Tag: ilmu politik

Istilah demokrasi menurut asal kata berarti rakyat berkuasa atau  government by the people  (demokrasi berasal dari bahasa Yunani: demos  berarti rakyat, kratos/kratein  berarti kekuasaan/berkuasa). Menurut Jean Jaques Rousseau, demokrasi adalah sebuah tahapan atau sebuah proses yang harus dilalui oleh sebuah negara untuk mendapatkan kesejahteraan. Pernyataan Rousseau ini seakan mengatakan, bahwa demokrasi bagi sebuah negara adalah sebuah pembelajaran menuju ke arah perkembangan ketatanegaraan yang sempurna. Sementara itu, Hans Kelsen barasumsi bahwa awal dari datangnya ide demokrasi adalah adanya ide kebebasan yang berada dalam benak manusia. Kebebasan semula dianggap bebas dari ikatan-ikatan atau ketiadaan terhadap segala ikatan, ketiadaan terhadap segala kewajiban, yang kemudian ditolak oleh Hans Kelsen.

Prinsip-prinsip dalam demokrasi diantaranya di letakkan pada indikator atau syarat demokrasi, yaitu (pertama) adanya Kompetisi yang sungguh-sungguh dan meluas diantara individu dan kelompok organisasi (terutama partai politik) untuk memperebutkan jabatan-jabatan pemerintahan yang mempunyai kekuasaan efektif, pada jangka waktu yang reguler dan tidak melibatkan penggunaan daya paksa. Kedua, adanya partisipasi politik yang melibatkan sebanyak mungkin warga dalam pemilihan pemimpin atau kebijakan, paling tidak melalui pemilihan umum yang diselenggarakan secara reguler dan adil, sedemikian rupa sehingga tidak satupun kelompok yang dikecualikan. Ketiga, adanya kebebasan sipil dan politik; kebebasan berbicara, kebebasan pers, kebebasan untuk membentuk dan bergabung ke dalam organisasi, yang cukup menjamin integritas kompetisi dan partisipasi politik (Dahl, Diamond dkk dalam Loveman, 1994)

Suatu organisasi, terlepas dari bagaimana bentuknya organisasi tersebut, apapun tujuan yang akan dicapai, selalu mengharapkan sasaran / target yang telah ditetapkan akan dapat tercapai semaksimal mungkin. Untuk mencapai target tersebut, banyak faktor yang dapat mempengaruhinya.

Muljarto (1977), menyatakan bahwa organisasi bukanlah sistem yang tertutup (close system) melainkan organisasi tersebut akan selalu dipaksa untuk memberi tanggapan atas rangsangan yang berasal dari lingkungannya. Pengaruh lingkungan dapat dilihat dari dua segi: pertama, lingkungan eksternal yang umumnya menggambarkan kekuatan yang berada di luar organisasi seperti faktor politik, ekonomi dan sosial, kedua adalah lingkungan internal yaitu faktor-faktor dalam organisasi yang menciptakan iklim organisasi dimana berfungsinya kegiatan mencapai tujuan.

Sejalan dengan pendapat tersebut, Higgins (1985) dalam Salusu (1996) menyatakan bahwa ada dua kondisi yang dapat mempengaruhi kinerja organisasi, yaitu kapabilitas organisasi yaitu konsep yang dipakai untuk menunjuk pada kondisi lingkungan internal yang terdiri atas dua faktor stratejik yaitu kekuatan dan kelemahan. Kekuatan adalah situasi dan kemampuan internal yang bersifat positip, yang memungkinkan organisasi memiliki keuntungan stratejik dalam mencapai sasarannya; sedangkan kelemahan adalah situasi dan ketidakmampuan internal yang mengakibatkan organisasi tidak dapat mencapai sasarannya. Kedua faktor ini saling berkaitan dan saling mempengaruhi. Faktor yang perlu diperhitungkan dalam melihat kemampuan internal organisasi antara lain : struktur organisasi, sumberdaya baik dana maupun tenaga, lokasi, fasilitas yang dimiliki, integritas seluruh karyawan dan integritas kepemimpinan. Kondisi yang kedua adalah lingkungan eksternal, yang terdiri atas dua faktor stratejik, yaitu peluang dan ancaman atau tantangan. Peluang sebagai situasi dan faktor-faktor eksternal yang membantu organisasi mencapai atau bahkan bisa melampaui pencapaian sasarannya; sedangkan ancaman adalah faktor-faktor eksternal yang menyebabkan organisasi tidak dapat mencapai sasarannya. Dalam mengamati lingkungan eksternal, ada beberapa sektor yang peka secara stratejik, artinya bisa menciptakan peluang, atau sebaliknya merupakan ancaman. Perkembangan teknologi misalnya, peraturan perundang-undangan, atau situasi keuangan, dapat saja memberi keuntungan atau kerugian bagi organisasi. Tetapi yang jelas, menurut William Cohen (David, 1989) ialah bahwa peluang dan ancaman hadir pada setiap saat dan senantiasa melampaui sumber daya yang tersedia. Artinya, kekuatan yang dimiliki organisasi selalu berada dalam posisi lebih lemah dalam menanggulangi ancaman, bahkan dalam mengejar dan memanfaatkan peluang sekalipun.

Sementara itu Steers (1980) menyatakan bahwa faktor-faktor yang menyokong keberhasilan akhir suatu orgaisasi dapat ditemukan dalam empat kelompok umum. Keempat kelompok tersebut adalah:

1. Karakteristik organisasi terdiri dari struktur dan teknologi organisasi. Yang dimaksudkan dengan struktur adalah hubungan yang relatif tetap sifatnya seperti dijumpai dalam organisasi, sehubungan dengan susunan sumber daya manusia. Struktur adalah cara unik suatu organisasi menyusun orang-orangnya untuk menciptakan sebuah organisasi. Dengan demikian pengertian struktur meliputi faktor-faktor seperti luasnya desentralisasi pengendalian, jumlah spesialisasi pekerjaan, cakupan perumusan interaksi antar pribadi, dan seterusnya. Jadi, keputusan mengenai cara bagaimana orang-orang akan dikelompokan untuk menyelesaikan pekerjaan. Dilain fihak, yang dimaksud dengan teknologi adalah mekanisme suatu organisasi untuk mengubah masukan mentah menjadi keluaran jadi. Teknologi dapat memiliki berbagai bentuk, termasuk variasi-variasi dalam proses mekanis yang digunakan dalam produksi, variasi dalam bahan yang digunakan dan variasi dalam pengetahuan teknis yang dipakai untuk menunjang kegiatan menuju sasaran.
2.  karakteristik lingkungan, mencakup dua aspek yaitu pertama adalah lingkungan ekstern, yaitu semua kekuatan yang timbul di luar batas-batas organisasi dan mempengaruhi keputusan serta tindakan di dalam organisasi (contoh: kondisi ekonomi dan pasar, peraturan pemerintah), yang kedua, adalah lingkungan intern, yang dikenal sebagai iklim organisasi meliputi macam-macam atribut lingkungan kerja (contoh: pekerja sentris, orientasi pada prestasi) yang sebelumnya telah ditunjukan mempubyai hubungan dengan segi-segi tertentu dari efektivitas, khususnya atribut-atribut yang diukur pada tingkat individual (contoh: sikap kerja, prestasi).
3. karakteristik pekerja, perhatian harus diberikan kepada perbedaan individual antara para pekerja dalam hubungannya dengan efektivitas.  Pekerja yang berlainan mempunyai pandangan, tujuan, kebutuhan dan kemampuan yang berbeda-beda. Variasi sifat manusia ini sering menyebabkan perilaku orang berbeda satu sama lain, walaupun mereka ditempatkan di satu lingkungan kerja yang sama. Lagi pula perbedaan-perbedaan individual ini dapat mempunyai pengaruh yang langsung terhadap dua proses yang penting, yang dapat berpengaruh nyata terhadap efektivitas. Yaitu rasa keterikatan terhadap organisasi atau jangkuan identifikasi para pekerja dengan majikannya, dan prestasi kerja individual. Tanpa rasa keterikatan dan prestasi, efektivitas adalah mustahil.
4. kebijakan dan praktek manajemen, peranan manajemen dalam prestasi organisasi, meliputi variasi gaya, kebijakan dan praktek kepemimpinan dapat memperhatikan atau merintangi pencapaian tujuan. Peran manajer memainkan peran sentral dalam keberhasilan  suatu perusahan melalui perencanaan, koordinasi, dan memperlancar kegiatan yang ditujukan ke arah sasaran. Adalah kewajiban mereka untuk menjamin bahwa struktur organisasi konsisten dengan dan menguntungkan untuk teknologi dan lingkungan yang ada. Lagipula adalah tanggungjawab mereka untuk menetapkan suatu sistem imbalan yang pantas sehingga para pekerja dapat memuaskan kebutuhan dan tujuan pribadinya sambil mengejar sasaran organisasi. Dengan makin rumitnya proses teknologi dan makin rumit dan kejamnya keadaan lingkungan, peranan manajemen dalam mengkoordinasi orang dan proses demi keberhasilan organisasi tidak hanya bertambah sulit, tapi juga menjadi semakin penting artinya.

Sementara itu Joedono (1974) mengatakan bahwa faktor-faktor yang mempengaruhi kinerja sebuah organisasi antara lain meliputi : 1) faktor kualitas SDM, 2) struktur organisasi, 3) teknologi 4) pimpinan dan masyarakat, 5) bentuk kepemimpinan.

Sementara itu Gogin (1990) menyatakan bahwa kapasitas organisasi dapat memberi kontribusi pada keberhasilan implementasi. Kemampuan organisasi akan dipengaruhi (produk dari) tiga hal pokok yaitu: struktur organisasi, personel (human resources) dan finansial. Tiga hal tersebut bervariasi antara satu daerah dengan daerah lain. Lebih lanjut Gogin menjelaskan bahwa meskipun suatu kebijakan telah dirumuskan dengan jelas (yang memungkinkan untuk diimplementasikan secara mudah) akan tetapi mungkin saja bisa gagal oleh kelemahan struktur organisasi atau kelemahan sistem. Struktur yang ketat dan tersentralisir akan mendukung kepatuhan. Jika semua dalam kondisi sama (struktur, dsb) maka keberhasilan implementasi nampaknya akan sangat tergantung pada karakter dari tujuan kebijakan itu sendiri, jumlah staf yang memadai, ahli, dan mempunyai motivasi tinggi akan mempermudah proses konversi pesan kebijakan menjadi realita. Hal ini akan lebih berhasil lagi apabila juga didukung oleh kondisi finansial yang memadai.

Donald dan Lawton (dalam Keban,1995) mengatakan bahwa penilaian kinerja organisasi dapat digunakan sebagai ukuran keberhasilan suatu organisasi dalam kurun waktu tertentu dan penilai tersebut juga dapat dijadikan input bagi perbaikan dan peningkatan kinerja organisasi. Selain pendapat tersebut, Bernadin  (1998) mengatakan bahwa  sistem penilaian kinerja  harus disusun dan diimplementasikan dengan suatu 1) prosedure formal standar;yang 2) berbasis pada analisis jabatan; dan 3) hasilnya didokumentasikan dengan baik; dengan 4) penilai yang memiliki kapasitas dan kompetensi yang dapat dipertanggung jawabkan.

Meskipun penilaian kinerja telah berkembang dengan pesat, akan tetapi penggunaan penilaian kinerja dalam organisasi publik belum berkembang sebagaimana yang telah terjadi dalam sektor swasta. Berdasarkan data empiris menunjukkan bahwa penilaian terhadap kinerja di organisasi publik belum merupakan tradisi yang populer (Keban, 1995), dan bahkan terdapat banyak perbedaan pendapat mengenai kriteria kinerja pelayanan publik (Dwiyanto, 1995). Perbedaan pendapat tersebut menurut Dwiyanto disebabkan tujuan dan misi organisasi publik seringkali bukan hanya sangat kabur akan tetapi juga bersifat multi dimensional.

Mardiasmo (2001) mengatakan dalam mengukur kinerja suatu program, tujuan dari masing-masing program harus disertai dengan indikator-indikator kinerja yang digunakan untuk mengukur kemajuan dalam pencapaian tujuan tersebut. Indikator kinerja didefinisikan sebagai ukuran kuantitatif dan atau kualitatif yang menggambarkan tingkat pencapaian suatu sasaran atau tujuan yang telah ditetapkan. Oleh karena itu, indikator kinerja harus merupakan sesuatu yang akan diukur dan dihitung serta digunakan sebagai dasar untuk menilai maupun melihat tingkat kinerja suatu program yang dijalankan unit kerja.

Selim dan Woodward (dalam Keban,1995) mengatakan bahwa kinerja dapat diukur dari beberapa indikator antara lain workload/demand, economy, efficiency, effectiveness, dan equity. Lenvine (1990) (dalam Dwiyanto,1995) mengusulkan  tiga konsep yang bisa dipergunakan untuk mengukur kinerja  birokrasi publik/organisasi non bisnis yaitu : Responsiveness, responsibility dan accountability.

Menurut R Wayne Pane dan Don.F.Faules dalam Deddy Mulyana (1993 : 134) dikemukakan bahwa: Kinerja yang paling lazim dinilai dalam suatu organisasi adalah kinerja pegawai, yaitu bagaimana ia melakukan segala sesuatu yang berhubungan dengan pekerjaan, jabatan atau peranan dalam organisasi.

Bernandin dan Russel dalam J.P. Sianipar (1994 : 4) mengemukakan bahwa kinerja adalah hasil dari fungsi suatu pekerjaan atau kegiatan tertentu selama suatu periode waktu tertentu, selanjutnya J.P. Sianipar (1994 : 12) menyatakan bahwa:

Kinerja adalah hasil akhir atau kemampuan kerja seseorang atau sekelompok orang atas suatu pekerjaan pada waktu tertentu. Bentuk kinerja itu dapat berupa hasil akhir atau produk barang dan jasa, bentuk perilaku, kecakapan, kompetensi, sarana, ketrampilan spesifik yang berkontribusi terhadap pencapaian keseluruhan tujuan organisasi.

Sedangkan Prawirosentono (1994 : 2) mendefinisikan kinerja sebagai

Hasil kerja yang dapat dicapai oleh seseorang atau sekelompok orang dalam suatu organisasi, sesuai dengan wewenang dan tanggung jawab masing-masing dalam rangka upaya mencapai tujuan organisasi bersangkutan secara legal, tidak melanggar hukum dan sesuai dengan moral maupun etika.

Pendapat Horton dan Hunt yang diterjemahkan oleh Aminuddin Ram dan Tita (1996 : 122) menyatakan bahwa:

Kinerja merupakan operasionalisasi dari peran sehingga untuk memahaminya pada tataran operasional, terlebih dahulu dikaji konsep teoritik tentang peran. Peran didefinsikan sebagai perilaku yang diharapkan dari seseorang yang mempunyai status, sedangkan status/kedudukan adalah suatu peringkat atau posisi seseorang dalam suatu kelompok atau posisi suatu kelompok dalam hubungannya dengan kelompok lainnya. Selanjutnya dijelaskan bahwa status dalam konsepsi teori sosiologi diperoleh dari dua sumber yaitu pertama, status yang ditentukan atau diberikan (ascribed), dan kedua status yang diperjuangkan (achieved).

 Sebagai operasionalisasi dari peran dan status, kinerja dapat didefinisikan sebagai tingkat pencapaian hasil atau the degree of accomplishment atau tingkat pencapaian tujuan organisasi.

Sejalan dengan pengertian di atas, Bernardin dan Rusell (1993 : 379) menyebutkan bahwa :

“Performance is defined as the record of out comes product on a specified job function or activity during a specified time period (Kinerja merupakan tingkat pencapaian/rekor produksi akhir pada suatu aktivitas organisasi atau fungsi kerja khusus selama periode tertentu)”.

Dari beberapa pendapat pakar di atas dapat ditarik kesimpulan bahwa kinerja adalah hasil kerja yang dicapai oleh organisasi sesuai dengan wewenang dan tanggung jawabnya atau sebagai gambaran mengenai tentang besar kecilnya hasil yang dicapai dari suatu kegiatan baik dilihat secara kualitas maupun kuantitas sesuai dengan visi, misi suatu organisasi yang bersangkutan.

 

Menurut Siagian (1997: 138-141) definisi tentang organisasi sebagai berikut :

“Organisasi adalah setiap bentuk perserikatan antara dua orang atau lebih yang bekerja sama untuk tujuan bersama dan terikat secara formal dalam persekutuan mana selalu terdapat hubungan antara seorang atau sekelompok orang yang disebut pimpinan dan seorang atau sekelompok orang lain yang disebut bawahan.”

Gibson, et. al. (1996: 5) mempunyai pendapat bahwa ciri khas organisasi tetap sama, yaitu perilaku terarah pada tujuan. Gibson dan kawan-kawan berpendapat bahwa “Organisasi itu mengejar tujuan dan sasaran yang dapat dicapai secara lebih efisien dan lebih efektif dengan tindakan yang dilakukan secara bersama-sama.

Sedangkan Dessler (1985:116) mengemukakan pendapat tentang organisasi sebagai berikut

 “Organisasi dapat diartikan sebagai pengaturan sumber daya dalam suatu kegiatan kerja, dimana tiap-tiap kegiatan tersebut telah tersusun secara sistematis untuk mencapai tujuan yang telah ditentukan. Pada organisasi tersebut masing-masing personal yang terlibat di dalamnya diberi tugas, wewenang, dan tanggung jawab, yang dikoordinasi untuk mencapai tujuan organisasi. Dimana tujuan organisasi tersebut dirumuskan secara musyawarah, sebagai tujuan bersama yang diwujudkan secara bersama-sama”.

Pembangunan merupakan proses usaha sadar untuk melakukan suatu perubahan yang lebih baik dari satu kondisi kepada kondisi lain yang lebih berguna dan bermanfaat. Dalam arti pembangunan harus dilaksanakan dengan sengaja dan terencana serta memperhatikan nilai universal, yang dapat diterima dan dinikmati oleh seluruh lapisan masyarakat.

Menurut Todaro (1998 : 19) bahwa, “pembangunan harus dipandang sebagai suatu proses multidimensional yang mencakup berbagai perubahan mendasar atas struktur sosial, sikap-sikap masyarakat, dan institusi-institusi nasional, di samping tetap mengejar akselerasi pertumbuhan ekonomi, penanganan ketimpangan pendapatan, serta pengentasan kemiskinan.”

Teori tersebut menjelaskan bahwa pengentasan kemiskinan merupakan salah satu aspek yang harus dilihat dalam memahami pembangunan. Badan Keswadayaan Masyarakat (BKM) sebagai bagian dari proyek P2KP juga diharapkan mampu berperan menjadi motor penggerak dinamika masyarakat untuk upaya penanggulangan keniskinan secara berkelanjutan (sustainable).

Sedangkan menurut Tjokrowinoto dalam buku materi kuliah Konsep dan Isue Pembangunan mengatakan bahwa: beberapa pakar membedakan konsep “pembangunan” (development) dan “pertumbuhan” (growth). Pertumbuhan menyangkut pengertian-pengertian kuantitas, misalnya, kenaikan angka pertumbuhan ekonomi dan income per kapita. Sedangkan pembangunan merupakan transformasi kualitatif, yang seringkali terkait dengan perubahan struktur, semisal perubahan struktur masyarakat agraris menuju masyarakat industri. Perbedaan sudut pandang terhadap konsep pembangunan maupun pertumbuhan ekonomi di atas bisa saja terletak pada tataran konsep namun tidak pada pelaksanaannya sebab keduanya saling berhubungan.

