan Pemerintah; e. Peraturan Presiden; f. Peraturan Daerah Profinsi;dan g. Peraturan Daerah Kabupaten/ kota”. Selanjutnya pada ayat (2) dipertegas lagi yaitu mengenai kekuatan berlakunya yaitu kekuatan hukum peraturan perundang-undangan sesuai dengan hierarki sebagaimana dimaksud pada ayat (1).23 Selanjutnya Dalam Pasal 8 ayat (1) ditentukan bahwa: “Ayat (1) jenis peraturan perundang-undangan selain sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 ayat (1) mencakup peraturan yang ditetapkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, Badan Pemeriksa Keuangan, Komisi Yudisial, Bank Indonesia, Menteri, badan, lembaga, atau komisi yang setingkat yang dibentuk dengan Undang-Undang atau Pemerintah atas perintah Undang-Undang, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, Gubernur, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota, Bupati/Walikota, Kepala Desa atau yang setingkat; Ayat (2) Peraturan Perundang-undangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan Sebagaimana ditentukan dalam Pasal 8 ayat (1) dan ayat (2) maka ketentuan diatas diakui secara sah keberadaanya dan mempunyai kekuatan mengikat sepanjang diperintahkan atau sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatannya atau dibentuk berdasarkan kewenangan. Artinya, Pasal 7 ayat (1) dan ayat (2) secara tegas harus dipahami bahwa kekuatan berlakunya suatu peraturan perundang-undangan sesuai dengan jenjang dan hierarki, sedangkan berdasarkan prinsip hierarki peraturan perundang-undangan maka setiap jenis peraturan perundang-undangan harus berdasarkan kaidah bahwa peraturan perundang-undangan yang lebih rendah tingkatannya, tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Dalam ilmu perundang-undangan, agar suatu undang-undang dapat di terapkan pada tataran yang lebih teknis, maka undang-undang tersebut perlu dijabarkan secara lebih rinci. Untuk menjabarkan pada tataran yang lebih rinci, maka dikenal-lah prinsip delegated legislation atau pendelegasian kewenangan yang berlaku di Indonesia. Terkait dengan prinsip delegated legislation, perlu di ketahui bahwa sejarah ketatanegaraan dunia mencatat bahwa pendelegasian wewenang/kekuasaan delegated legislation atau pengaturan undang-undang kepada peraturan yang lebih rendah terjadi sejak abad 16, yaitu pada masa pemerintahan Raja Inggris Henry VII.24 Artinya pendelegasian wewenang tidak terjadi pada Abad 19 atau 20-an yang mana kemajuan di bidang sosial-ekonomi berkembang begitu pesat. Di Indonesia pendelegasian wewenang legislasi (legislative delegation of rulemaking power) dipahami sebagai langkah pemberian kewenangan oleh pembentuk undang-undang untuk mengatur hal-hal tertentu lebih lanjut dalam bentuk peraturan pelaksana yang lebih rendah tingkatannya. Artinya legislator utama “primary legislator” atau “principal legislator” adalah Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), sedangkan pemerintah atau Presiden dalam bentuk atau penetapan peraturan pelaksanaan berupa Peraturan Pemerintah atau bentuk lainnya dapat disebut sebagai “delegated legislator” atau “secondary legislator” sehingga Peraturan Perundangundangan pelaksana disebut sebagai “delegated legislation” sedangkan yang merupakan peraturan perundang-undangan dibawah undang-undang disebut “subordinate legislation”. Jimmly dalam bukunya tentang “Perihal Undang-Undang” menyatakan, apabila suatu kewenangan dimandatkan kepada suatu lembaga lain untuk melaksanakannya atas nama pemberi mandat, maka lembaga pemberi mandat atau mandator itu dapat saja menarik kembali mandatnya itu sewaktu-waktu dari lembaga penerima mandat.25 Namun dalam teori tentang pendelegasian, pelimpahan kewenangan dari suatu lembaga kepada lembaga yang lain berakibat akan terjadinya perpindahan kewenangan secara mutlak. Artinya kewenangan yang telah didelegasikan kepada lembaga lain tidak dapat lagi ditarik kembali oleh lembaga pemberi delegasi. Sehingga dapat dikatakan bahwa delegasi (delegation) berbeda dengan mandat. Dalam Algemene Wet Bestuursrecht (AWB), 1992/1993 yang menyatakan bahwa delegasi adalah “het overdragen door een bestuursorgaan van zijn bevoegdheid tot het nemen van besuiten aan een ander die deze onder eigen verantwoordelijkheid uitoefent” dalam terjemahan bahasa indonesia delegasi adalah pemberian, pelimpahan, atau pengalihan kewenangan oleh suatu organ pemerintahan kepada pihak lain untuk mengambil keputusan atas pertanggungjawaban sendiri” sedangkan mandat adalah “Mandat merupakan kewenangan yang diberikan oleh suatu organ pemerintahan kepada orang lain untuk atas nama atau tanggungjawabnya sendiri mengambil keputusan. Sedangkan mandat adalah “het door een bestuutsorgaan aan een ander verlenen van de bevoegdheid in zijn naan besluiten te nemen” dalam terjemahan bahasa Indonesia mandat adalah kewenangan yang diberikan oleh suatu organ pemerintahan kepada orang lain untuk atas nama atau tanggungjawabnya sendiri mengambil keputusan.26 Konsep diatas menunjukkan bahwa dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan, seringkali diperlukan perumusan-perumusan yang berhubungan dengan masalah pendelegasian kewenangan dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi kepada peraturan perundang-undangan yang lebih rendah.27 Dalam konsep pendelegasian kewenangan, pembentukan peraturan perundang-undangan tersebut dapat terjadi karena dua hal, yaitu karena adanya kewenangan atribusi atau karena kewenangan delegasi. Kewenangan atribusi dalam pembentukan pembentukan peraturan perundang-undangan (attributie van wetgevingsbevoegdheid) adalah pemberian atau penciptaan kewenangan dalam bentuk peraturan perundang-undangan yang diberikan oleh groundwet (Undang-Undang Dasar) atau oleh wet (UndangUndang) kepada suatu lembaga negara atau lembaga pemerintahan; Kewenangan delegasi dalam pembentukan peraturan perundang-undangan (delegatie van wetgevingsbevoegdheid) adalah pelimpahan kewenangan membentuk peraturan perundang-undangan yang dilakukan oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi kepada peraturan yang lebih rendah.28 Alasan dilakukannya pelimpahan kewenangan adalah karena terdapat beberapa hal yang tidak dapat dirumuskan secara langsung dalam peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi serta dikarenakan oleh sifatnya yang mudah berubah, atau bersifat terlalu teknis. Contohnya, mengenai kaitannya dengan konsep pendelegasian kewenangan yang dilaksanakan melalui ketentuan peraturan perundang-undangan yang di delegasikan maka secara spesifik tertuang dalam Pasal 1 angka 8 Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009 tentang perubahan kedua atas undang-undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN) menyatakan bahwa “Pasal 1 Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara adalah badan atau pejabat yang melaksanakan urusan pemerintahan berdasarkan peraturan perundang undangan”29 sehingga untuk menentukan keabsahan (legalitas) dari setiap perbuatan pemerintah yang dilakukan oleh badan atau pejabat Tata Usaha Negara (TUN) hal ini juga menunjukkan bahwa kewenangan pemerintah berasal dari peraturan perundangundangan yang berlaku. Hal tersebut diatas sejalan dengan penjelasan oleh Ridwan HR dalam bukunya Hukum Administrasi Negara, Ridwan menjelaskan bahwa seiring dengan pilar utama negara hukum, yaitu asas legalitas (legaliteitsbeginsel atau het beginsel van wetmatigheid van bestuur), maka berdasarkan prinsip ini tersirat bahwa wewenang pemerintah berasal dari peraturan perundang-undangan, artinya sumber wewenang bagi pemerintah adalah peraturan perundang-undangan. Secara teoritik, kewenangan yang bersumber dari peraturan perundangundang tersebut diperoleh melalui tiga cara yaitu atribusi, delegasi dan mandat.30 Khusus mengenai konsep delegasi, H.D. Van Wijk/Williem Konijnebelt mendefinisikan sebagai berikut. “Delegatie; overdracht van een bevoegheid van het ene bestuursorgaan