Dalam paradigma baru seiring dengan reformasi bidang ekonomi, pembangunan ekonomi bertujuan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat secara adil dan merata serta mampu mempertahankan pertumbuhan yang berkesinambungan dalam jangka panjang, long-term sustainable growth. Meningkatnya kesejahteraan masyarakat melalui pembangunan ekonomi dengan sendirinya akan meningkatkan pertumbuhan ekonomi. Sehingga dapat disimpulkan bahwa tidak ada pembangunan tanpa  pertumbuhan.

Sedangkan dalam buku panduan exit strategi P2KP menuju pembangunan berkelanjutan diterapkan melalui  3 (tiga) fase pendampingan. Pada Fase Pertama,  dalam penanggulangan kemiskinan di perkotaan sebagai suatu wujud pembangunan berkelanjutan (sustainable development) strategi yang digunakan dimulai melalui 4 (empat) pilar yaitu :

1. Pemberdayaan masyarakat (community empowerment)
2. Pengembangan Kapasitas dan asset masyarakat miskin
3. Pembangunan kelembagaan masyarakat
4. Pengembangan partisipasi masyarakat.

Pembangunan berkelanjutan (sustainable development) dalam konteks penanggulangan kemiskinan hanya dapat terwujud melalui strategi pembangunan yang berbasis utama pada proses pemampuan dan penguatan kapasitas masyarakat (community empowerment). Dengan demikian dari keempat pilar tersebut, maka  pendekatan pemberdayaan masyarakat merupakan pondasi dari pembangunan ketiga pilar lainnya. Pemberdayaan masyarakat dalam P2KP bertumpu pada proses penggalian dan penumbuhkembangan nilai-nilai universal kemanusiaan, prinsip-prinsip kemasyarakatan dan prinsip pembangunan berkelanjutan (Tridaya).

Melalui proses “community empowerment” terjadi proses pembelajaran masyarakat untuk mengorganisir diri dalam meningkatkan kemampuan dan sumber daya (asset) masyarakat miskin serta dalam berpartisipasi. Dengan partisipasi yang baik maka masyarakat miskin mampu mengekspresikan berbagai aspirasi dan kepentingan-kepentingan yang menyangkut kehidupan mereka.

Pada fase kedua, strategi lanjutan dilakukan melalui 3 (tiga) pilar yaitu:

1. Penguatan kelembagaan di tingkat lokal
2. Penerapan prinsip-prinsip “good governance” dan Tridaya
3. Membangun jaringan dan kemitraan masyarakat dengan pemerintah, dunia usaha dan organisasi masyarakat sipil lainnya.

Pembangunan institusi/ kelembagaan lokal di masyarakat ini merupakan investasi untuk memperkuat ikatan sosial dan menjalin hubungan (relasi) diantara mereka. Modal kelambagaan lokal yang kuat dan mengakar ini diharapkan mampu menjadi motor penggerak partisipasi masyarakat dalam pembangunan, khususnya dalam penganggulangan kemiskinan.

Sedangkan pada fase ketiga, upaya percepatan penanggulangan kemiskinan dilakukan melalui 2 (dua) pilar yaitu:

1. Perbaikan/ pembangunan Lingkungan Pemukiman, khususnya yang memberi manfaat bagi masyarakat miskin (pro-poor neigborhood development)
2. Mempercepat terjadinya penyelenggaraan pelayanan publik yang baik di tingkat lokal, terutama bagi masyarakat miskin/ rentan. (Pro-poor governance).

Didalam fase ini, masyarakat diharapkan sudah mampu mengorganisasikan aspirasi dan berbagai kepantingan melalui mekanisme perencanaan partisipatif, kemudian memberikan dukungan untuk dapat menyelenggarakan berbagai program perbaikan/ pembangunan lingkungan permukimannya yang berpihak pada masyarakat miskin (Pro-poor neighborhood development). Sejalan dengan kegiatan yang dilaksanakan masyarakat, BKM sebagai lembaga masyarakat kemudian dapat terus melakukan interaksinya dengan masyarakat warganya maupun dengan birokrasi lokal (kelurahan), pengusaha lokal dan organisasi masyarakat sipil lainnya. Terutama bagi terciptanya percepatan penyelenggaraan pelayanan publik yang lebih peduli pada masyarakat miskin (pro-poor good governance).

Apabila ketiga fase tersebut dilalui maka pada akhirnya diharapkan dapat dicapai suatu kondisi tatanan masyarakat yang mampu mengelola dan menyelenggarakan pembangunan sosial ekonomi masyarakatnya serta secara swadaya mampu mengelola pembangunan lingkungan permukiman mereka dengan harmonis (self governing community). Dengan kata lain kondisi ini dapat didefinisikan sebagai suatu kondisi dimana masyarakat mampu mandiri mengatur sistem sosial dan menyelenggarakan kehidupan masyarakat dengan baik. Dalam lingkungan pemukiman dengan tatanan masyarakat seperti ini (masyarakat madani), maka penanggulangan kemiskinan dapat lebih diyakini akan terus menjadi proses pembangunan yang berkelanjutan. (sustainable development).

Pusdiklatda Wirajaya (2011: 33) menyatakan bahwa nama Penggalang diambil dari kiasan dasar yang bersumber pada perjuangan para pemuda Indonesia dalam “menggalang” persatuan dan kesatuan bangsa. Hal tersebut terjadi pada tahun 1928. Golongan Pramuka Penggalang memiliki tiga tingkatan yang terdiri atas:

1. Penggalang Ramu.
2. Penggalang Rakit.
3. Penggalang Terap.

Pramuka Penggalang adalah peserta didik dalam Gerakan Pramuka yang berusia antara 11-15 tahun. Dalam siklus kehidupan manusia, anak usia11-15 tahun termasuk dalam kelompok kanak-kanak akhir yang sedang memasuki umur remaja serta sedang menuju masa dewasa. Di sekolah dasar, umur Pramuka Penggalang sendiri masuk pada siswa yang sedang duduk dikelas 5 dan 6 yaitu umur 11 dan 12 tahun. Pada umur ini, siswa memiliki beberapa karakteristik. Suharto dan Syahdewa, (2008) menjelaskan karakteristik tersebut yaitu:

1. Sangat bangga bila mendapat pujian.
2. Gemar berpetualang.
3. Suka berkelompok dengan teman sebaya.
4. Bangga apabila diberi tanggung jawab.
5. Bangga diperlakukan atau disamakan dengan orang dewasa.
6. Suka usil atau mengganggu orang lain.
7. Cepat bosan.
8. Selalu ingin bergerak.
9. Ingin menjadi yang terbaik.
10. Menyukai hal-hal baru.

              Pusdiklatda Wirajaya (2011) menjelaskan di dalam Gerakan Pramuka kehidupan anak pada umur Penggalang dimasukkan dalam kelompok kecil yang disebut Regu yang berarti gardu atau pangkalan untuk meronda. Setiap Regu beranggotakan 6-8 anak. Setiap Regu memiliki pemimpin Regu dan wakil pemimpin Regu yang dipilih dari salah seorang anggota Regunya berdasarkan musyawarah Regu. Setiap Regu memiliki nama Regu dan bendera Regu. Nama Regu merupakan simbol kebanggaan Regu yang diambil dari cerminan sifat-sifat baik yang menonjol. Penggalang putra menggunakan lambang binatang sebagai nama Regu, sedangkan penggalang putri menggunakan simbol bunga, kemudian dilukiskan dalam bendera Regu. Bendera Regu merupakan kebanggaan Regu yang senantiasa dibawa dalam setiap kegiatan Penggalang. Dua sampai empat Regu dihimpun dalam satu Pasukan Penggalang. Setiap Pasukan Penggalang dipimpin oleh Pratama dan Wakil Pratama. Baik Regu maupun Pasukan memiliki pembina. Sesuai metode satuan terpisah, maka pembina Regu putra maupun pembina Pasukan putra adalah seorang pria dan pembina Regu putri maupun pembina Pasukan putri adalah seorang wanita. Hubungan antara anggota Regu maupun Pasukan dengan pembinanya seperti hubungan kakak adik, sedangkan hubungan pembina Regu dan pembina Pasukan seperti hubungan pada anggota dewasa yakni hubungan persaudaraan atau kekerabatan.

Pendidikan Kepramukaan untuk Penggalang dalam pelaksanaanya tidak dapat dilepaskan dengan Prinsip Dasar Kepramukaan dan Metode Kepramukaan. Salah satu metode Kepramukaan yang digunakan adalah kegiatan yang menarik dan menantang serta mengandung pendidikan yang sesuai dengan perkembangan rohani dan jasmani Pramuka Penggalang. Maka pendidikan Kepramukaan untuk Penggalang harus mampu meningkatkan lima area pengembangan pribadinya yaitu area perkembangan spiritual, emosional, sosial, intelektual dan fisik yang dikemas dalam kegiatan yang menarik, menantang dan menyenangkan serta bervariasi. Lebih lanjut Suharto dan Syahdewa, (2008: 803) menjabarkan tentang area pengembangan pribadi Pramuka Penggalang sebagai berikut:

1. Area perkembangan spiritual. Pengembangan spiritual adalah pengembangan yang berkaitan dengan pengetahuan yang mendalam dan memahami kekayaan spiritual (keagamaan dan kepercayaan) yang dimiliki masyarakat. Agama merupakan pegangan hidup dan bagian kehidupan, sedangkan spiritual memberikan motivasi dalam kehidupan dan merupakan alat pengembangan yang diamalkan agar menjadi manusia yang beriman dan bertakwa serta bertanggung jawab. Pada umur Pramuka Penggalang merupakan saat terjadinya perubahan pola berfikir yang ekstrim saat anak-anak menjadi remaja. Mereka menjadi tidak mudah menurut dan lebih mudah percaya dengan teman sebaya. Dengan pola pembinaan Pramuka Penggalang, penemuan keimanan dan ketakwaan diperoleh secara bersama-sama dengan dukungan orang dewasa. Tujuan pengembangan spiritual Pramuka Penggalang adalah membantu menanamkan, memperdalam dan memperkuat keimanan, ketakwaan, dan mensyukuri kebesaran Tuhan Yang Maha Esa. Sedangkan sasaran pengembangan spiritual Pramuka Penggalang yaitu sebagai berikut. Pramuka Penggalang mampu:

1)           Menjalankan ibadah sesuai dengan agama dan kepercayaannya.

2)           Bersyukur kepada Tuhan Yang Maha Esa.

3)           Mematuhi perintah-Nya dan menjauhi larangan-Nya.

4)           Menghormati agama lain.

5)           Menyayangi sesama makhluk dan alam ciptaan Tuhan.

1. Area perkembangan emosional. Pengembangan emosional adalah pengembangan yang berkaitan dengan perasaan dan cara mengungkapkan emosi, keseimbangan, dan kematangan emosi. Emosi dan perasaan merupakan bagian dari kehidupan yang membantu pembentukan pribadi. Tujuan pengembangan emosional adalah membantu Pramuka Penggalang untuk menumbuhkembangkan dan mengelola perasaan serta pengungkapannya secara wajar sehingga dapat menghargai orang lain dan dapat mengendalikan emosinya dengan seimbang. Sasaran pengembangan emosional adalah agar Pramuka Penggalang mampu:

1)           Mengelola emosi dan perasaannya untuk kesetabilan dirinya.

2)           Mengenal dan menerima berbagai perasaan serta emosi.

3)           Menghargai perasaan orang lain.

4)           Mengendalikan emosi diri dan lingkungannya.

1. Area perkembangan sosial. Pengembangan sosial adalah pengembangan pribadi yang berkaitan dengan kepercayaan dan saling ketergantungan dengan orang lain. Selain itu juga membangun kemampuan untuk bekerja sama serta memimpin. Pramuka Penggalang sebagai individu yang memerlukan individu lain atau teman ataupun lawan jenis merupakan wadah belajar untuk mengungkapkan perasaan dan eksistensi diri kepada orang lain dengan cara yang benar dan santun. Tujuan pengembangan sosial adalah membantu Pramuka Penggalang dalam mengembangkan hubungan dengan teman, komunikasi, kemandirian, kerja sama, kepemimpinan dan solidaritas. Sasaran pengembangan sosial adalah agar Pramuka Penggalang mampu:

1)           Menerima dan mematuhi peraturan yang diciptakan masyarakat dengan rasa tanggung jawab.

2)           Melaksanakan norma-norma yang berada di masyarakat lingkungannya.

3)           Berperan aktif membantu masyarakat membina kehidupan yang rukun dan damai.

4)           Bekerja sama dengan orang lain.

5)           Memimpin dan dipimpin orang lain.

1. Area perkembangan intelektual. Pengembangan intelektual adalah pengembangan yang berkaitan dengan kemampuan berpikir, berinovasi, dan menggunakan informasi. Pada dasarnya setiap anak memiliki kemampuan intelektual yang diartikan sebagai kecerdasan. Kecerdasan tersebut dapat dikembangkan melalui berbagai hal antara lain dengan cara memecahkan masalah yang harus dihadapi. Tujuan pengembangan intelektual Pramuka Penggalang adalah membantu menumbuhkan keingintahuan dan meningkatkan  kecerdasan dengan menghimpun informasi dan ilmu pengetahuan. Sasaran pengembangan intelektual adalah agar Pramuka Penggalang mampu:

1)           Mengikuti perkembangan iptek dan perkembangan Kepramukaan.

2)           Menggunakan IT dan menjelaskan manfaatnya.

3)           Mengaplikasikan iptek dan keterampilan Kepramukaan dalam kehidupan sehari-hari.

1. Area perkembangan fisik. Pengembangan fisik adalah pengembangan yang berkaitan dengan anggota dan organ tubuh manusia, mengenali kebutuhan hidup, serta pemeliharaan tubuh agar menjadi sehat dan kuat. Pramuka Penggalang wajib mengenali tubuhnya, bertanggung jawab atas pertumbuhan, perkembangan dan fungsi tubuhnya, serta dapat menjaga agar tetap sehat, bugar dan menjadi sosok Pramuka Penggalang dengan tubuh yang sehat dan kuat. Tujuan perkembangan fisik Pramuka Penggalang adalah untuk membantu menumbuh kembangkan fisik agar tumbuh dengan baik. Sasaran perkembangan fisik adalah agar Pramuka Penggalang mampu:

1)           Memiliki pengetahuan membentuk tubuh yang kuat, menjaga kesehatan pribadi dan lingkungannya.

2)           Melakukan kegiatan pemeliharaan pertumbuhan dan perkembangan tubuh secara teratur.

3)           Mengenali perubahan fisiknya.

Area perkembangan di atas akan selalu berupaya untuk dikembangkan dalam setiap kegiatan Pramuka Penggalang. Pusdiklatda Wirajaya (2011) berpendapat, kegiatan Pramuka Penggalang adalah kegiatan yang selalu berkarakter, dinamis, progresif dan menantang. Kreativitas Pembina merupakan kunci pokok di dalam mengemas bahan latihan. Secara garis besar, kegiatan Pramuka Penggalang dibedakan menjadi kegiatan latihan rutin dan kegiatan insidental. Kegiatan latihan rutin yaitu:

1. Mingguan.

Kegiatan latihan biasanya dimulai dengan:

1)           Upacara pembukaan latihan.

2)           Pemanasan biasanya dengan permainan ringan atau ice breaking, atau sesuatu yang sifatnya menggembirakan namun tetap mengandung unsur pendidikan.

3)           Latihan inti, bisa diisi dengan hal-hal yang meliputi penanaman nilai-nilai dan sekaligus keterampilan.

4)           Latihan penutup, biasanya diisi dengan permainan ringan, menyanyi atau pembulatan dari materi inti yang telah dilakukan.

5)           Upacara penutup latihan.

1. Bulanan/ dua bulanan/ tiga bulanan/ menurut kesepakatan. Kegiatan ini dapat diselenggarakan atas dasar keputusan Dewan Penggalang dan Pembinanya, dengan jenis kegiatan yang biasanya berbeda dengan kegiatan rutin mingguan. Kegiatan rutin dengan interval waktu tersebut biasanya dilakukan ke luar pangkalan gugus depan, misalnya hiking, rowing, climbing, mountainering, junggle survival, swimming, bakti masyarakat, camping atau lomba-lomba.
2. Latihan Gabungan (Latgab). Pada hakekatnya latihan gabungan ini adalah latihan bersama dengan Gugus Depan lain, sehingga terdapat pertukaran pengalaman, baik antar Pramuka Penggalang, maupun antar Pembina.
3. Kegiatan Kwartir Cabang, Daerah, dan Nasional. Dapat dikategorikan sebagai kegiatan rutin, karena diselenggarakan tahunan, dua tahunan, tiga tahunan, empat tahunan atau lima tahunan yang diputuskan dan diselenggarakan oleh Kwartirnya. Kegiatan dapat dilaksanakan dalam bentuk sebagai berikut:

1)           Gladian Pemimpin Satuan.

2)           Gladian Pemimpin Regu.

3)           Lomba Tingkat Gudep atau LT I (khusus diselenggarakan oleh Gudep), LT II di tingkat Ranting, LT III di tingkat Cabang, LT IV ditingkat Daerah, LT V di tingkat Nasional.

4)           Kemah Bakti Penggalang.

5)           Jambore Ranting, Cabang, Daerah, Nasional, Regional (Asia Pacific), dan Jambore Dunia (World Jambore).

Sedangkan kegiatan insidental biasanya muncul karena Gerakan Pramuka mengikuti lembaga-lembaga pemerintah atau lembaga non-pemerintah lainnya. Misalnya Gerakan Pramuka mengikuti “kegiatan penghijauan” yang dilakukan oleh Departemen Pertanian, kegiatan imunisasi, kegiatan bakti karena bencana alam, dan sebagainya.

Dari uraian di atas dapat kita simpulkan bahwa pendidikan Kepramukaan untuk Penggalang mempunyai beberapa pertimbangan. Penggalang sebagai anggota Pramuka pada umur 11-15 tahun mempunyai karakteristik yang harus diperhatikan. Dengan memperhatikan karakteristik Pramuka Penggalang tersebut, metode dan strategi yang digunakan dalam pendidikan Kepramukaan akan tepat dan potensi diri Pramuka Penggalang dapat dikembangkan secara optimal. Selain itu kegiatan Kepramukaan harus bervariasi agar peserta didik tidak bosan dan tetap menyenangkan tanpa menghilangkan unsur edukasi dari nilai-nilai Kepramukaan.

 

2.1.1.    Karakter Disiplin Siswa

1. Pengertian Karakter Disiplin Siswa

Koswara (2005) menegaskan bahwa definisi Karakter  merujuk pada suatu istilah yang mengacu pada gambaran-gambaran sosial tertentu yang diterima oleh individu dan kelompoknya atau masyarakatnya, kemudian individu tersebut diharapkan bertingkah laku berdasarkan atau sesuai dengan gambaran sosial (peran) yang diterimanya itu. George Kelly (dalam Suryabrata, 2003) menyatakan bahwa karakter sebagai cara yang unik dari individu dalam mengartikan pengalaman-pengalaman hidupnya. Sedangkan pengertian lain menunjukkan bahwa karakter adalah tingkah laku, cara berpikir, perasaan, gerak hati, usaha, aksi, tanggapan terhadap kesempatan, tekanan, dan cara seharian dalam berinteraksi dengan orang lain (Gregory, 2010).