aan een ander, (delegasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan dari satu organ pemerintahan kepada organ pemerintahan lainnya). Selanjutnya dalam hal pelimpahan wewenang pemerintahan melalui delegasi terdapat beberapa syarat menurut Philipus M.Hadjon dalam makalah pada penataran hukum Administrasi, maka yang sebagai berikut Pertama, delegasi harus definitif dan pemberi delegasi (delegans) tidak dapat lagi menggunakan sendiri wewenang yang telah dilimpahkan itu; Kedua, delegasi harus berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan, artinya delegasi hanya dimungkinkan kalau ada ketentuan untuk itu dalam peraturan perundang-undangan; Ketiga, delegasi tidak kepada bawahan, artinya dalam hubungan hierarki kepegawaian tidak diperkenankan adanya delegas; Keempat, kewajiban memberikan keterangan (penjelasan), artinya delegans berhak untuk meminta penjelasan tentang pelaksanaan wewenang tersebut; Kelima, peraturan kebijakan (beleidsregel), artinya delegans memberikan instruksi (petunjuk) tentang penggunaan wewenang tersebut.31 Dengan berdasar pada penjelasan diatas maka jelas pada delegasi tidak terdapat penciptaan wewenang melainkan (delegated legislation) atau pelimpahan kewenangan yang mana dalam konsep HAN berlaku dari satu pejabat kepada pejabat lainnya sehingga tanggungjawab yuridis tidak lagi berada pada pemberi delegasi (delegans), tetapi beralih pada penerima delegasi (delegataris). Adapun penjelasan secara spesifik mengenai pendelegasian kewenangan dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi kepada peraturan perundangundangan yang lebih rendah telah dirumuskan dalam lampiran II Undang-Undang Nomor 12 tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan angka 198-216 halaman 60 yang rinciannya sebagai berikut; (…198. Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi dapat mendelegasikan kewenangan mengatur lebih lanjut kepada peraturan perundang-undangan yang lebih rendah; 199. Pendelegasian kewenangan dapat dilakukan dari suatu Undang-Undang kepada Undang-Undang yang lain dari Peraturan Daerah Provinsi kepada Peraturan Daerah Provinsi yang lain, atau dari Peraturan Daerah Kabupaten/Kota kepada Peraturan Daerah Kabupaten/Kota yang lain; 200. Pendelegasiang kewenangan mengatur harus menyebut dengan tegas: a. ruang lingkup materi muatan yang diatur; dan b. jenis Peraturan Perundang-undangan; 201. Jika materi muatan yang didelegasikan sebagian sudah diatur pokok-pokoknya di dalam Peraturan Perundang-undangan yang mendelegasiakan dan tidak boleh didelegasikan lebih lanjut ke Peraturan Perundang-undangan yang lebih rendah (subdelegasi), gunakan kalimat Ketentuan lebih lanjut mengenai… diatur dengan…; 202. Jika peraturan materi muatan tersebut dibolehkan didelegasikan lebih lanjut (subdelegasi), gunakan kalimat Ketentuan lebih lanjut mengenai … diatur dengan atau berdasarkan…; 203. Jika materi muatan yang didelegasikan sama sekali belum diatur pokok-pokoknya di dalam Peraturan Perundang-undangan yang mendelegasikan dan materi muatan itu harus diatur di dalam Peraturan Perundang-undangan yang lebih rendah (subdelegasi), gunakan kalimat Ketentuan mengenai … diatur dengan …; 204. Jika pengaturan materi tersebut dibolehkan didelegasiakan lebih lanjut (subdelegasi) digunakan kalimat Ketentuan mengenai … diatur dengan atau berdasarkan…; 35 205. Jika terdapat beberapa materi muatan yang didelegasikan dan materi muatan tersebut tercantum dalam beberapa pasal atau ayat tetapi akan didelagasikan dalam suatu Peraturan Perundang-undangan, gunakan kalimat “Ketentuan mengenai….. diatur dalam …”; 206. Jika terdapat beberapa materi muatan yang didelegasikan maka materi muatan yang didelegasikan dapat disatukan dalam 1 (satu) peraturan pelaksanaan dari Peraturan Perundang-undangan yang mendelegasikan, gunakan kalimat “(jenis Peraturan Perundangundangan) … tentang Peraturan Pelaksanaan …”; 207. Untuk mempermudah dalam penentuan judul dari