Pengertian disiplin menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia adalah ketaatan (kepatuhan) kepada peraturan (tata tertib dan sebagainya). Kata disiplin berasal dari bahasa Latin “disciplina” yang berarti latihan atau pendidikan kesopanan dan kerohanian serta pengembangan tabiat. Sedangkan menurut Munandar (Bahrodin, 2007) disiplin adalah bentuk ketaatan terhadap aturan yang telah ditetapkan. Menurut Simamora (2007) disiplin adalah prosedur yang mengkoreksi atau menghukum bawahan karena melanggar peraturan atau prosedur.

Berdasarkan uraian di atas maka pengertian karakter disiplin adalah segala tingkah laku, cara berpikir, perasaan, gerak hati, usaha, aksi, tanggapan terhadap kesempatan, tekanan dan cara seharian dalam berinteraksi dengan orang lain yang didasarkan atas ketaatan (kepatuhan) kepada peraturan (tata tertib dan sebagainya).

2. Dimensi Dalam Disiplin Siswa

Curvin dan Mindler (1999) mengemukakan bahwa ada 3 dimensi disiplin, yaitu:

1. Disiplin untuk mencegah masalah.
2. Disiplin untuk memecahkan masalah agar tidak semakin buruk.
3. Disiplin untuk mengatasi siswa yang berperilaku di luar kontrol.

Menurut  Rachman (2008) mengemukakan bahwa nilai-nilai dari kedisiplinan siswa meliputi beberapa hal, yaitu: nilai keagamaan, nilai tradisional, nilai kekuasaan, nilai subjektif, dan nilai rasional.

1.  Nilai keagamaan. Pada nilai ini diyakini kebenarannya oleh penganut suatu agama tertentu sehingga menghasilkan perilaku disiplin yang tulus untuk berkorban. Seperti sholat lima waktu dan puasa bagi umat Islam. Mengikuti kebaktian bagi penganut Kristen dan Katholik.
2. Nilai tradisional. Nilai ini menghasilkan peraturan yang merupakan pantangan bagi seseorang karena dianggap tidak sopan tetapi peraturan tersebut pada umumnya tidak masuk akal. Contoh tidak boleh menduduki bantal, kesialan pada angka 13.
3.  Nilai kekuasaan. Nilai ini lahir dari kebijakan penguasa dengan maksud untuk mendisiplinkan pemerintah agar tujuan pemerintahan dapat tercapai. Misalnya membayar pajak, harus hormat jika pemimpin datang.
4.  Nilai subjektif. Merupakan nilai yang berdasarkan atas penilaian pribadi yang menghasilkan perilaku egosentrik. Contoh, menurut saya pendapat ini tidak benar karena pemuka agama yang saya anut tidak mengatakannya.
5.  Nilai rasional. Nilai ini memberikan penjelasan dan alasan perlu tidaknya dilakukan sesuatu untuk mencapai tujuan tertentu. Contoh, jika ingin pintar maka rajinlah belajar.

Abidin (2011) mengemukakan bahwa “secara spesifik jenis-jenis pelatihan Pramuka disesuaikan dengan satuan-satuan karya”. Dijelaskan pula bahwa, terdapat latihan dasar Pramuka yang harus dimiliki oleh seluruh satuan karya yang dilakukan pada kegiatan ekstrakurikuler sebagai berikut:

1. Pelatihan Pengetahuan Umum Kepramukaan Indonesia. Pelatihan ini mencakup pengetahuan siswa tentang sejarah pramuka, latar belakang lahirnya Pramuka, penggolongan Pramuka serta pengetahuan tentang lambang serta satuan-satuan karya dalam Pramuka.
2. Latihan Cara Berkomunikasi. Pelatihan mencakup tata cara berkomunikasi mulai dari salam Pramuka, penghormatan dan janji-janji Pramuka. Dalam kegiatan ini dilatih pula tata cara sopan santun sebagai anggota Pramuka baik sesama teman, guru, maupun dengan orang tua.
3. Latihan Baris Berbaris. Menurut Abidin (2011) bahwa pelatihan baris berbaris dalah wujud latihan fisik yang diperlukan untuk menanamkan dalam tata cara kehidupan yang diarahkan pada terbentuknya perwatakan. Dengan demikian baris-berbaris bukan sekedar tahu tata cara tetapi memiliki makna dalam pembentukan karakter anggota Pramuka.

Undang-Undang RI No 12 Tahun 2010 tentang Gerakan Pramuka Bab I Pasal 1 menjelaskan bahwa Gerakan Pramuka adalah organisasi yang dibentuk oleh Pramuka untuk menyelenggarakan pendidikan Kepramukaan. Pramuka adalah warga negara Indonesia yang aktif dalam pendidikan Kepramukaan serta mengamalkan Satya Pramuka dan Darma Pramuka. Pendidikan Kepramukaan adalah proses pembentukan kepribadian, kecakapan hidup, dan akhlak mulia Pramuka melalui penghayatan dan pengamalan nilai-nilai Kepramukaan. Sedangkan pengertian Gerakan Kepramukaan adalah suatu wadah dimana anak-anak dan orang dewasa belajar, bermain dan berkreasi dengan menggunakan metode Kepramukaan (Firmansyah, 2015).

Menurut Gunawan (2012) Kepramukaan adalah Proses pendidikan di luar lingkungan sekolah dan di luar lingkungan keluarga dalam bentuk kegiatan menarik, menyenangkan, sehat, teratur, terarah, praktis yang dilakukan di alam terbuka yang sasaran akhirnya adalah untuk pembentukan watak, akhlak dan budi pekerti luhur. Dalam Undang-Undang RI Nomor 12 Tahun 2010 tentang Gerakan Pramuka Bab I Pasal 1 ayat (3), dijelaskan bahwa Kepramukaan adalah “segala aspek yang berkaitan dengan Pramuka”. Gerakan Pramuka yang diresmikan berdirinya pada tanggal 14 Agustus 1961 merupakan kesinambungan gerakan Kepanduan Nasional Indonesia yang bertujuan menumbuhkan tunas bangsa menjadi generasi yang dapat menjaga keutuhan, persatuan, dan kesatuan bangsa, bertanggung jawab serta mampu mengisi kemerdekaan Indonesia.

Menurut Firmansyah (2015) dasar penyelenggaraan Gerakan Pramuka sebagai landasan hukum diatur berdasarkan:

1945. Undang Undang Dasar RI 1945.
1946. Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 238 Tahun 1961 tentang Gerakan Pramuka.
1947. Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 118 Tahun 1961 tentang Penganugerahan Pandji kepada Gerakan Pendidikan Kepanduan Pradja Muda Karana.
1948. Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 24 Tahun 2009 tentang Anggaran Dasar Gerakan Pramuka.
1949. Anggaran Rumah Tangga hasil Munaslub Gerakan Pramuka tahun 2012.

Gerakan Pramuka berawal dari gagasan Lord Robert Boden Powell of Gilwell yang  akhirnya menyebar ke berbagai negara termasuk Netherland atau Belanda dengan nama Padvinder. Oleh orang Belanda gagasan itu dibawa ke Indonesia dan didirikan organisasi oleh orang Belanda di Indonesia dengan nama NIPV (Nederland Indische Padvinders Vereeniging sama dengan Persatuan Pandu-Pandu Hindia Belanda). Oleh pemimpin-pemimpin gerakan nasional dibentuk organisasi Kepanduan yang bertujuan membentuk manusia Indonesia yang baik dan menjadi kader pergerakan nasional. Muncul bermacam-macam organisasi Kepanduan antara lain JPO (Javaanse Padvindeers Organizatie), JJP (Jong Java Padvindery), HW (Hisbul Wathon).

variabel-variabel keberhasilan implementasi kebijakan sebagai berikut:

1.    Isi kebijakan (content of policy), yang mencakup:

a.    Kepentingan kelompok sasaran atau target groups termuat dalam isi kebijakan. Dalam pengertian ini, kebijakan dibuat untuk memenuhi kebutuhan oleh masyarakat atau kelompok untuk memecahkan masalah yang terjadi di kehidupannya. Oleh karena itu dalam suatu masyarakat atau kelompok banyak sekali masalah yang membelenggu dan butuh kebijakan yang dibuat pemerintah. Disini kebijakan yang sangat dibutuhkan harus terlaksana agar mengeluarkan masyarakat dari masalah tersebut.

b.    Jenis manfaat yang diterima oleh target group. Suatu kebijakan adalah upaya untuk memperbaiki keadaan, jika keadaan yang diterima masyarakat atau kelompok tidak  jauh berbeda dari sebelumnya, maka manfaat dari kebijakan tersebut tidak ada.

c.    Perubahan yang diinginkan dari sebuah kebijakan. Kebijakan publik yang berhasil bukan dinilai dari isinya yang prestisius namun implementasinya di lapangan. Apakah mampu membawa perubahan yang baik atau malah sebaliknya.

d.    Ketepatan sebuah program. Sebuah program kebijakan harus tepat agar nanti dalam implementasinya berhasil sesuai dengan harapan. Tepat disini meliputi, tepat sasaran, tepat kebutuhan, tepat lingkungan dan tepat guna.

e.    Rincian implementor kebijakan. Kebijakan yang sudah dibuat tidak bisa dinilai keberhasilannya tanpa ada implementor atau pelaksananya. Karena peran implementor sangat penting, tanpa mereka implementasi kebijakan tidak berjalan. Implementor tak cuma satu tapi ada beberapa, maka harus lengkap karena masing-masing mempunyai peran dan fungsi yang berbeda yang saling melengkapi.

f.     Dukungan dari sumber daya yang memadahi. Sumber daya manusia (implementor) harus memadahi dan tahu peran dan fungsinya secara baik agar tidak keliru. Selain itu sumber daya modal harus sesuai kemampuan agar tidak terjadi kekurangan uang untuk menunjang implementasi kebijakan.

 

 

2.    Konteks implementasi (context of implementation), mencakup:

a.    Kekuasaan, kepentingan dan strategi yang dimiliki oleh para aktor yang terlibat didalam implementasi kebijakan. Dalam hal ini para aktor kebijakan yang jumlahnya lebih dari satu pasti memiliki pemikiran yang beraneka ragam. Sehingga masing-masing memiliki kepentingan dan strategi yang berbeda. Karena mereka terikat pada jabatan yang mereka punya. Sehingga berdampak pada kebijakan yang dibuat. Besar kecilnya tersebut ditentukan oleh jabatan yang mereka duduki.

b.    Karakteristik institusi dalam rezim yang sedang berkuasa. Dalam politik negara nama rejim itu tergantung pada penguasa negara yang sedang menjabat. Maka perilaku dan sifat pemimpin negara dapat dilihat pada kebijakan yang dibuat. Dalam suatu rezim, institusi selaku kaki tangan kepala negara maka akan sangat nurut dengan kepala negara dan sistem yang ditentukan kepala negara.

c.    Tingkat kepatuhan dan responsivitas kelompok sasaran. Dalam impementasi kebijakan publik, masyarakat juga  mempunyai peran penting untuk menentukan keberhasilan kebijakan tersebut. Karena perilaku masyarakat (kelompok sasaran) sangat menentukan.

 

Menurut Cheema dan Rondinelli (dalam Subarsono, 2011), ada empat kelompok variabel implementasi yang mempengaruhi kinerja dan dampak suatu program yaitu: (1) Kondisi lingkungan, terdiri dari tipe sistem politik, kendala sumberdaya, tersedianya infrastuktur, kondisi di lapangan; (2) Hubungan antar organisasi, berisi kejelasan dan konsistensi sasaran program, pembangunan fungsi antar instansi yang pantas, standarisasi prosedur, efektivitas jejaring untuk mendukung program; (3) Sumber daya organisasi untuk implementasi program, terdiri dari kualitas dan kuantitas organisasi, dukungan pemimpin politik pusat, dukungan pemimpin politik lokal, komitmen birokrasi; (4) Karakteristik dan kemampuan agen pelaksana, adalah ketrampilan teknis, manajerial, dan politis petugas, pelaksanaan berdasarkan tupoksi.

Keberhasilan implementasi dapat dipengaruhi faktor-faktor yang memiliki keterkaitan satu sama lain. Model George C Edwards III Model implemantasi kebijakan ini berperspektif top down. Subarsono (2011: 90) berpendapat bahwa faktor-faktor keberhasilan implementasi kebijakan terdiri atas komunikasi, sumberdaya, disposisi, dan struktur birokrasi. Faktor-faktor tersebut tidak hanya berdiri sendiri namun juga saling berkaitan

1. Komunikasi

Untuk menuju implementasi kebijakan yang diinginkan, maka pelaksana harus mengerti benar apa yang harus dilakukan untuk kebijakan tersebut. Selain itu yang menjadi sasaran kebijakan harus diberi informasikan mengenai kebijakan yang akan diterapkan mulai dari tujuan dan sasarannya. Maka dari itu sosialisasi kebijakan sangat diperlukan untuk menunjang keberhasilan dari implementasi kebijakan. Sosialisasi bisa dilakukan dengan berbagai cara antara lain dengan media masa, elektronik, sosial dll.

Komunikasi akan terwujud baik jika ada faktor-faktor yang menjadikan komunikasi tersebut berjalan baik. Terdapat tiga indikator yang dapat dipakai dalam mengukur keberhasilan variable komunikasi antara lain (dalam Agustino, 2006:150-151):

1. Transmisi, penyaluran komunikasi yang baik akan menghasilkan komunikasi yang baik pula.
2. Kejelasan, komunikasi yang diterima oleh pelaksanaa kebijakan harus jelas dan mudah dimengerti agar mudah melakukan tindakan.
3. Konsistensi, perintah yang diberikan untuk pelaksaan suatu kebijakan haruslah tetap pada pendirian awal dan jelas.
4. Sumber daya

Selain informasi yang mampu menjadikan kebijakan berhasil adalah sumber daya yang dimiliki oleh implementator. Sumber daya pendukung dapat berupa sumber daya manusia, yakni kompetensi implementor dan sumber daya finansial. Tanpa adanya sumber daya maka kebijakan tidak akan berjalan dengan semestinya. Bahkan kebijakan tersebut akan menjadi dokumen saja.

3. Disposisi

Dispoisisi adalah sikap dari pelaksana kebijakan, jika pelaksana kebijakan ingin efektif maka para pelaksana kebijakan tidak hanya harus mengetahui apa yang dilakukan tetapi juga harus memiliki kemampuan untuk melaksanakan sehingga dalam praktiknya tidak terjadi bias. Faktor-faktor mengenai disposisi implementasi kebijakan oleh George C. Edward III (dalam Agustino, 2006: 152-153) antara lain:

1. Pengangkatan birokrat

Disposisi atau sikap para pelaksana akan mengakibatkan permasalahan yang akan timbul pada implementasi kebijakan jika personilnya tidak melaksanakan kebijakan-kebijakan yang diinginkan oleh pejabat-pejabat tinggi. Oleh karena itu, pemilihan atau pengangkatan personil untuk melaksanakan kebijakan adalah orang-orang yang memiliki dedikasi pada kebijakan yang telah ditetapkan, khususnya pada kepentingan masyarakat.

1. Insentif

Edward menyatakan bahwa salah satu teknik yang disarankan untuk mengatasi masalah para pelaksana cenderung melakukan manipulasi insentif. Oleh karena itu, pada umumnya orang bertindak menurut kepentingannya sendiri. Manipulasi intensif yang dilakukan oleh para pembuat kebijakan mempengaruhi tindakan para pelaksana kebijakan. Dengan cara menambah keuntungan atau biaya tertentu akan menjadi faktor pendukung yang membuat para pelaksana kebijakan melaksanakan tugasnya dengan baik. Hal ini dilakukan untuk memenuhi kepentingan pribadi dan organisasi.

4. Strukur birokrasi

Birokrasi merupakan struktur yang bertugas untuk mengimplementasikan kebijakan, karena mempunyai pengaruh yang besar untuk mewujudkan keberhasilan kebijakan. Ada dua karakteristik yang dapat mendongkrak kinerja birokrasi menurut George C Edward III (dalam Agustino, 2006:153-154) yaitu:

1. Standard Operational Procedures (SOP)

SOP adalah suatu kegiatan yang dilakukan secara rutin oleh para pegawai (atau pelaksana kebijakan/administratur/birokrat) berdasarkan dengan standar yang ditetepkan (atau standar minimum yang dibutuhkan masyarakat) dalam pekerjaannya.

1. Fragmentasi

Fragmentasi adalah upaya penyebaran tanggung jawab kegiatan atau aktivitas kerja kepada beberapa pegawai dalam unit- unit kerja, untuk mempermudah pekerjaan dan memperbaiki pelayanan.

Sementara itu keberhasilan implementasi menurut Merilee S. Grindle (dalam Subarsono, 2011:93) dipengaruhi variabel besar, yakni:

1. Isi kebijakan (content of policy), yang mencakup:
2. sejauh mana kepentingan kelompok sasaran atau target groups termuat dalam isi kebijakan,
3. jenis manfaat yang diterima oleh target group,
4. sejauh mana perubahan yang diinginkan dari sebuah kebijakan,
5. apakah letak sebuah program sudah tepat,
6. apakah sebuah kebijakan telah menyebutkan implementornya secara rinci,
7. apakah program didukung oleh sumber daya yang memadahi.
8. Lingkungan implementasi (context of implementation), mencakup:
9. seberapa besar kekuasaan,kepentingan,dan strategi yang dimiliki oleh para aktor yang terlibat di dalam implementasi kebijakan,
10. karakteristik institusi dalam rejim yang sedang berkuasa,
11. tingkat kepatuhan dan responsivitas kelompok sasaran.

Konsep keamanan menurut Barry Buzan dapat dianalisis menurut tingkat analisisnya, seperti keamanan individu, national dan internasional dan jika dilihat dari dimensinya, keamanan mempunyai 5 dimensi yang saling terkait yaitu dimensi militer, politik, ekonomi, sosial dan lingkungan. Keamanan Individu dan komunitasnya seperti etnik, agama, suku dan kelompok lain, berhubungan dengan kualitas hubungan mereka sehingga bisa dilihat sejauh mana Negara dapat melindungi individu tersebut dan kelompoknya.  Tingkat ini bisa dikaitkan dengan gagasan keamanan manusia (Human Security). Tingkat analisis kedua berkaitan dengan Negara, dimana didefinisikan berdaulat secara politik. Keamanan nasional atau istilah lain seperti kepentingan nasioanal, umumnya digunakan pemerintah untuk merasionalisasi atau mempromosikan kebijakan dan tindakan pemerintah tertentu. Secara tradisional, fokus dari keamanan nasional berkaitan dengan isu pertahanan dan strateginya. Keamanan internasional berkaitan dengan faktor-faktor sistemik yang mempengaruhi perilaku suatu Negara dan berimplikasi terhadap keamanan Negara tersebut. Negara mempunyai tanggung jawab untuk memberikan keamanan bagi masyarakatnya (Buzan, B. 1991)

Berdasarkan dimensinya, keamanan dapat dilihat dari isu militer, politik ekonomi, sosial dan lingkungan. Dimensi militer berkaitan dengan keamanan yang bersumber dari ancaman tradisional. Dimensi politik mengarah pada stabilitas organisasi pemerintah. Isu-isu keamanan politik dapat mempengaruhi pemerintah dalam melakukan pembuatan kebijakan. Dalam dimensi sosial, keamanan sosial biasa terjadi sebagai dampak dari ancaman militer dan politik. Keamanan sosial pada masyarakat lebih berfokus pada keberlangsungan hidup individu dalam melakukan interaksi dan beradaptasi dengan lingkungan baik dari aspek identitas nasional, agama, budaya, serta tradisi dan adat istiadat. Selanjutnya, keamanan ekonomi merupakan keamanan yang berhubungan dengan perdagangan, produksi dan keuangan. Aksesbilitas sumber daya, keuangan dan keadaan pasar merupakan fokus utama dari keamanan ekonomi. Dimensi yang terakhir adalah dimensi lingkungan, keamanan lingkungan merupakan perpaduan antara ancaman militer dan ekonomi yang dapat mempengaruhi kedaulatan suatu Negara.

Keamanan maritim merupakan konsep dengan melakukan pendekatan dari kerangka konsep keamanan yang ada seperti konsep kerangka keamanan dari Buzan (1991). Konsep keamanan maritim ini berhubungan dengan tujuan Negara dalam menggunakan dan mengamankan sumber daya maritim yang dimiliki. Menurut Bueger (2015), keamanan maritim merupakan kondisi dimana tidak adanya ancaman yang mengganggu stabilitas di domain kemaritiman.

Berdasarkan gambar di atas, Christian Bueger (2015) ingin menjelaskan bahwa konsep keamanan maritim mempunyai beberapa dimensi dimana secara tradisional keamanan maritim merupakan pertahanan dan perlindungan terhadap Negara, yang berkaitan dengan peran dan strategi Angkatan Laut (Seapower). Selain itu, konsep keamanan maritim memiliki dimensi lain, yaitu terkait Human Security, Pembangunan Ekonomi dan Keselamatan Maritim.

Pariwisata bahari mempunyai kaitan erat dengan ekonomi, sosial dan kesejahteraan masyarakat. Pariwisata bahari berkelanjutan menjadi bagian dari ekonomi biru, karena pengembangan dan pengelolaannya mempromosikan konservasi dan pemanfaatan lingkungan laut dan sumber daya secara berkelanjutan, dan juga memberikan pendapatan bagi masyarakat lokal, serta memelihara budaya, tradisi dan warisan lokal. Pariwisata bahari berkelanjutan mendukung konservasi daerah pesisir dan keanekaragaman hayati sehingga sumber daya alam di lingkungan maritim terlindungi dalam jangka panjang.

2.

Pembangunan pariwisata berkelanjutan merupakan pembangunan pariwisata yang berlandaskan pada upaya pemberdayaan baik dalam arti ekonomi, sosial, maupun kultural serta mampu menjamin kelestarian lingkungan. Ini merupakan pertimbangan bagi pemerintah dalam melakukan pengembangan sektor pariwisata agar sumber daya yang ada dapat dimanfaatkan di waktu yang akan datang untuk tujuan ekonomi, sosial dan keindahan sebagai daya tarik dengan tetap menjaga integritas keanekaragaman budaya.

Organisasi pariwisata dunia (WTO) dalam UNESCO, 2000 memberikan definisi mengenai pembangunan pariwisata berkelanjutan sebagai berikut:

“Sustainable tourism development meets the needs of present tourists and host regions while protecting and enhancing opportunity for the future. It is envisaged as leading to management of all resources in such a way that economic, social, and aesthetic needs can be fulfilled while maintaining cultural integrity, essential ecological processes, biological diversity, and life support system.”

Dengan kata lain, pembangunan pariwisata berkelanjutan berarti berkelanjutan secara ekologis, ekonomis dan sosial. Dalam pembangunannya mempertimbangkan keseimbangan lingkungan, terutama di daerah yang sensitif berdasarkan perspektif jangka panjang. Prinsip kepariwisataan berkelanjutan menurut WTO dapat dijabarkan sebagai berikut:

1. Sumber daya alam, historis, dan budaya untuk kepariwisataan dimanfaatkan secara berkesinambungan untuk masa depan dan bermanfaat bagi masyarakat
2. Pengembangan pariwisata tidak menimbulkan masalah lingkungan dan sosio-kultural yang serius di wilayah wisata
3. Kualitas lingkungan di wilayah wisata dipelihara dan ditingkatkan
4. Kepuasan wisatawan dipertahankan sehingga daerah tujuan wsata akan tetap memiliki daya jual dan popularitas
5. Manfaat dari kepariwisataan tersebar luas di seluruh masyarakat

Dalam melakukan pengembangan pariwisata berkelanjutan, persyaratan yang harus dipenuhi untuk menjamin keberlanjutan pariwisata (Damanik dan Weber, 2006), yakni:

1. Produk wisata didorong ke produk berbasis lingkungan
2. Kegiatan wisata diarahkan untuk melestarikan lingkungan dan peka terhadap budaya lokal.
3. Masyarakat dilibatkan dalam perencanaan, implementasi dan monitoring pengembangan pariwisata
4. Masyarakat memeproleh keuntungan secara adil dari kegiatan wisata
5. Posisi tawar masyarakat lokal dalam pengelolaan sumber daya pariwisata semakin meningkat.

Pariwisata atau kepariwisataan merupakan berbagai kegiatan yang terkait dengan wisata dan didukung berbagai fasilitas serta layanan yang disediakan oleh masyarakat, pengusaha, pemerintah dan pemerintah daerah. Pariwisata bersifat multidimensi serta multidisiplin yang muncul sebagai wujud kebutuhan setiap orang dan Negara serta interaksi antara wisatawan dan masyarakat setempat, sesama wisatawan, Pemerintah, Pemerintah Daerah dan pengusaha (UU No. 10 Tahun 2009)

Pengembangan pariwisata membutuhkan teknik perencanaan yang baik dan tepat. Pengembangan pariwisata harus memperhatikan beberapa aspek sebagai penunjang kesuksesan pariwisata. Aspek penunjang pengembangan pariwisata tersebut adalah aspek aksesbilitas (transportasi dan saluran pemasaran), karateristik infrastruktur pariwisata, tingkat interaksi sosial, keterkaitan dengan sektor lain, daya tahan akan dampak pariwisata, tingkat resistensi komunitas lokal dan lain sebagainnya. Menurut Gunn dan Var (dalam Suardana, 2016), kawasan wisata yang baik dan berhasil secara optimal didasarkan pada empat aspek, antara lain:

1) Mempertahankan kelestarian lingkungan; 2) Meningkatkan kesejahteraan masyarakat di kawasan tersebut; 3) Menjamin kepuasan pengunjung; 4) Meningkatkan keterpaduan dan kesatuan pembangunan masyarakat di sekitar kawasan dan zona pengembangan.

Ada lima pendekatan dalam pengembangan pariwisata, yaitu:

1. Boostern approach, pendekatan ini merupakan pendekatan yang sederhana yang melihat pariwisata sebagai suatu akibat positif untuk suatu tempat dan penghuninya. Kekurangan dari pendekatan ini, tidak adanya pelibatan masyarakat setempat dalam proses perencanaan dan daya dukung wilayah tidak dipertimbangkan secara matang.
2. The economic industry approach, yaitu pendekatan pengembangan pariwisata dengan pertimbangan tujuan ekonomi yang didahulukan dibanding tujuan sosial dan lingkungan. Dalam pedekatan ini, pengalaman pengunjung dan tingkat kepuasan sebagai sasaran utama.
3. The physical spatial approach, pendekatan ini didasarkan pada tradisi penggunaan lahan geografis. Strategi pengembangan pariwisata berdasarkan perencanaan yang berbeda-beda melalui prinsip keruangan. Misalnya pengelompokan pengunjung di suatu kawasan dan pemecahan-pemecahan tersebut untuk menghindarkan terjadinya konflik.
4. The community approach, pendekatan ini lebih menekankan pada pentingnya keterlibatan maksimal dari masyarakat setempat dalam proses pengembangan wisata.
5. Sustainable approach, pengembangan pariwisata menggunakan pendekatan berkelanjutan dan berkepentingan atas masa depan yang panjang serta atas sumber daya dan efek-efek pembangunan ekonomi pada lingkungan yang mungkin menyebabkan gangguan budaya dan sosial yang memantapkan pola-pola kehidupan dan gaya hidup individual.

Wisata bahari merupakan jenis wisata yang memanfaatkan wilayah pesisir dan lautan secara langsung maupun tidak langsung. Kegiatan yang dikategorikan langsung seperti berperahu, diving, memancing, berenang dan lain sebagainya, sedangkan kegiatan dalam kategori tidak langsung adalah olah raga pantai, piknik menikmati wisata atmosfer laut, dan lain-lain. Wisata bahari menurut Dahuri (2004), adalah kegiatan rekreasi yang dilakukan di sekitar pantai seperti berenang, berselancar, berjemur, berdayung, menyelam, snorkling, beachombing/reef walking, berjalan-jalan atau berlari sepanjang pantai, menikmati keindahan suasana pesisir dan bermeditasi.

Menurut Orams (dalam Ardiwidjaja, 2016), wisata bahari merupakan jenis wisata minat khusus yang mempunyai kegiatan yang berkaitan dengan kelautan, baik di atas permukaan laut (marine), yang dilakukan di bawah permukaan laut (submarine), maupun yang dilakukan di pesisir (coastal). Wisata minat khusus sendiri didefinisikan sebagai suatu tempat karena mempunyai minat atau tujuan khusus terhadap suatu daya tarik atraksi atau kegiatan yang ada di lokasi atau daerah tujuan wisata tersebut. Secara konseptual, wisata bahari dilandaskan pada pariwisata berkelanjutan dengan prinsip mendukung upaya-upaya konservasi lingkungan bahari (alam dan budaya) dan meningkatkan partisipasi masyarakat dalam pengelolaan, sehingga memberikan manfaat ekonomi kepada masyarakat setempat. Maka, wisata bahari merupakan suatu bentuk wisata berbasis kelautan yang mempunyai hubungan erat dengan prinsip konservasi (Ardiwidjaja, 2013). Bahkan dalam pengembangan wisata bahari juga menggunakan strategi konservasi yang mempertahankan keutuhan dan keaslian ekosistem di area yang masih alami yang terdiri dari ekosistem terumbu karang, ekosistem padang lamun, ekosistem hutan bakau dan ekosistem pantai pasir atau batu.

Menurut Ardiwidjaja (2016), sumber daya wisata bahari merupakan keseluruhan potensi sumber daya bahari yang dapat dimanfaatkan dan dikelola dalam rangka mendukung pengembangan kegiatan wisata bahari. Adapun sumber daya wisata bahari meliputi:

1. Potensi atraksi dan aktivitas

Sumber daya potensi atraksi terbagi ke dalam beberapa bagian, yaitu:

–       Pesisir/Pantai, antara lain: upacara adat pantai, kehidupan masyarakat pesisir, homestay dan kuliner, bola volley pantai, Sun Bathing, dan lain-lain.

–       Permukaan laut, antara lain: kegiatan memancing, kegiatan layar dan dayung, ski air, upacara adat yang dilakukan di laut, selancar, dan snorkeling.

–       Bawah/dasar laut, antara lain: selam, under water archaeology, penelitian bawah air, dan under water museum.

2. Kegiatan wisata bahari yang mencakup rekreasi lainnya di wilayah perairan, antara lain: kegiatan marina; kapal wisata; kapal layar; dan pengelolaan pulau kecil
3. Usaha penunjang kegiatan wisata bahari, antara lain jasa penyediaan moda transportasi; kapal pesiar; pengelola pulau kecil; pengelola taman laut hotel dan restoran terapung; pemandu wisata selam; serta rekreasi pantai dan lain sebagainya.

Menurut Ibo (2010:4) tujuan otsus Papua adalah untuk mewujudkan keadilan, penengakan supremasi hukum, penghormatan pada HAM, percepatan pembangunan ekonomi, serta peningkatan kesejahteraan kemajuan masyarakat Papua, dalam rangka kesetaraan dan kesimbangan dengan kemajuan provinsi lain di Indonesia. Tujuan tersebut dapat diwujudkan, jika dipenuhinya syarat sebagaimana diuraikan dalam bagian penjelasan UU Otsus, sebagai berikut:

1. partisipasi rakyat dalam perencanaan, pelaksanaan, dan pengawasan penyelengaraan pemerintah serta pelaksanaan pembangunan melalui keikutsertaan para wakil adat, agama, dan kaum perempuan
2. pelaksanaan pembangunan yang diarahkan sebesar-besarnya untuk memenuhui kebutuhan dasar penduduk, terutama penduduk asli Papua dengan berpegang teguh pada prinsip-prinsip pelestarian lingkungan, pembangunan berkelanjutan, berkeadilan dan bermanfaat langsung bagi masyarakat;
3. penyelengaraan pemerintahan dan pembangunan yang dilakukan secara transparan dan bertanggung jawab kepada masyarakat, serta DPR Papua melakukan lobi kepada pemerintah pusat agar proses demokratisasi, terutama pelaksanaan pemilihan gubernur dan wakil gubernur dilakukan oleh (DPRD) agar gubernur dapat menyampaikan LPJ dan bukan LKPJ sesuai pasal 7 dan 18 Undang-Undang Nomor 21.

Didalam UU No. 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Papua, dijelaskan bahwa; Provinsi Papua adalah Provinsi Irian Jaya yang diberi otonomi khusus dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia. Yang dimaksud dengan otonomi khusus adalah kewenangan khusus yang diakui dan diberikan kepada Provinsi Papua untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi dan hak-hak dasar masyarakat Papua.

Kemudian yang dimaksud dengan orang asli Papua adalah orang yang berasal dari rumpun ras Melanesia yang terdiri atas suku-suku asli di Provinsi Papua dan/atau orang yang diterima dan diakui sebagai orang asli Papua oleh masyarakat adat Papua. Penduduk Provinsi Papua, yang selanjutnya disebut penduduk, adalah semua orang yang menurut ketentuan yang berlaku terdaftar dan bertempat tinggal di Provinsi Papua. Kewenangan Provinsi Papua mencakup kewenangan dalam seluruh bidang pemerintahan, kecuali kewenangan bidang politik luar negeri, pertahanan keamanan, moniter, dan fisikal, agama, dan peradilan serta kewenangan tertentu di bidang lain yang ditetapkan sesuai dengan peraturan perundang-undangan.

Firmanzah (2008: 189-212), menyampaikan bahwa positioning merupakan tahap akhir dari suatu proses marketing politik setelah segmentasi politik dan targetisasi politik. Marketing politik berfungsi untuk menarik konstituen, mengamankan sistem pemerintahan selama kepala daerah tersebut memimpin, menanamkan imej kepemimpinan yang baik sehingga peluang pada pemilihan periode berikutnya, serta meredam konflik horizontal yang diakibatkan oleh massa dari individu yang menjadi ditempatkan pada positioning politik. Zamroni (2007,dalam Kubangun, 2014:32), mengupas masalah positioning yang menempatkan suatu partai atau kandidat “kedalam pikiran” para pemilih guna meraih posisi dalam kontestasi pemilihan umum. Positioning disini merupakan tindakan untuk menanamkan citra ke dalam benak para pemilih agar tawar produk dari kontestan memiliki posisi yang khas jelas dan bermakna. Kotler dan Keller (2009:292), menyebutkan bahwa “possitioning adalah tindakan merancang penawaran dan citra perusahan agar mendapatkan tempat khusus dalam pikiran pasar sasaran. Tujuannya adalah menempatkan merek tertentu dalam pikiran konsumen untuk memaksimalkan manfaat bagi perusahaan. Hasil positioning adalah terciptanya dengan sukses suatu proporsi nilai yang fokus pada pelanggan”. Sementara itu Hasan (2015:329) menjelaskan bahwa, positioning atau citra bukanlah apa akan yang dilakukan untuk atraksi, tetapi sesuatu yang akan dibentuk dalam pikiran prospek. Mencerminkan “nilai tambah” kepemilikan, organisasi, informasi dan ide. Hermawan Kartajaya (2004 dalam karya ilmiah diploma, 2016:40) menyatakan bahwa positioning merupakan being strategy, yang tidak lain merupakan upaya perusahaan untuk membangun dan mendapatkan kepercayaan pelanggan.

Birokrasi tidak berada di ruang hampa. Sosok dan kinerja birokrasi merupakan resultan dari interaksi antara beberapa variabel yang kompleks baik di dalam maupun di luar birokrasi sebagai etnisitas., Birokrasi sangat dipengaruhi oleh sistem politik, pemerintah, budaya, dan ekonomi yang beroperasi di lingkungannya. Dengan demikian, kesuksesan jalannya birokrasi dan reformasi birokrasi di negara lain di barat maupun di Asia, seperti Korea Selatan dan Jepang, tidak selalu memberikan hasil yang sama ketika diterapkan di Indonesia (Dwiyanto, 2011: 1-2).

Birokrasi sebagai organisasi yang hidup dan beroperasi di antara masyarakat tidak terhindar dari nilai-nilai maupun budaya yang yang berkembang di dalam masyarakat. Morgan (dalam Wright,1997: 18-20) mengatakan bahwa, sistem formal organisasi tidak imun terhadap budaya. Lebih lanjut Morgan menunjukkan setidaknya terdapat tiga model sistem formal dalam organisasi, yaitu organisasi sebagai mesin, organisasi sebagai organisme, dan organisasi sebagai budaya. Pertama adalah organisasi sebagai mesin, yaitu organisasi dikelola secara klasik dan kaku. Sistem model organisasi ini, bersifat tertutup berada dalam struktur yang tersegmentasi dan membagi tiap tujuan organisasi menjadi tugas yang lebih kecil dalam setiap hierarki. Dengan demikian semua tugas dikendalikan secara terpusat oleh seorang manajer sedangkan pekerja diharapkan dapat berkerja dan berperilaku seperti mesin. Kedua adalah organisasi sebagai organisme, yaitu organisasi dipandang sebagai metafora organisme yang hidup dan berasal dari hubungan masyarakat beserta teori kontigensi. Dalam pengertian ini Morgan “meminjam” pandangan dari ilmu Biologi Ekologi dalam menginformasikan sistem formal organisasi yang dikombinasikan dengan bahasa manajemen untuk menggambarkan ketergantungan pada lingkungan untuk bertahan hidup, memenuhi kebutuhannya dan untuk mengembangkan diri. Ketiga adalah organisasi sebagai budaya yang menganggap adanya nilai bersama yang menjadi perekat dalam suatu organisasi. Nilai disini digambarkan sebagai kelompok dalam keberagaman statis dan adanya konsensus. Konsep ini, menganalogikan suatu perusahaan yang memiliki satu budaya, tetapi memiliki tenaga kerja dengan budaya yang berbeda sehingga harus ada percampuran nilai budaya demi tercapainya tujuan bersama dari organisasi tersebut. Nicholson (dalam Wright,1997:19) menjelaskan bahwa, pada model ini, sangat jelas terlihat interaksi antara model birokrasi barat dengan sistem adat dalam pengorganisasian. Dalam birokrasi seperti ini, birokrasi ’’’terpaksa’” memutuskan untuk memasukkan konsep adat kedalamn agar dapat melindungi prosedur birokrasi.