peraturan pelaksanaan yang akan dibuat, rumusan pendelegasian perlu mencantumkan secara singkat tetapi lengkap mengenai apa yang akan diatur lebih lanjut; 208. Jika pasal terdiri dari beberapa ayat, pendelegasian kewenangan dimuat pada ayat terakhir dari pasal yang bersangkutan; 209. Jika pasal terdiri dari beberapa ayat, pendelegasian kewenangan dapat di pertimbangkan untuk dimuat dalam pasal tersendiri, karena materi pendelegasian ini pada dasarnya berbeda dengan apa yang diatur dalam rangkaian ayat-ayat sebelumnya; 210. Dalam pendelegasian kewenangan mengatur tidak boleh adanya delegasi blangko; 211. Pendelegasian kewenangan mengatur dari Undang-Undang kepada menteri, pemimpin lembaga negara nonkementrian, atau pejabat yang setingkat dengan menteri dibatasi untuk peraturan yang bersifat teknis administratif; 212. Kewenangan yang didelegasiakan kepada suatu alat penyelenggara negara tidak dapat didelegasikan lebih lanjut kepada alat penyelenggara negara lain, kecuali jika oleh undang-undang yang mendelegasikan kewenangan tersebut dibuka kemungkinan untuk itu; 213. Pendelegasian kewenangan mengatur dari suatu Peraturan Perundang-undangan tidak boleh didelegasikan kepada direktur jenderal, sekretaris jenderal, atau pejabad yang setingkat; 214 Pendelegasian langsung kepada direktur jendral atau pejabat yang setingkat hanya dapat diberikan oleh Peraturan Perundangundangan yang setingkatnya lebih rendah daripada Undang-Undang; 215. Peraturan Perundang-undangan pelaksanaanya hendaknya tidak mengulangi ketentuan norma yang telah diatur didalam Peraturan Perundang-undangan yang mendelegasikan, kecuali jika hal tersebut memang tidak dapat dihindari; 216. Di dalam peraturan pelaksanaan tidak mengutip kembali rumusan norma atau ketentuan yang terdapat dalam Peraturan Perundang-undangan lebih tinggi yang mendelegasikan. Pengutipan kembali dapat dilakukan sepanjang rumusan norma atau ketentuan tersebut diperlukan sebagai pengantar (aanloop) untuk merumuskan 36 norma atau ketentuan lebih lanjut di dalam pasal atu beberapa pasal atau ayat atau beberapa ayat selanjutnya.32) Sejatinya, selain menjunjung tinggi kecermatan, pendelegasian kewenangan juga harus pula memperhatikan adanya pengaturan yang tidak boleh bertentangan dengan hak asasi, artinya perhatian terhadap hak asasi merupakan yang harus lebih diutamakan megingat kesejahtraan seluruh warga negara adalah cita bangsa, sehingga untuk dapat di terapkan pada tataran praktis dan rinci ketentuan tersebut harus memperhatikan hak asasi manusia. Hak asasi manusia disini adalah khusus hak warga negara yang apabila dikaitkan dengan thesis penulis yaitu hak kostitusional warga negara khusus mantan terpidana, dimana pengaturan mengenai syarat keikutsertaan dalam pemilihan kepala daerah telah terjadi pertentangan yaitu antara Peraturan KPU dan Undang-Undang Pilkada. Pengaturan terhadap ketentuan yang lebih rinci haruslah bersifat demokratis serta sesuai dengan konstitusi. Hal ini sejalan dengan esensi kewenangan yang dimiliki pemerintah dalam melakukan perbuatan nyata untuk mengadakan pengaturan atau mewujudkan keputusan yang berdasarkan atau tidak bertentangan dengan kostitusi dengan cara pendelegasian kewenangan. Sehingga berdasarkan penjelasan atau pemaparan konsep delegated legislation sebagaimana disebutkan diatas, maka dapat dipahami bahwa munculnya konsep delegated legislation sejatinya adalah dibutuhkan sebagai mekanisme pengaturan terhadap peraturan pelaksana dari suatu undang-undang. Selain itu konsep delegated legislation merupakan hal demokratis dan mutlak dimana pengaturan terhadap perundang-undangan mengikat adanya kekuasaan pemerintah, dan juga mengingat pemerintah merupakan pilihan rakyat dalam pemilu, dengan demikian legitimasi yang diberikan kepada pemerintah untuk membuat peraturan pelaksana telah cukup kuat dengan tujuan adalah untuk menjamin hak setiap warga negara.
Olah Data dan Pendampingan Penyusunan Artikel Ilmiah