Bryant dan White (dalam Widodo,2008:39), menambahkan bahwa dalam menjalankan tugas dan fungsinya organisasi publik (birokrasi) lebih banyak menekankan pada aspek pengaruh lingkungan. Setidaknya terdapat dua hal yang terkait dengan pengaruh lingkungan ini. Pertama, lingkungan dapat menyediakan sumber-sumber daya dan kedua, lingkungan dapat membatasi kegiatan-kegiatan organisasi (birokrasi). Dengan demikian, organisasi harus mempunyai fleksibilitas struktur dan prosedur agar dapat menyesuaikan diri dengan variasi lingkungan. Sementara itu, Effendi (2005:4-5) menyatakan bahwa, budaya organisasi adalah semua ciri yang menunjukkan kepribadian suatu organisasi: keyakinan bersama, serta nilai-nilai dan perilaku-perilaku yang dianut oleh semua anggota organisasi. Menurut Hersey (1995: 161), kondisi birokrasi dipengaruhi oleh struktur organisasi, sedangkan struktur organisasi mengacu pada hubungan antara elemen-elemen sosial yang meliputi orang, posisi dan unit-unit organisasi tempatnya berada. Dapat diartikan bahwa struktur organisasi menjelaskan pengaturan berbagai elemen efektif untuk mencapai tujuan-tujuan organisasi. Kemudian ditambahkan oleh Robbins (1984:5), bahwa struktur organisasi dapat didefinisikan sebagai pendefinisian struktur organisasi tentang cara tugas-tugas dialokasikan, siapa melapor kepada siapa, serta mekanisme-mekanisme koordinasi formal dan pola-pola interaksi yang menyertainya.

Sistem meritokrasi adalah sebuah proses penggajian dan promosi pengawai pemerintah yang didasarkan pada kemampuan untuk melakukan perkerjaan, ketimbang berdasarkan hubungan politik. Bertolak dari pengertian ini, maka meritokrasi berkiblat pada kinerja sehingga, seseorang dipromosikan pada jabatan tertentu karena kemampuannya, bukan karena hubungan politik. Di sisi lain, ketentuan tentang besaran gaji sangat tergantung kinerja juga (Kumorotomo dan Widaningrum, 2010:93). Sulistiyani dan Rosidah (2009:16), mengingatkan bahwa rekrutmen adalah pintu masuk, rekrutmen harus diselenggarakan secara serius dan hati-hati sehingga tidak terjadi bias. Rekrutmen yang berhasil adalah rekrutmen yang mengimplementasikan system meritokrasi. Menurut Thoha (2003:107), sistem meritokrasi menekankan pada profesionalisme bagi pengisian jabatan-jabatan birokrasi. Seseorang yang mempunyai kompetensi dan keahlian sesuai dengan yang dibutuhkan oleh suatu jabatan dapat diangkat untuk menduduki jabatan tersebut. Menurut Sihotang (2007:149-150), penempatan sumber daya manusia yang tepat akan dapat menguntungkan organisasi dan juga menguntungkan pegawai yang bersangkutan. Dengan adanya penempatan yang tepat maka setiap pegawai akan dapat berkontribusi pada organisasi melalui tenaga, waktu, pikiran dan ide yang dimilikinya dengan lebih profesional. Selain itu terbuka pula peluang bagi mereka untuk meningkatkan kemampuannya secara realistis dengan potensi yang dimilikinya. Kumorotomo dan Widaningrum, (2010:95), menyatakan bahwa secara sederhana, meritokrasi dapat dirumuskan sebagai suatu sistem sosial yang menempatkan imbalan, kedudukan dan jabatan berdasarkan kemampuan atau kecakapan. Meritokrasi tidak didasarkan pada faktor-faktor askriptif seperti kelas sosial, gender, kesukuan ataupun kekayaan seseorang. Pada umumnya terdapat asumi bahwa meritokrasi adalah sistem yang memungkinkan terbentuknya suatu tatanan yang lebih baik adil, dan lebih profesional yang akan menunjang kemajuan suatu bangsa. Sistem, ini berlaku untuk sektor publik maupun sektor swasta.

Siagian (2002:435), mengatakan bahwa salah satu patologi birokrasi yang cukup relevan untuk mengidentifikasi faktor-faktor penghambat pengembangan sumber daya manusia adalah, praktik patronase. Praktik patronase itu terwujud dalam tindakan pilih kasih, diskriminasi, nepotisme, serta ikatan primordial, seperti suku dan agama. Selanjutnya Siagian (2002: 141-142) juga mengajukan, pendapat sebagai berikut.

 “Sudah umum diketahui bahwa pengelolaan sumber daya manusia dalam birokrasi modern diupayakan menerapkan prinsip meritokrasi (berdasarkan kriterian yang rasional dan objektif). Jika dalam suatu instansi terjadi sebaliknya, berarti bukan meritokrasi berlaku, melainkan sistem pilih kasih yang dasarnya adalah pertimbangan-pertimbangan yang tidak objektif, tidak rasional, berlakunya primordialisme, sistem konco dan sejenisnya.”

Kekuasaan yang berlebihan pada birokrasi di Indonesia (bureaucratic politic), oleh Chouch (dalam Santoso, 1993:31) dikatakan, mengandung tiga ciri berikut. Pertama, lembaga politik yang dominasi adalah birokrasi. Kedua, lembaga-lembaga politik lainnya seperti parlemen, partai politik, dan kelompok kepentingan, berada dalam keadaan lemah sehingga tidak mampu mengimbangi atau mengontrol kekuatan birokrasi. Ketiga, massa di luar birokrasi secara politik dan ekonomi bersifat pasif, serta merupakan kelemahan parpol dan secara timbal balik menguatkan birokrasi.

Menurut Muhaimin (dalam Santoso, 1993), “birokrasi patrimonial adalah ketika jabatan dan perilaku keseluruhan hierarki birokrasi lebih didasarkan pada hubungan famili, hubungan pribadi, dan hubungan bapak-anak buah (patron-client)”. Sementara itu, Donald Emerson mencirikan neopatrimonialism sebagai symbiosis antara ciri-ciri modern birokrasi dan sikap perilaku tradisional yang bersumber terutama pada budaya politik Jawa yang bersifat patrimonial (Yahya Muhaimin dalam Sinambela, dkk., 2006: 89). Ciri-ciri birokrasi patrimonial menurut Weber (dalam Hariandja, 1999:56) adalah, sebagai berikut. a). Pejabat-pejabat dijaring atas dasar kriteria pribadi dan politik, b). jabatan dipandang sebagai sumber kekayaan dan keuntungan, c). pejabat-pejabat mengontrol, baik fungsi politik maupun administrasi, karena tidak ada pemisahan antara sarana-sarana produksi dan administrasi, serta d). setiap tindakan diarahkan oleh hubungan pribadi dan politik. Birokrasi patrimonial lebih sering ditandai dengan adanya penempatan pejabat dalam jabatan atau perilaku pejabat yang didasarkan pada pertimbangan emosional ketimbang rasional (Haryanto dan Amalinda Savirani,2006). Selanjutnya Tjokrowinoto (2001:51) mengatakan bahwa, “kehadiran birokrasi di tengah-tengah masyarakat politik merupakan conditio sine qua non., Yang menjadi persoalan adalah birokrasi dalam berbagai sektor kehidupan masyarakat dan negara dalam kondisi demikian tidak fungsional lagi untuk melayani kepentingan masyarakat. Birokrasi sering memperlihatkan dirinya sebagai tuan atau bos yang berwewenang mengatur mengendalikan dan mengontrol politik rakyat”.

Dikatakan bahwa etnisitas adalah kelompok yang sedikitnya telah menjalin hubungan atau, kontak dengan kelompok etnik yang lain, serta setiap etnik menerima gagasan dan ide-ide perbedaan di antara mereka, baik secara kultur maupun politik. Dalam bahasa lain, etnisitas muncul dalam kerangka hubungan relasional saat berinteraksi, dengan komunitasnya (Abdillah, 2002:16).

Sementara itu, menurut Liliweri (2009:13), ada dua macam pengertian etnik, yaitu secara sempit dan secara luas. Pengertian etnik secara luas berkaitan dengan kehadiran suatu kelompok tertentu yang terikat dengan karakteristik tertentu, baik dari fisik, sosial budaya maupun teknologi. Kemudian dalam pengertian sempit, etnik sering kali dikaitkan dengan suku bangsa. Pengertian suku bangsa di sini adalah konsep untuk menerangkan suatu kelompok yang secara sosial dianggap berada dan telah mengembangkan subkultur sendiri sehingga memiliki kebudayaan yang sama, Suku bangsa atau etnik adalah golongan manusia yang terikat oleh kesadaran dan identitas terhadap adanya “kesatuan kebudayaan. Sementara itu”, identitas tersebut sering kali dikuatkan oleh kesatuan bahasa juga dan oleh warga, kesatuan kebudayaan tersebut disebut sebagai kebudayaan yang bersangkutan (Koentjaraningrat, 2009:214). Relasi antar etnik terjadi manakala ada interaksi sosial, sebab interaksi sosial adalah awal dari relasi sosial dan komunikasi sosial antara manusia (Liliweri,2009:125). Interaksi sosial merupakan hubungan-hubungan sosial yang dinamis serta menyangkut hubungan antara orang perorangan dan, antara kelompok manusia, maupun hubungan antara orang perorangan dengan kelompok manusia (Nasdian, 2015:42). Dalam psikologi sosial, individu yang satu dapat memengaruhi individu yang lain, begitu pula sebaliknya sehingga dalam interaksi sosial, terjadi hubungan yang timbal balik (Walgito, 1983:34). Kemudian menurut Prajarto (2010:6), faktor-faktor yang sesungguhnya terlibat dalam interaksi sosial adalah imitasi, sugesti, identifikasi, dan simpati.

Selanjutnya relasi sosial dapat didefinisikan sebagai jalinan interaksi yang terjadi antara individu atau kelompok dengan kelompok atas dasar status (kedudukan), dan peranan sosial. Kemudian yang dimaksud Hendropuspito (1989:224) dengan proses sosial adalah bentuk jalinan interaksi yang terjadi antara perorangan atau kelompok yang bersifat dinamis dan berpola tertentu. Pengertian lain proses sosial dapat diartikan sebagai “hubungan” timbal balik antar individu, antara individu dengan kelompok, serta antar kelompok berdasarkan potensi dan kekuatan masing-masing. Proses sosial atau hubungan timbal balik tersebut dapat terjadi dalam berbagai bentuk, yaitu: kerjasama, persaingan pertikaian, dan akomodasi. “Bentuk-bentuk proses sosial tersebut dapat terjadi secara berantai dan terusmenerus, bahkan dapat berlangsung seperti lingkaran tanpa ujung. Proses sosial itu, dapat bermula dari setiap bentuk kerja sama, persaingan, pertikaian, ataupun akomodasi, kemudian dapat berubah lagi menjadi kerjasama dan begitu seterusnya. Misalnya, untuk sementara waktu, sebuah pertikaian dapat diselesaikan sehingga pihak-pihak yang bertikai dapat bekerja sama, tetapi selanjutnya berubah menjadi persaingan., Apabila mencapai puncaknya, persaingan itu dapat berubah menjadi pertikaian” (Abdul Syani, 1994:156). Sementara itu, Hendro (1989: 236-237), kerjasama adalah suatu bentuk proses sosial.

Kendala yang selalu dihadapi dalam penyusunan anggaran adalah waktu dan kemampuan staf. Kesulitan waktu muncul sebab adanya sumber penerimaan daerah dari APBN dan APBD I yang perlu dimaksudkan dalam APBD II, oleh karena itu BAPPEDA II baru dapat menyusun anggaran pembangunan daerah, bila kedua anggaran tersebut sudah diketahui jumlah pendanaannya. Kemampuan staf berkaitan dengan pendidikan, pelatihan dan kursus yang masih terbatas.

Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah hendaknya disusun dengan memperhatikan Repelitada dan skala prioritas. Ediharsi, dkk, (1998:105), menemukan bahwa praktek penyusunan anggaran daerah, sebagian besar Daerah Tingkat II belum memperhatikan Repelitada. Hal ini antara lain ditunjukkan : Pertama, belum disusunnya RUPTD/Repetada sebagai dokumen yang menjembatani antara Repelitada dengan anggaran daerah. Kedua, Tim penyusun anggaran melakukan kegiatan di luar ketentuan seperti pertemuan setengah kamar dengan DPRD.

Dalam penyusunan anggaran daerah tahun berikutnya selain memperhatikan Repelitada dan aspirasi masyarakat, diperhatikan juga hasil evaluasi terhadap anggaran daerah tahun lalu guna mengetahui kinerjanya. Untuk evaluasi Belanja Pembangunan sebagai dasar ukuran kinerja adalah rata-rata proporsi dana yang dialokasikan untuk setiap sektor yang ada dalam kelompok belanja pembangunan.

Berkaitan dengan persepsi dari pejabat yang terlibat dalam penyusunan anggaran daerah Ediharsi, dkk (1998 : 104) menyimpulkan antara lain sebagai berikut ini : Pertama, peraturan yang ada tentang penyusunan anggaran daerah dapat diikuti sesuai dengan pedoman dan petunjuk yang ada, namun kedudukan peraturan yang hanya berdasarkan PMDN dirasakan kurang tepat dan mempunyai hambatan untuk dilaksanakan di daerah, PMDN dirasakan tidak bisa mengakomodasi kenyataan bahwa instansi yang terlibat dalam penyusunan anggaran daerah adalah bersifat sektoral, sementara orientasi instansi sektoral lebih bersifat vertikal ke instansi yang lebih tinggi/departemen/pusat. Kedua, prosedur penyusunan  anggaran daerah dalam prakteknya tidak seragam, tidak semua daerah mengikuti prosedur penyusunan anggaran daerah bertingkat secara penuh. Hal ini berkaitan dengan belum adanya ketegasan dalam bentuk petunjuk dan pedoman penyusunan anggaran daerah dari pemerintah atasan (Pemerintah  Provinsi).

Secara umum menurut Yuwono dkk (2005:159), dalam proses penentuan skala prioritas APBD akan dipengaruhi oleh variable-variabel jangka panjang maupun jangka pendek. Variabel jangka panjang yang dimaksud adalah mengenai (1) kemampuan fungsi dan program dalam mencapai arah dan kebijakan umum APBD, (2) kemampuan program dalam mencapai tujuan dan sasaran yang ditetapkan, (3) kemampuan program dalam memenuhi kebutuhan riil masyarakat, dan (4) kemampuan program dalam pendanaan pembangunan. Sementara itu, variabel jangka pendek yang dimaksud adalah (1) benar-benar dibutuhkanoleh masyarakat, (2) sifatnya mendesak, (3) penting, (4) lolos dari proses scanning, (5) kondisi exciting daerah tersebut, serta (6) hasil pembobotan Indeks Pembangunan Manusia (IPM).

Penyusunan dan penetapan Anggaran Pendapatan dan Belanla Daerah merupakan sarana atau alat utama dalam menjalankan otonomi daerah yang nyata dan bertanggung jawab dan merupakan rencana operasional keuangan pemerintah daerah yang menggambarkan pengeluaran untuk membiayai kegiatan dan proyek dalam satu anggaran tertentu serta sumber penerimaan daerah guna menutupi pengeluaran tersebut.

Sedangkan prioritas dapat diartikan sebgai proses yang dinamis dalam pembuatan keputusan atau tindakan yang pada saat tertentu dinilai paling penting dengan dukungan komitmen untuk melaksanakan keputusan tersebut. Dengan demikian dapat disimpulkan bahwa mekanisme penyusunan dan skala prioritas APBD merupakn suatu cara atau metode kebijakan yang diambil oleh daerah untuk mencapai tujuan dan sasaran yang telah ditetapkan dengan lebih mengedepankan atau mengutamakan sesuatu daripada yang lainnya dikarenakan keterbatasan sumber daya yang ada.

Dalam penyusunan anggaran daerah ini satu hal yang penting adalah koordinasi penyusunan rencana pembangunan melalui rapat koordinasi yang dilakukan secara berjenjang mulai di tingkat desa/kelurahan, tingkat kecamatan, tingkat kabupaten/kodya, tingkat propinsi, tingkat regional/wilayah dan tingkat pusat. Ediharsi, dkk, (1998:104) mengemukakan bahwa, proses penyusunan anggaran pembangunan dilakukan dengan menggunakan pendekatan dari bawah (bottom-up) dan dari atas (top-down). Pendekatan dari bawah dimulai dengan Musyawarah Pembangunan pada tingkat desa/kelurahan sampai Rapat Koordinasi Pembangunan di tingkat kabupaten/kotamadya, sementara pendekatan dari atas didasarkan pada kebijaksanaan DATI I dan Pusat.

Mandica (2001:5) mengatakan bahwa dalam perspektif desentralisasi, pemerintah daerah sebaiknya memainkan peran dalam penyusunan anggaran sebagai berikut:

1. menetapkan  prioritas  anggaran  berdasarkan  kebutuhan  penduduknya, bukan berdasarkan perintah penyeragaman dari pernerintah nasional;
2. mengatur  keuangan  daerah  termasuk pengaturan tingkat dan level pajak dan pengeluaran yang memenuhi standard kebutuhan publik di wilayahnya;
3. menyediakan  pelayanan  dan  servis pajak  sebagaimana yang diinginkan oleh publik dan kepentingan daerah masing-masing;
4. mempertimbangkan  dengan  seksama  kepentingan  sosial  dari  setiap program dan rencana pembangunan, bukan hanya kepentingan lembaga tertentu;
5. menggunakan daya dan kekuatan secara independen dalam mewujudkan dan menstimulasikan konsep pembangunan ekonomi;
6. memfokuskan agenda dan penetapan program ekonomi dalam anggaran yang mendukung kestabilan pertumbuhan dan penyediaan lapangan kerja di daerah;
7. menentukan batas kenormalan pengeluaran sesuai dengan kebutuhan daerah;
8. mencari dan menciptakan sumber-sumber pendapatan daerah sehingga mengurangi ketergantungan pada subsidi nasional.

Baswir (1998:26-39), mengemukakan bahwa penyusunan anggaran berdasarkan suatu struktur dan klasifikasi tertentu adalah suatu langkah penting untuk mendapatkan sistem penganggaran yang baik dan berfungsi sebagai pedoman bagi pemerintah dalam mengelola negara, sebagai alat pengawas bagi masyarakat terhadap kebijaksanaan dan kemampuan pemerintah. Penyusunan anggaran tidak bisa dilepaskan dari karakteristik suatu daerah, untuk dijadikan sebagai dasar pertimbangan dalam pengalokasian anggaran.

Surat Keputusan Mendagri (2000:1-3), mengatakan bahwa penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) hendaknya mengacu pada norma dan prinsip anggaran berikut ini.

1. Transparansi dan Akuntabilitas Anggaran

Transparansi tentang anggaran daerah merupakan salah satu persyaratan untuk mewujudkan pemerintahan yang baik, bersih dan bertanggungjawab. Selain itu setiap dana yang diperoleh, penggunaannya harus dapat dipertanggungjawabkan.

2. Disiplin Anggaran

APBD disusun dengan berorientasi pada kebutuhan masyarakat tanpa harus meninggalkan keseimbangan antara penyelenggaraan pemerintahan, pembangunan dan pelayanan masyarakat. Oleh karena itu, anggaran yang disusun harus dilakukan berlandaskan azas efisiensi, tepat guna, tepat waktu dan dapat  dipertanggungjawabkan.

3. Keadilan Anggaran

Pembiayaan pemerintah daerah dilakukan melalui mekanisme pajak dan retribusi yang dipikul oleh segenap lapisan masyarakat. Untuk itu, pemertintah wajib mengalokasikan penggunaannya secara adil agar dapat dinikmati oleh seluruh kelompok masyarakat tanpa diskriminasi dalam pemberian pelayanan.

4. Efisiensi dan Efektivitas Anggaran

Dana yang tersedia harus dimanfaatkan dengan sebaik mungkin untuk dapat menghasilkan peningkatan pelayanan dan kesejahteraan yang maksimal guna kepentingan masyarakat. Oleh karena itu untuk dapat mengendalikan tingkat efisiensi dan efektivitas anggaran, maka dalam  perencanaan perlu  ditetapkan secara jelas tujuan, sasaran, hasil dan manfaat yang akan diperoleh masyarakat dari suatu kegiatan atau proyek yang diprogramkan.

5. Format Anggaran

Pada dasarnya APBD disusun berdasarkan format anggaran surplus atau defisit (surplus deficit budget formal). Selisih antara pendapatan dan belanja mengakibatkan terjadinya surplus atau defisit anggaran.  Apabila terjadi surplus,  daerah  dapat  membentuk  dana cadangan, sedangkan bila terjadi defisit dapat ditutupi antara lain melalui sumber pembiayaan pinjaman  dan atau penerbitan  obligasi  daerah sesuai  dengan ketentuan  perundang-undangan  yang berlaku.

Penyusunan anggaran merupakan suatu rencana tahunan yang merupakan aktualisasi dari pelaksanaan rencana jangka panjang maupun menengah. Dalam penyusunan anggaran, rencana jangka panjang dan rencana jangka menengah perlu diperhatikan. Salah satu fungsi anggaran adalah membantu manajemen pemerintah dalam pengambilan keputusan dan sebagai alat untuk mengevaluasi kinerja unit kerja di bawahnya.

Menurut Yuwono dkk (2005:157), penetepan prioritas anggaran tidak hanya mencakup keputusan apa yang penting untuk dilakukan, namun juga menentukan skala prioritas program atau kegiatan yang harus dilakukan terlebih dahulu daripada program atau kegiatan yang lain. Penentuan prioritas dapat didasarkan atas pertimbangan terhadap aspek-aspek skala dan bobot pelayanan berdasarkan urgensi dan jangkauannya dalam memenuhi kebutuhan masyarakat, kemampuannya untuk memperlancar atau memercepat pencpaian tingkat pelayanan yang diharapkan dalam arah dan kebijakan umum APBD.

Metode yang digunakan dalam penentuan prioritas APBD adalah dengan metode scanning, yaitu dengan membuat matriks penjaringan informasi (daftar skala prioritas/DSP). DSP memuat tiga fungsi utama pelayanan yang dijadikan sebagai prioritas, yaitu fungsi pendidikan, kesehatan, dan fungsi ekonomi. Metode jaring informasi ini berisi alat-alat yang digunakan untuk menjaring aspirasi msyarakat, antara lain berupa rakorbang, survey, kotak pos, web site, telepon bebas pulsa, dan lain-lain. Tujuan dilakukannya scanning adalah (1) untuk menjamin bahwa aspirasi masyarakat yang masuk benar-benar murni dari masyarakat, (2) agar tidak ada campur tangan dari pemerintah pusat, (3) tidak ada unsure-unsur lain, dan (4) untuk menentukan bobot.

Metode penentuan skala prioritas anggaran di dalam kondisi yang terbatas dapat digunakan dua metode berikut (PAUSE–UGM = BAKM, 2000).

1. a)Metode  Analisis Oportunitas Marginal (AOM)

Metode ini dilakukan dengan cara membandingkan kinerja dari dua unit kerja, jika terjadi perubahan (penambahan atau pengurangan) atas sejumlah anggaran.

1. b)Metode Priority Based Budgeting (PBB)

Cara yang digunakan yaitu dengan membuat skala kegiatan atau program yang direncanakan dan ditampilkan dalam bentuk table  yang telah ditetapkan garis batas prioritasnya.

Sebagai  sebuah  instrumen  penting  dalam  proses  manajemen,  anggaran  atau  penganggaran  memiliki  fungsi  sebagai  berikut :

1. Fungsi  Perencanaan

Di   sini  anggaran   berfungsi  sebagai  alat  perencanaan  jangka  pendek  dan   merupakan    komitmen   manajer   pusat  pertanggungjawaban  untuk   melaksanakan   program  atau  bagian  dari  program  dalam  jangka  pendek.  Dalam   penyusunan   anggaran,   manajer   pusat  pertanggungjawaban  harus  mempertimbangkan   pengaruh  lingkungan  luar  dan  kondisi  organisasi.

2. Fungsi  Koordinasi dan Komunikasi

Anggaran   juga  berfungsi   sebagai   sarana   koordinasi   dan  komunikasi.  Anggaran    secara  formal  mengkomunikasikan  rencana  organisasi   kepada  setiap   karyawan  dan  tindakan  berbagai   unit    dalam  organisasi   agar  dapat   bekerja   secara  bersama dan  serentak   ke  arah  pencapaian  tujuan.  Koordinasi   menjadi  penting,  mengingat   bahwa  setiap  individu  di  dalam   organisasi  mungkin  mempunyai  kepentingan  dan  persepsi  yang  berbeda.

Tim    Penyusun   Anggaran   bertugas  mengusulkan   kepada   manajemen   puncak    mengenai   pedoman  umum  penyusunan   anggaran,  menyebarkan   pedoman   tersebut   setelah   disetujui   manajemen    puncak,   mengkoordinasikan   berbagai   macam  usulan    anggaran   yang  disusun   secara   terpisah   oleh  berbagai   unit   organisasi,  menyelesaikan   perbedaan  yang  timbul  di antara  usulan  anggaran,     menyerahkan     anggaran   final    pada   manajemen   puncak   dan  dewan  komisaris (bagi  perusahaan)   untuk  disahkan,   dan   mendistribusikan  anggaran  yang  telah   disahkan   kepada  berbagai  unit  organisasi.

Anggaran  adalah  suatu  rencana  terinci  yang  dinyatakan  secara  formal  dalam  ukuran  kuantitatif,  biasanya  dalam  satuan  uang  (perencanaan  keuangan)  untuk  menunjukkan  perolehan  dan  penggunaan  sumber-sumber   suatu   organisasi. Menurut  Edward (1959)  istilah   anggaran  dalam   bahasa   Inggris   dikenal   dengan   kata   budget   berasal  dari   Bahasa   Perancis   “bougette”   yang    berarti  tas  kecil.  Secara  histories istilah    itu   muncul  merujuk  pada  peristiwa  tahun  1733   ketika   Menteri  Keuangan  Inggris  menyimpan  proposal   keuangan  pemerintah    yang  dilaporkan  kepada  parlemen  yang  disimpan  dalam    tas  kecil.   Anggaran   umumnya   dibuat  dalam  jangka  pendek  yaitu  untuk   durasi  waktu  satu  tahun   atau  kurang.  Namun   tidak  jarang juga  ditemui    anggaran   yang dibuat  untuk  jangka  menengah  (2-3 tahun)  dan  anggaran  jangka  panjang  (3  tahun).

Untuk   menyusun suatu anggaran,  organisasi  harus  mengembangkan  dahulu  perencanaan  strategis.  Melalui perencanaan  strategis  tersebut,  anggaran  mendapatkan  kerangka  acuan  strategis.   Di sini  anggaran  menjadi  bermakna  sebagai  alokasi  sumber   daya   (keuangan)   untuk  mendanai  berbagai   program  dan  kegiatan  (strategis) .

Dalam  penyusunan  anggaran,  program-program  diterjemahkan   sesuai  dengan   tanggung  jawab  tiap  manajer  pusat  pertanggung  jawaban   sebagai   pelaksanaan  program  atau  bagian  dari  program.  Penyusunan   anggaran  adalah   proses  penentuan   peran  setiap   manajer  dalam  melaksanakan  program  atau bagian  program.  Di  sisi  lain,  penganggaran  diartikan  sebagai  bagian  dari  proses  manajemen  strategis,  dengan  demikian  penentuan   program  dan  aktivitas  tidak  berdiri sendiri.

Anggaran   merupakan  titik  fokus   dari  persekutuan  antara  proses  perencanaan  dan  pengendalian.  Penganggaran  (budgeting)  adalah  proses  penerjemahan  rencana  aktivitas  ke  dalam  rencana  keuangan  (budget).  Dalam  makna  yang  lebih  luas,   penganggaran  meliputi  penyiapan,  pelaksanaan,  pengendalian,   dan  pertanggungjawaban   anggaran   perlu  adanya  standardisasi   dalam  berbagai  formulir,   dokumen,  instruksi  dan   prosedur  karena  menyangkut  dan  terkait   dengan  operasional   perusahaan  sehari-hari.

Dalam   sebuah  organisasi  besar,  penganggaran   boleh jadi   merupakan   proses  yang  terus  menerus.  Hal  tersebut  terjadi  karena  ketika   beberapa  bulan  anggaran  tahun  berjalan  mulai  diimplementasikan,  tim  anggaran  telah  bekerja  kembali  untuk  menyiapkan  angaran  tahun  berikutnya. Bagi  organisasi   yang  besar  dan  telah  mature  (matang) dengan   tingkat  operasional  yang  relatif  stabil  dalam  jangka  panjang,  anggaran  merupakan  dokumen  formal  dan  sangat rinci.  Untuk itu,  perlu  waktu yang  lama dalam  menyiapkan  suatu  anggaran  agar  tersedia  tepat di awal  tahun  berikutnya  dan  disetujui  semua  pihak.  Ketaatan  terhadap alokasi  anggaran  menjadi  perhatian  utama  manajemen.  Begitu  pula  dengan  pelaporan  atau  pertanggungjawaban anggaran.  Bagi  organisasi  yang  besar,  proses  penyusunan  laporan  implementasi  anggaran  dapat  berjalan  berminggu-minggu,  bahkan  mungkin  berbulan-bulan.  Contohnya  adalah organisasi  pemerintah.

Pendirian sebuah yayasan di Indonesia sampai saat ini hanya berdasar pada kebiasaan dalam masyarakat dan Yurespudensi Mahkamah Agung, karena belum ada undang-undang yang mengaturnya. Dalam Undang-undang No 28 Tahun 2004 Republik Indonesia tentang yayasan bahwa pendirian sebuah yayasan dilakukan dengan akte notaris dan memperoleh status badan hukum setelah akte pendirian memperoleh pengesahan dari Menteri Kehakiman dan Hak Asasi Manusia atau pejabat yang ditunjuk.

Yayasan merupakan suatu hunian dan perkumpulan yang berbentuk badan hukum dengan pengertian yang dinyatakan dalam Undang-undang No 28 tahun 2004 tentang yayasan yaitu suatu badan hukum yang terdiri atas kekayaan yang dipisahkan dan diperuntukkan untuk mencapai tujuan tertentu dibidang sosial, keagamaan dan kemanusiaan yang tidak mempunyai anggota.

Berdasarkan definisi tersebut yayasan memiliki ciri-ciri khas yaitu:

1. Bersifat dan bertujuan sosial, keagamaan dan kemanusiaan.
2. Tidak semata-mata mengutamakan keuntungan atau mencuri penghasilan yang sebesar-besarnya.
3. Tidak mempunyai anggota .

Yayasan sebagai badan hukum mampu dan berhak serta berwenang untuk melakukan tindakan-tindakan perdata. Pada dasarnya keberadaan badan hukum bersifat permanen, artinya badan hukum tidak dapat dibubarkan hanya dengan persetujuan para pendiri atau anggotanya.

Yayasan juga memiliki hak dan kewajiban yaitu:

1. Hak yaitu hak untuk mengajukan gugatan.
2. Kewajiban yaitu wajib mendaftarkan yayasan tersebut pada instansi yang berwenang untuk mendapatkan status badan hukum (Tim redaksi Fokus media, 2004)

Sebagai badan hukum yang mempunyai maksud dan tujuan sosial, keagamaan dan kemanusiaan yayasan mempunyai organ yang terdiri atas pembina, pengurus, dan pengawas. Yayasan dilakukan sepenuhnya oleh pengurus oleh karena itu pengurus wajib memberikan laporan tahunan yang disampaikan pada pembina mengenai keadaan keuangan dan perkembangan kegiatan yayasan. Selanjutnya terhadap yayasan yang kekayaannya berasal dari negara, bantuan luar negeri atau pihak lain sebagaimana yang telah diatur dalam undang-undang. Kekayaan wajib diaudit oleh akuntan publik dan laporan tahunannya wajib diumumkan dalam surat kabar berbahasa Indonesia. Ketentuan ini dalam rangka penerapan prinsip keterbukaan dan akuntabilitas pada masyarakat

Keluarga merupakan kelompok primer yang paling penting di dalam masyarakat. Keluarga merupakan sebuah group yang terbentuk dari perhubungan laki-laki dan wanita, perhubungan mana sedikit banyak berlangsung lama untuk menciptakan dan membesarkan anak-anak (Ahmadi, 2002: 239).

Menurut Prof.DR.J.Verkuyl ada tiga tugas dan panggilan dari orang tua yaitu:

1. Mengurus keperluan materil anak-anak.

Merupakan tugas pertama dimana orang tua harus memberi makan, tempat perlindungan dan pakaian kepada anak-anak. Anak-anak sepenuhnya

masih tergantung kepada orang tuanya karena anak belum mampu mencukupi kebutuhannya sendiri.

2. Menciptakan suatu ”home” bagi anak-anak.

”Home” disini berarti bahwa di dalam keluarga itu anak-anak dapat dengan subur, merasakan kemesraan, kasih sayang, keramah tamahan, merasa aman, terlindungi dan lain-lain. Di rumahlah anak merasa tenteram, tidak pernah kesepian dan selalu gembira.

3. Tugas pendidikan.

Tugas mendidik merupakan tugas terpenting dari orang tua terhadap anak-. Tujuan pendidikan disini adalah mengajar dan melatih orang-orang muda sehingga mereka dapat memenuhi tugas mereka terhadap Tuhan, sesama manusia dan sekeliling mereka sebagai anak kerajaan. (Ahmadi, 2002: 245)

Menurut Ogburn fungsi keluarga tidak saja didalam lingkungan keluarga sendiri tetapi juga di dalam masyarakat. Melihat pendapat tersebut nyata bahwa tugas atau fungsi keluarga bukan merupakan fungsi yang tunggal tapi jamak. Secara sederhana dapat dikemukakan bahwa tugas orang tua adalah:

1. Situasi keluarga: dalam arti stabilisasi situasi ekonomi rumah tangga.
2. Mendidik anak.
3. Pemeliharaan fisik dan psikis keluarga, termasuk disini kehidupan religius (Ahmadi, 2002: 246).

Keluarga juga dikenal sebagai dasar umat manusia, karena itu keluarga funda mental bagi kehidupan masyarakat. Tidak ada satupun lembaga masyarakat yang lebih efektif membentuk kepribadian anak selain keluarga. Keluarga tidak hanya membentuk anak secara fisik tetapi juga sangat berpengaruh secara psikologis

Dalam usaha kesejahteraan anak ada Program penting untuk anak yang terdiri dari usaha untuk meningkatkan kesejahteraan anak baik fisik, mental maupun sosial. pelayanan kasejahteraan sosial anak termasuk asuhan bagi anak di dalam keluarganya sendiri, di dalam keluarga pengganti (substitute family homes), atau di dalam lembaga. Dalam bukunya, Muhidin membagi empat jenis pelayanan bagi anak yaitu:

1. Bantuan finansial.
2. Adopsi.
3. Asuhan keluarga.
4. Bimbingan keluarga (Muhidin 1992: 49).

Di dalam bukunya Muhidin juga membagi tiga jenis asuhan bagi anak yaitu:

1 Asuhan keluarga (foster care).

Asuhan anak (foster care) adalah asuhan yang dilaksanakan kepada anak diluar lingkungan keluarganya sendiri, baik di lingkungan keluarga maupun di dalam panti asuhan. Di dalam panti biasanya untuk jangka waktu tertentu dan sebagian diakhiri dengan adopsi atau di kembalikan pada keluarganya sendiri, baik di lingkungan keluarga maupun di dalam panti asuhan. Sebagian lagi harus tinggal lama di dalam panti dan dapat dikeluarkan dari panti apabila telah mendapat pekerjaan. foster home care tidak hanya ditujukan kepada anak-anak tetapi juga kepada bayi. Agar asuhan berhasil, maka anak-anak harus mampu menyesuaikan diri dengan keluarga dan sebaliknya tingkah laku keluarga asuhan (foster parent) tidak berbahaya bagi anak.

2. Asuhan dalam panti (institutional care).

Asuhan dalam panti diberikan kepada anak-anak yang sangat terlantar atau karena tingkah lakunya tidak bisa diterima oleh keluarga asuhnya. Asuhan dalam panti adalah sebagai pengganti bagi anak yang berasal dari keluarga besar dan anak merasa terjamin hidup dalam kelompok anak-anak.

3. Asuhan non panti.

Asuhan non panti adalah asuhan secara berkelompok dalam rumah bagi anak-anak remaja yang tidak menyesuaikan diri dengan keluarga asuh. Setting ini biasanya digunakan bagi anak-anak yang mengalami masalah-masalah konflik seperti: fisik, intelektual dan emosional (Muhidin, 1992: 50).

Selain fungsi di atas keluarga juga berfungsi sebagai unit sosial terkecil yang memberikan fondasi primer bagi perkembangan anak. Sedang lingkungan sekitar dan sekolah ikut memberikan nuansa pada perkembangan anak. Karena itu baik buruknya struktur keluarga dan masyarakat sekitar memberikan pengaruh baik buruknya pertumbuhan kepribadian anak (Kartono, 1986: 57). Dari penjelasan diatas dapat ditarik kesimpulan tentang arti pentingnya keluarga dalam perkembangan anak baik secara fisik maupun psikologis.

Sebagaimana Undang-undang pada umumnya, undang-undang perlindungan anak diperlukan guna memberikan jaminan atau kepastian hukum dalam pengertian terhadap hak-hak anak, mengingat:

1. Anak adalah amanah dan karunia Tuhan Yang Maha Esa, yang dalam dirinya melekat harkat dan martabat sebagai manusia seutuhnya.
2. Anak adalah penerus cita-cita perjuangan bangsa yang memiliki peran strategis, dan mempunyai ciri dan sifat khusus yang diharapkan dapat menjamin kelangsungan eksistensi bangsa dan negara di masa depan.
3. Anak perlu mendapat kesempatan seluas-luasnya untuk tumbuh dan berkembang secara optimal, baik secara fisik, mental, maupun sosial dan mempunyai akal yang mulia.
4. Pada kenyataannya masih terdapat banyak anak yang:
5. Belum terlindungi dari berbagai bentuk kekerasan dan eksploitasi
6. Masih hidup terlantar dan tidak mendapat kesempatan memperoleh pendidikan yang wajar, apalagi memadai.

Anak merupakan sumber modal bagi keberlangsungan pemerintahan, karena tanpa mereka maka sebuah pemerintahan akan berada pada ambang yang tidak menguntungkan dimana tidak adanya generasi penerus (lose generation), oleh karena itu sudah sepatutnya kita/negara memberikan apa yang menjadi hak anak.

Hak anak adalah bagian dari hak asasi manusia yang wajib dijamin, dilindungi oleh orang tua, keluarga, masyarakat, pemerintah, dan negara. Dalam UNICEF 1993, hak-hak anak yang dimaksud disini paling tidak meliputi 4 kategori utama hak anak yang diklasifikasikan oleh Republik Indonesia tahun 1990, yaitu:

1. Hak-hak bertahan hidup (survival rights) adalah hak anak untuk hidup dan memperoleh semua kebutuhan hidup dasar seperti standart hidup yang layak, tempat berlindung/rumah, nutrisi/makanan bergizi, akses pada pelayanan kesehatan.
2. Hak-hak tumbuh kembang (development rights) adalah hak-hak yang harus ada agar anak dapat mencapai potensi yang tertinggi, seperti hak untuk memperoleh pendidikan, bermain dan rekreasi, kegiatan kebudayaan, akses pada informasi dan kebebasan berfikir dan beragama.
3. Hak-hak perlindungan (protection rights) adalah melindungi anak dari berbagai bentuk penyalahgunaan, kekerasan, dan eksploitasi, seperti

menyediakan tempat dan pelayanan bagi anak yang mengalami siksaan dan kekerasan dalam sistem pengadilan, perlindungan bagi anak-anak yang dieksploitasi secara seksual, buruh anak dan lain-lain.

4. Hak-hak partisipasi (participation rights) adalah yang memungkinkan anak-anak berperan dan terlibat aktif dalam masyarakat atau bangsanya seperti kebebasan berpendapat dalam hal-hal yang menyangkut kehidupannya, bergabung dalam organisasi dan berkumpul secara aman dan damai berpartisipasi dalam kegiatan masyarakat agar siap menjadi orang dewasa yang bertanggung jawab (Joni dan Tanamas, 1999: 35).

Disamping hak diatas, dalam hal ini komite hak-hak anak PBB telah mengembangkan KHA menjadi 8 kategori. Berdasarkan kategori tersebut, secara substansial hak-hak anak meliputi:

1. Hak sipil dan kemerdekaan, yang memberikan jaminan mencakup hak untuk mendapat dan dipertahankan identitasnya dan kewarganegaraannya, kebebasan berekspresi, berfikir, beragama, dan berhati nurani, kebebasan berserikat, mendapat perlindungan dan kehidupan pribadi, memperoleh informasi yang layak serta perlindungan dan penganiayaan dan perenggutan atas kebebasan.
2. Hak atas lingkungan keluarga dan pengasuhan alternatif yang memberikan jaminan mencakup tanggung jawab dan bimbingan orang tua, hak anak yang terpisah dari keluarganya, pemulihan dan pemeliharaan anak, anak yang terenggut dari lingkungan keluarganya, adopsi, dan peninjauan berkala atas penempatan anak serta jaminan perlindungan dari kekerasan serta penelantaran anak dalam keluarga.
3. Hak atas kesehatan dan kesejahteraan dasar yang memberikan jaminan, diantaranya mencakup akses kesehatan dan pelayanan kesehatan, jaminan sosial serta pelayanan dan fasilitas perawatan anak dan standart kehidupan.
4. Hak atas pendidikan waktu luang dan budaya.
5. Hak atas perlindungan khusus yang memberikan jaminan terhadap perlindungan anak dari situasi darurat (pengungsi anak dan anak dalam konflik bersenjata, anak yang berkonflik dalam hukum, situasi eksploitatif (eksploitatif ekonomi, drug abuse, eksploitasi seksual, penjualan dan perdagangan anak, dan berbagai eksploitasi lainnya) dan perlindungan khusus untuk anak kelompok minoritas.

Konvensi Hak Anak merupakan komitmen dan pemenuhan kebutuhan dasar agar anak dapat bertumbuh secara wajar. Di Indonesia hak anak tersebut diatur dalam Undang-undang No.4 1979 tentang Kesejahteraan anak sebagai berikut:

1. Anak adalah potensi serta penerus cita-cita bangsa yang dasar-dasarnya telah diletakkan oleh generasi sebelumnya.
2. Agar setiap anak mampu memikul tanggung jawab tersebut, maka anak perlu mendapat kesempatan seluas-luasnya untuk tumbuh dan berkembang dengan wajar baik secara rohani, jasmani, dan sosial.
3. Kesempatan pemeliharaan dan berusaha menghilangkan hambatan tersbut hanya dapat dilaksanakan dan diperoleh bila mana kesejahteraan anak terjamin (Joni dan Tanamas, 1999: 78).

Menurut Oswald Kroh bahwa didalam perkembangan anak sangat memerlukan kebutuhan yang meliputi:

1. Kebutuhan fisik biologi, sebagai tuntutan yang harus dipenuhi oleh makhluk jasmaniah, sebab kalau tidak terpenuhi maka dapat terlambat pertumbuhan fisiknya.
2. Kebutuhan mental fisikis, yaitu untuk menjamin kesehatan jasmani dan rohani anak yang berkaitan dengan eksistensinya sebagai makhluk metal fisikis.
3. Kebutuhan sosial yaitu kebutuhan yang berkitan dengan eksistensi manusia sebagai makhluk sosial karena manusia tidak dapat hidup sendiri tanpa orang lain.

Selanjutnya Mrs. Engglatine jebb, pendiri save dhe children fund mengembangkan tujuh gagasan mengenai hak-hak anak yaitu:

1. Anak harus dilindungi di luar dari segala pertimbangan mengenai ras, kebangsaan dan kepercayaan.
2. Anak harus tetap di pelihara dengan tetap menghargai kebutuhan keluarga.
3. Bagi anak harus disediakan sarana yang diperlukan untuk perkembangan secara normal.
4. Anak yang lapar harus diberi makan, anak yang sakit harus dirawat, anak cacat mental atau cacat tubuh harus dididik, anak terlantar dan anak yatim piatu harus diurus dan diberi perumahan.
5. Anaklah pertama-tama yang harus mendapatkan bantuan/pertolongan saat terjadi kesengsaraan.
6. Anak harus menikmati dan sepenuhnya mendapat manfaat dari program kesejahteraan dan jaminan sosial, mendapat pelatihan agar saat diperlukan nanti dapat dipergunakan untuk mencari nafkah, serta harus dilindungi dari segala jenis eksploitasi.
7. Anak harus diasuh dan dididik dengan suatu pemahaman bahwa bakatnya dibutuhkan untuk pengabdian kepada sesama umat (Joni dan Tanamas, 1999: 30).

Dengan kata lain bahwa terpenuhinya kebutuhan akan kebutuhan dasar yang diperlukan dalam perkembangan dan pertumbuhan anak itu sendiri adalah merupakan wujud dari pemenuhan akan hak-hak anak yang tentunya sudah merupakan kewajiban kita sebagai orang dewasa yang berada di lingkungannya ataupun orang yang peduli akan kebutuhan dan hak mereka.

Menurut Bab I (satu) peraturan Perundang-undangan tentang perlindungan dan kesejahteraan anak bahwa anak adalah seseorang yang belum berusia 18 (delapan belas) tahun, termasuk anak yang masih dalam kandungan.

Anak asuh adalah anak terlantar yang hidup atau kehidupanya tidak mendapatkan pemenuhan yang wajar baik materi maupun non materi dan dipelihara di yayasan atau panti asuhan. Kemudian kesejahteraan anak dapat diartikan sebagai keadaan hidup yang mengandung rasa aman, tentram dan makmur secara jasmaniah dan rohaniah bagi anak sehingga memungkinkan anak untuk tumbuh dan berkembang secara wajar (Suparlan, 1983: 53 dan 57).

Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) mengemukakan fungsi pelayanan sosial sebagai berikut:

1. Peningkatan kondisi kehidupan masyarakat.
2. Pengembangan sumber-sumber manusiawi.
3. Orientasi masyarakat terhadap perubahan-perubahan sosial dan penyesuaian.
4. Mobilisasi dan pencipta sumber-sumber masyarakat, untuk tujuan pembangunan.
5. Penyediaan dan penyelenggaraan struktur kelembagaan untuk tujuan agar pelayanan-pelayanan yang terorganisir dapat berfungsi.

Sementara Ricart M. Titmus mengemukakan fungsi pelayanan sosial di tinjau dari perspektif masyarakat sebagai berikut:

1. Pelayanan-pelayanan atau keuntungan-keuntungan yang diciptakan untuk lebih meningkatkan kesejahteraan individu, kelompok dan masyarakat untuk masa sekarang dan masa yang akan datang.
2. Pelayanan-pelayanan atau keuntungan-keuntungan yang diciptakan sebagai suatu investasi yang di perlukan untuk mencapai tujuan-tujuan sosial (suatu program tenaga kerja).
3. Pelayanan-pelayanan atau keuntungan-keuntungan yang diciptakan untuk melindungi masyarakat.
4. Pelayanan-pelayanan atau keuntungan-keuntungan yang diciptakan sebagai program kompensasi bagi orang-orang yang tidak mendapat pelayanan sosial (misalnya kompensasi kecelakaan industri dan lainya)

Sedangkan Alfred j. Khan menyatakan bahwa fungsi utama pelayanan sosial adalah:

1. Pelayanan sosial untuk sosialisasi dan pengembangan.
2. Pelayanan sosial untuk penyembuhan, perlindungan, dan rehabilitasi.
3. Pelayanan akses.

Pelayanan sosial untuk sosialisasi dan pengembangan dimaksudkan untuk mengadakan perubahan-perubahan dalam diri anak dan pemuda melalui program-program pemeliharaan, pendidikan (non formal), dan pengembangan. Tujuanya untuk menanamkan nilai-nilai masyarakat dalam usaha pengembangan kepribadian anak.

Bentuk-bentuk pelayanan sosial untuk sosialisasi dan pengembangan yang dimaksut tersebut diantaranya adalah:

1. Program penitipan anak.
2. Program-program kegiatan remaja/pemuda.
3. Program-program pengisian waktu luang bagi anak dan remaja dalam keluarga.

Pelayanan sosial untuk penyembuhan, perlindungan, dan rehabilitasi mempunyai tujuan untuk melaksanakan pertolongan pada seseorang, baik secara individual maupun di dalam kelompok/keluarga dan masyarakat agar mampu mengatasi masalah-masalahnya

Bentuk-bentuk pelayanan sosial tersebut antara lain:

1. Bimbingan sosial bagi keluarga.
2. Program asuhan keluarga dan adopsi anak.
3. Program bimbingan bagi anak nakal dan bebas hukuman.
4. Program-program rehabilitasi bagi penderita cacat.
5. Program-program bagi lanjut usia.
6. Program-program penyembuhan bagi penderita gangguan mental.
7. Program-program bimbingan bagi anak-anak yang mengalami masalah dalam bidang pendidikan.
8. Program-program bimbingan bagi para pasien di rumah sakit.

Kebutuhan akan program pelayanan sosial akses disebabkan karena:

1. Adanya birokrasi modern.
2. Perbedaan akan tingkat pengetahuan dan pemahaman masyarakat tentang hal-hal dan kewajiban/tanggung jawabnya.
3. Diskriminasi.
4. Jarak geografi antara lambaga-lembaga pelayanan dan orang-orang yang memerlukan pelayanan sosial.

Dengan adanya berbagai kesenjangan tersebut, maka pelayanan sosial mempunyai fungsi sebagai ”akses” untuk menciptakan hubungan bimbingan yang sehat antara berbagai program, sehingga program-program tersebut dapat berfungsi dan dapat dimanfaatkan oleh masyarakat yang membutuhkanya. Pelayanan akses juga menghubungkan seseorang dengan sumber-sumber yang diperlukan (Muhidin, 1992: 42-44).

Konsep pelayanan berasal dari usaha untuk memberikan sesuatu yang terbaik bagi individu, kelompok dan masyarakat. Ini sama halnya dengan pelayanan sosial pada umumnya dilakukan oleh seorang pekerja sosial. Untuk meningkatkan kesejahteraan kelompok atau individu yang mengalami masalah baik dalam diri, kelompok dan lingkungan sosialnya. Pada umumnya masyarakat awam belum begitu tahu dengan apa yang di maksud dengan pelayanan sosial itu sendiri dan siapa saja yang terlibat dalam melakukan pelayanan sosial itu. Hal tersebut disebabkan karena mereka hanya mengetahui pelayanan yang bersifat menolong ’sesaat’ atau dengan kata lain hanya mengenal pelayanan itu dalam bentuk bantuan langsung.

Luasnya konsepsi mengenai pelayanan-pelayanan sosial sebagaimana dikemukakan Romanyshyn 1971, bahwa pelayanan sosial bukan hanya sebagai usaha memulihkan, memelihara, dan meningkatkan kemampuan berfungsi sosial individu dan keluarga, melainkan juga sebagai usaha untuk menjamin berfungsinya kolektifitas seperti kelompok-kelompok sosial, organisasi serta masyarakat. Pelayanan-pelayanan sosial meliputi kegiatan-kegiatan atau intervensi-intervensi kasus yang dilaksanakan secara individualisasi langsung dan terorganisir, yang bertujuan membantu individu atau kelompok dan lingkungan sosial dalam upaya saling penyesuaian. Disebut pelayanan dalam arti bahwa program ini memberikan jasa kepada orang-orang dan membantu mewujudkan tujuan-tujuan mereka, bukan untuk kepentingan atau kepentingan sendiri (Nurdin, 1990: 50).

Menurut Walter.A.Ffriedlander, kesejahteraan sosial merupakan sistem yang terorganisir dari pelayanan-pelayanan sosial dan lembaga-lembaga yang bertujuan untuk membantu individu dan kelompok agar dapat mencapai standar hidup dan kesehatan yang memuaskan dan relasi-relasi pribadi dan sosial yang mungkin mereka mengembangkan kemampuanya sepenuh mungkin dan meningkatkan selaras dengan kebutuhan keluarga dan masyarakat.

Defenisi di atas menjelaskan bahwa:

1. Konsep kesejahteraan sosial sebagai suatu sistem yang berintikan lembaga-lembaga pelayanan sosial.
2. Tujuan sistem tersebut adalah mencapai tingkat kehidupan yang sejahtera dalam arti tingkat kebutuhan pokok seperti : pangan, sandang, papan, kasehatan, juga relasi-relasi sosial dengan lingkunganya.
3. Tujuan tersebut dapat dicapai dengan saran meningkatkan kemampuan individu-individu dalam memecahkan masalah maupun memenuhi kebutuhannya (Muhidin 1992: 1-2).

Adapun kegiatan-kegiatan utama di dalam lapangan pekerja sosial itu dapat diklasifikasikan menurut jenis atau pelayanan yang dibutuhkan yaitu sebagai berikut:

1. Bantuan sosial umum (public assistance). Universitas Sumatera Utara

Pelayanan sosial bagi orang-orang yang membutuhkan biaya, termasuk bantuan sosial atau asistensi sosial untuk menanggulangi kemiskinan, bantuan untuk lansia, orang-orang cacat dan anak-anak yatim piatu.

2. Asuransi sosial (social insurance).

Bantuan bagi para karyawan yang memiliki asuransi, bantuan bagi para buruh serta keluarganya untuk menanggulangi hilangnya mata pencaharian mereka karena disebapkan umur yang lanjut, pengangguran, kecelakaan di dalam industri, dan penyakit selama bekerja, meninggalnya aggota keluarga yang menanggung biaya rumah tangga, serta usaha untuk mengatasi aspek-aspek tertentu dari penyakit yang lain dengan jalan memberikan bantuan pemeliharaan kesehatan, perawatan rumah sakit dan di tempat-tempat rehabilitasi.

3. Pelayanan kesejahteraan keluarga (family services).

Memberikan petunjuk dan penyuluhan tentang hubungan-hubungan pribadi dan keluarga, tentang soal-soal perkawinan, kesehatan dan masalah keluarga lainya.

4. Pelayanan kesejahteraan anak (child welfare service).

Menempatkan anak-anak yatim di rumah-rumah orng tua angkat dan di rumah-rumah perawatan anak-anak (panti-panti asuhan) tempat-tempat penitipan anak pada siang hari, supervisi asuhan keluarga dan adopsi anak, pelayanan berupa perlindungan anak untuk mencegah perbuatan-perbuatan yang salah (menyimpang) serta perilaku yang a-sosial, pemeliharaan bagi bayi serta anak-anak sebelum masa sekolah, pelayanan sosial di dalam sekolah dan melindungi anak-anak yang bekerja sebagai buruh.

5. Pelayanan kesehatan dan pengobatan (health and medical services).

Mendirikan pelayanan kesehatan bagi para ibu dan anak mendirikan pusat-pusat kesehatan bagi anak-anak, kunjungan juru rawat (perawat kerumah-rumah, pemberian perawatan dan pengobatan bagi orang-orang mendapat tunjangan dari masyarakat, memberikan bantuan financial, pengobatan, serta mengusahakan rehabilitasi bagi anak-anak cacat penderita penyakit seperti kanker, paru-paru, penyakit lumpuh pada anak-anak, keduanya dibawah pimpinan lembaga pemerintahan swasta.

6. Pelayanan kesejahteraan kesehatan jiwa (mental higiene service).

Pelayanan di rumah sakit dan sanabrium untuk orang-orang yang sakit jiwa dan yang jiwanya lemah, pengawasan serta penempatan para pasien yang menderita penyakit syaraf baik iyu anak-anak mauun orang dewasa.

7. Pelayanan kesejahteraan dalam bidang kejahatan (corektinol services).

Pelayanan bagi pemuda yang mendapat pelayanan percobaan dan pengadilan kriminal, pelayanan-pelayanan diagnosa dan pengobatan, bimbingan sosial perorangan (case work) dan bimbingan sosial kelompok (social group work) di dalam rumah-rumah tahanan, lembaga pemasyarakatan, bantuan agar para tahanan dapat menyesuaikan serta mempersiapkan diri untuk kembali ketengah kehidupan masyarakat.

8. Pelayanan kesejahteraan para pemuda di dalam pengisian waktu luangnya (youth leure-time service).

Mendirikan pusat-pusat kegiatan masyarakat dan pemuda, rumah-rumah penampungan, rumah-rumah rukun tetangga, serta menyediakan fasilitas-fasilitas rekreasi, memberikan bantuan kepada kelompok-kelompok pemuda dan pemudi seperti klub-klub anak-anak, kepramukaan (kependuan) putra dan putri, maupun organisasi pemuda lainnya.

9. Pelayanan kesejahteraan bagi veteran (veteran’s services).

Pelayanan yang diberikan demi kesejahteraan veteran, diantaranya bimbingan sosial perorangan dan bimbingan sosial kelompok bagi para veteran yang cacat dan para veteran perang yang membutuhkan perawatan medis atau perawatan jiwa di rumah sakit dan klinik-klinik: bimbingan sosial perorangan bagi para keluarga veteran, usaha rehabilitasi serta bimbingan jabatan (pekerjaan), usaha bantuan pendidikan dan bantuan lainya.

10. Pelayanan kesejahteraan di bidang penempatan tenaga kerja (employment services)

Mencarikan lapangan bagi para karyawan, membantu perindustrian dan pertanian guna mendapatkan para karyawan yang cakap, memberikan bimbingan jabatan (pekerjaan), memberikan perlindungan bagi kepentingan buruh, memberikan pendidikan keselamatan kerja, memberikan bantuan terhadap usaha rehabilitasi jabatan (pekerjaan).

11. Pelayanan kesejahteraan sosial di bidang perumahan (hausing services).

Pelayanan yang diberikan pada individu atau keolompok untuk mendapatkan perumahan, seperti pelayanan keluarga dan anak-anak untuk meperoleh tempat pada proyek-proyek perumahan bagi umum (rakyat) serta pada rumah-rumah yang baru di bangun (semacam perumnas), usaha-usaha untuk membersihkan daerah kumuh dan pembangunan kota kembali dan pelayanan lainya.

12. Pelayanan-pelayanan sosial internasional

Pada lembaga-lembaga seperti misalnya Perserikatan Bangsa-Bangsa, WHO, Program bantuan teknik PBB, Dana anak-anak PBB, Konfrensi internasional mengenai pekerja sosial, Uni Pan-Amerika, Komite palang merah internasional, Federasi Kesehatan Mental sedunia, Lembaga Sosial Internasional, dan persatuan pemuda sedunia, atau di lembaga-lembaga sosial yang beroperasi di negara-negara asing.

13. Pelayanan kesejahteraan sosial masyarakat (comunity walfare service).

Usaha-usaha untuk perencanaan, pengorganisasian, dan dana-dana sosial kesehatan melalui media-media seperti misalnya badan kesejahteraan masyarakat dan badan lainya (Hariwoerjanto 1986: 43)

Kemudian secara garis besarnya pelayanan sosial dapat dibedakan menjadi dua yaitu:

1. Pelayanan sosial dalam arti luas yaitu pelayanan sosial yang mencakup fungsi pengembangan termasuk dalam bidang kesehatan, pendidikan, perumahan, tenaga kerja, dan sebagainya. Defenisi ini biasanya berkembang di negara-negara maju.
2. Pelayanan sosial dalam arti sempit disebut juga pelayanan kesejahteraan sosial yang mencakup program pertolongan dan perlindungan kepada golongan-golongan yang tidak beruntung, seperti pelayanan sosial bagi anak terlantar, keluarga miskin, orang cacat, tuna susila dan sebagainya. Defenisi sering digunakan oleh negara-negara yang sedang berkembang (Muhidin, 1992: 410).

Van Mater dan Van Hom merumuskan proses implementasi atau pelaksanaan sebagai ” tindakan-tindakan yang dilakukan oleh individu-individu atau pejabat-pejabat atau kelompok-kelompok pemerintah atau swasta yang diartikan pada terciptanya tujuan-tujuan yang telah digariskan dalam keputusan kebijakan” (Wahab, 1991: 49).

Selanjutnya Jeffery L.Pressman dan Aaron B.Wildansky dengan tepat mendefinisikan implementasi sebagai berikut ”implementasi penerapan mungkin dapat dipandang sebagai sebuah proses interaksi antara sebuah perangkat tujuan dan tindakan yang mampu untuk meraihnya” (Wahab, 1991: 50).  Sementara Daniel A.Mazmania dan Paul A.Sakatrer 1979, mendefinisikan implementasi adalah ”memahami apa yang senyatanya terjadi sesudah suatu program diberlakukan atau dirumuskan merupakan fokus perhatian implementasi kebijakan yaitu kejadian-kejadian yang timbul sesudah disahkan pedoman-pedoman kebijaksanaan negara yang mencakup baik usaha-usaha untuk mengadministrasikan ataupun untuk menimbulkannya akibat /dampak masyarakat atau kejadian-kejadian (Wahab, 1991: 51).

Sedangkan menurut Webster pengertian implementasi dirumuskan secara pendek, dimana ”to implementasi” (mengimplementasikan) berarti ”to provide means for carrying out; to give practical effec to” yang artinya menyajikan alat

bantu untuk melaksanakan, menimbulkan dampak/berakibat sesuatu (Wahab, 1991: 64).

Dari beberapa defenisi diatas dapat dipahami bahwa implementasi merupakan suatu proses pelaksanaan suatu kebijakan organisasi dalam bentuk program. Sebelum adanya suatu implementasi maka diadakan terlebih dahulu suatu kebijakan.

Program adalah rencana yang telah diolah dengan memperhatikan faktor-faktor kemampuan ruang waktu dan urutan penyelenggaraannya secara tegas dan teratur sehingga menjawab pertanyaan tentang siapa, dimana, sejauhmana dan bagaimana. Program juga merupakan tahap-tahap dalam penyelesaian yang berisi langkah-langkah yang akan dikerjakan untuk mencapai tujuan yang diinginkan.

Untuk mengimplementasikan suatu program atau kebijakan ada 3 kegiatan yaitu:

1. Organisasi adalah pembentukan atau penataan kembali sumber daya, unit-unit

serta metode untuk menjadikan program berjalan.

2. Interpretasi adalah menafsirkan agar program menjadi rencana dan

pengarahan yang tepat dan dapat diterima serta dilaksanakan

3. Penerapan adalah ketentuan rutin dari pelayanan pembayaran atau yang

 

lainnya yang disesuaikan dengan tujuan atau perlengkapan dari program

(Jones, 1996: 296).

Berdasarkan penjelasan dan pengertian implementasi maka dapat ditarik kesimpulan bahwa awalnya program merupakan sesuatu yang harus ada demi tercapainya kegiatan implementasi. Selanjutnya adanya kelompok yang menjadi sasaran program sehingga kelompok menjadi ikut dilibatkan dan membawa hasil dari program yang dijalankan dan adanya program dan peningkatan dalam kehidupannya. Program akan menunjang implementasi, karena dalam program tersebut telah dimuat berbagai aspek yaitu:

1. Adanya tujuan yang ingin dicapai.

2. Adanya kebijaksanaan-kebijaksanaan yang diambil dalam mencapai tujuan.

3. Adanya aturan-aturan yang harus dipegang dan prosedur yang harus dinilai.

4. Adanya strategi dalam pelaksanaan.

 

Dalam prakteknya implementasi program sering mendapatkan masalah-masalah baru yaitu umumnya disebabkan kesenjangan-kesenjangan antara waktu penetapan atau kebijaksanaan dengan pelaksanaannya. Sehingga oraganisasi yang mengoperasionalkan implementasi program memiliki kemampuan yang tinggi dalam menjalankannya. Organisasi yang mengoperasionalkan implementasi program harus memiliki hirarki dalam kepengurusannya. Jadi program dapat dikatakan sebagai kebijaksanaan yang telah disepakati dan dikomunikasikan untuk dilaksanakan dari atas hingga ke bawah

2.

Politik identitas merupakan gambaran jati diri individu yang hidup secara alami dalam dirinya atau sekelompok etnik dengan pola-pola yang ciri khas yang berbeda dari segi; fisik, adat, perkawinan, makanan, minuman, dan hubungan sosial sehari-hari di wilayah tertentu. Jika kelompok identitas etnik itu, mengalami sesuatu masalah, mereka akan mengembangkan kekuatan persatuan yang alami di bawah satu kepemimpinan. Kekuatan itu akan mereka gunakan untuk mencapai tujuan bersama demi kekuatan etnik mereka dan itulah yang merupakan manifestasi politik kepentingan mereka.

Menurut Kristianus (2009), “politik identitas” berkaitan dengan perebutan kekuasaan politik berdasarkan identitas etnik maupun agama. Perjuangan politik identitas pada dasarnya adalah perjuangan kelompok atau orang-orang pinggiran (periferi), baik secara politik, sosial, maupun budaya dan ekonomi. Selanjutnya ia juga pernyataan Lukmantoro (dalam Bichrim 2014:20) sebagai berikut.,

“Politik identitas adalah tindakan politik untuk mengedepankan kepentingan- kepentingan dari anggota-anggota suatu kelompok karena memiliki kesamaan identitas atau karakteristik, baik berbasiskan pada ras, etnisitas, jender, atau keagamaan”, (Buchari, 2014:20).

Menurut Castell (2010:6-7), politik identitas merupakan partisipasi individual pada kehidupan sosial yang lebih ditentukan oleh budaya dan psikologis seseorang. Identitas merupakan proses konstruksi dasar dari budaya dan psikokultural dari individu yang memberikan arti dan tujuan hidup dari individu tersebut, karena identitas terbentuk dari proses dialog internal dan interaksi. Kemudian Brown (dalam Subianto, 2009:335), mengatakan bahwa identitas kelompok menunjang konstruksi sosial untuk mempromosikan keterwakilan kepentingan kelompoknya. Perilaku sosial politik terkait dengan identitas kelompoknya yang pada momen tertentu dibangkitkan demi kepentingan kelompok. Suparlan (2004:25) mengatakan bahwa identitas atau jati diri itu muncul dan ada dalam interaksi. Seseorang mempunyai jati diri tertentu karena keberadaannya diakui oleh orang lain dalam suatu hubungan yang berlaku. Berdasarkan pemahaman tersebut, maka tampak bahwa seseorang atau sekelompok orang membutuhkan jati diri untuk interaksi dan, mengambil posisi di masyarakat. Selanjutnya berdasarkan posisi tersebut, si pelaku menjalankan peranannya sesuai dengan corak atau struktur interaksi yang berlangsung. Di dalam kenyataan sehari-hari, setiap orang akan memiliki lebih dari satu jati diri. Artinya, semakin banyak peranan yang dijalankannya dalam kehidupan sosial akan semakin banyak pula jati diri yang dimilikinya. Menurut Jonathan D. Hill dan Thomas M. Wilson (2003, dalam, Buchari, 2014:20) politik identitas mengacu kepada praktik dan nilai politik yang berdasarkan pada berbagai identitas politik dan sosial. Sementara itu, Bagir (2011:11) dalam bukunya Pluralisme Kewarganegaraan, Arah Baru Politik Keberagaman di Indonesia, menyatakan bahwa “politik identitas ditandai dengan kebangkitan kelompok-kelompok identitas sebagai tanggapan untuk represi yang memarginalisasi mereka di masa lalu. Identitas berubah menjadi politik identitas ketika dijadikan basis perjuangan aspirasi kelompok, (Bagir, 2011:11).

Keberhasilan suatu daerah menjadi daerah otonomi dapat dilihat dari beberapa hal yang mempengaruhi (Kaho, 1998), yaitu:

1. Manusia

Manusia adalah faktor yang esensial dalam penyelenggaraan pemerintah daerah karena merupakan subyek dalam setiap aktivitas pemerintahan, serta sebagai pelaku dan penggerak proses mekanisme dalam sistem pemerintahan. Kedua, keuangan yang merupakan bahasan pada lingkup penulisan ini sebagai faktor penting dalam melihat derajat kemandirian suatu daerah otonom untuk dapat mengukur, mengurus dan membiayai urusan rumah tangganya. Ketiga, peralatan adalah setiap benda atau alat yang dipergunakan untuk memperlancar kegiatan pemerintah daerah. Keempat, untuk melaksanakan otonomi daerah dengan baik maka diperlukan organisasi dan pola manajemen yang baik.

Kaho (1998) menegaskan bahwa faktor yang sangat berpengaruh dalam pelaksanaan otonomi daerah ialah manusia sebagai pelaksana yang baik. Manusia ialah faktor yang paling esensial dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, sebagai pelaku dan penggerak proses mekanisme dalam sistem pemerintahan. Agar mekanisme pemerintahan dapat berjalan dengan baik sesuai dengan tujuan yang diharapkan, maka manusia atau subyek harus baik pula. Atau dengan kata lain, mekanisme pemerintahan baik daerah maupun pusat hanya dapat berjalan dengan baik dan dapat mencapai tujuan seperti yang diinginkan apabila manusia sebagai subyek sudah baik pula.

1. Keuangan

Kemampuan keuangan daerah yang dapat mendukung pembiayaan kegiatan pemerintahan, pembangunan dan kemasyarakatan. Mamesah mengutip pendapat Manulang (1995) yang menyebutkan bahwa dalam kehidupan suatu negara, masalah keuangan negara sangat penting. Semakin baik keuangan suatu negara, maka semakin stabil pula kedudukan pemerintah dalam negara tersebut. Sebaliknya kalau kondisi keuangan negara buruk, maka pemerintah akan menghadapi berbagai kesulitan dan rintangan dalam menyelenggarakan segala kewajiban yang telah diberikan kepadanya.

1. Peralatan

Anggaran sebagai alat utama pada pengendalian keuangan daerah, sehingga rencana anggaran yang dihadapkan kepada Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) harus tepat dalam bentuk dan susunannya. Anggaran berisi rancangan yang dibuat berdasarkan keahlian dengan pandangan ke muka yang bijaksana, karena itu untuk menciptakan pemerintah daerah yang baik untuk melaksanakan otonomi daerah, maka mutlak diperlukan anggaran yang baik pula.

 Faktor peralatan yang cukup dan memadai, yaitu setiap alat yang dapat digunakan untuk memperlancar pekerjaan atau kegiatan pemerintah daerah. Peralatan yang baik akan mempengaruhi kegiatan pemerintah daerah untuk mencapai tujuannya, seperti alat-alat kantor, transportasi, alat komunikasi dan lain-lain. Namun demikian, peralatan yang memadai tersebut tergantung pula pada kondisi keuangan yang dimiliki daerah, serta kecakapan dari aparat yang menggunakannya

1. Organisasi dan manajemen

Faktor organisasi dan manajemen baik yaitu organisasi yang tergambar dalam struktur organisasi yang jelas berupa susunan satuan organisasi beserta pejabat, tugas dan wewenang, serta hubungan satu sama lain dalam rangka mencapai tujuan tertentu. Manajemen merupakan proses manusia yang menggerakkan tindakan dalam usaha kerjasama, sehingga tujuan yang telah ditentukan dapat dicapai. Mengenai arti penting dari manajemen terhadap penciptaan suatu pemerintahan yang baik, Mamesah (1995) mengatakan bahwa baik atau tidaknya manajemen pemerintah daerah tergantung dari impinan daerah yang bersangkutan, khususnya tergantung kepada Kepala Daerah yang bertindak sebagai manajer daerah.

Menurut Rondinelli dan Cheema (1983), ada empat faktor yang dipandang dapat mempengaruhi keberhasilan implementasi kebijakan desentralisasi dan otonomi bebas, yaitu:

1. Faktor environmental conditions mencakup faktor seperti struktur politik nasional, proses perumusan kebijakan, infra struktur politik, dan berbagai organisasi kepentingan, serta tersedianya sarana dan prasarana fisik. Suatu kebijakan ada hakekatnya timbul dari suatu kondisi lingkungan sosial-ekonomi dan politik yang khusus dan kompleks. Hal ini akan mewarnai bukan hanya substansi kebijakan itu sendiri, melainkan juga pula hubungan antar organisasi dan karekateristik badan-badan pelaksana di lapangan, serta potensi sumber daya, baik jumlah maupun macamnya. Struktur politik nasional, ideologi, dan proses perumusan kebijakan ikut mempegaruhi tingkat dan arah pelaksanaan otonomi daerah. Di samping kitu, karakteristik struktur lokal, kelompok-kelompok sosial-budaya yang terlibat dalam perumusan kebijakan, dasn kondisi infra-struktur. Juga memainkan peranan penting dalam pelaksanaan otonomi daerah.
2. Faktor inter-organizationships, Rondinelli memandang bahwa keberhasilan pelaksananaan otonomi daerah memerlukan interaksi dari dan koordinasi dengan sejumlah organisasi pada setiap tingkatan pemerintahan, kalangan kelompok-kelompok yang berkepentingan.
3. Faktor resources for program implementation, dijelaskan bahwa kondisi lingkungan yang kondusif dalam arti dapat memberikan diskresi lebih luas kepada pemerintah daerah, dan hubungan antar organisasi yang efektif sangat diperlukan bagi terlaksananya otonomi daerah. Sampai sejauhmana pemerintah lokal memiliki keleluasaan untuk merencanakan dan menggunakan uang, mengalokasikan anggaran untuk membiayai urusan rumah tangga snediri, ketetapan waktu dalam mengalokasikan pembiayaan kepada badan/dinas pelaksana,kewenangan untuk memungut sumber-sumber keuangan dan kewenangan untuk membelanjankannya pada tingkat lokal juga mempengaruhi melaksanakan otonomi daerah seefektif mungkin. Kepadanya juga perlu diberikan dukungan, baik dari pimpinan politik nasional, pejabat-pejabat pusat yang ada di daerah, maupun golongan terkemuka di daerah. Di samping itu, diperlukan dukungan administratif dan teknis dari pemerintah pusat. Kelamahan yang selama ini dijumpai di negara-negara sedang berkembang ialah keterbatasan sumber daya dan kewenangan pemerintah daerah untuk memungut sumber-sumber pendapatan yang memadai guna melaksanakan tugas-tugas yang diserahkan oleh pemerintah pusat.
4. Faktor characteristic of implemeting agencies, diutamakan kepada kemampuan para pelaksana di bidang keterampilan teknis, manajerial dan politik, kemampuan untuk merencanakan, mengkoordinasikan, mengendalikan dan mengintegrasikan setiap keputusan, baik yang berasal dari sub-sub unit organisasi, maupun dukungan yang datang dari lembaga politik nasional dan pejabat pemerintah pusat lainnya. Hakikat dan kualitas komunikasi internal, hubungan antara dinas pelaksana dengan masyarakat, dan keterkaitan secara efektif dengan swasta dan lembaga swadaya masyarakat memegang peranan penting dalam pelaksanaan otonomi daerah. Hal yang sama pentingnya adalah kepemimpnan yang berkualitas, dan komitmen staf terhadap tujuan kebijakan.

Menurut Rondinelli dan Cheema, hasil pelaksanaan kebijakan desentralisasi dalam wujud pelaksanaan otonomi daerah sangat tergantung kepada hubungan pengaruh dari keempat faktor tersebut, dan dampaknya diukur melalui tiga hal sebagai berikut. Pertama, tercapainya tujuan kebijakan desentralisasi yang terwujud pelaksanaan otonomi daerah. Kedua, meningkatnya kemampuan lembaga pemerintah daerah dalam hal perencanaan, memobilisasi sumber daya dan pelaksanaan. Ketiga, meningkatnya produktivitas, pendapatan daerah, pelayanan terhadap masyarakat, dan peran serta aktif masyarakat melalui penyaluran inspirasi dan aspirasi rakyat.

Kapabilitas Pemerintah Regional dalam mengatur dan mengurus rumah tangganya senidiri, dapat dilihat dari beberapa ukuran sebagai berikut (Syamsi, 1994):

1. Kemampuan struktural organisasi

Struktur organisasi pemerintah daerah harus mampu menampung segala aktivitas dan tugas-tugas yang menjadi beban dan tanggung jawabnya, jumlah dan ragam unit cukup mencerminkan kebutuhan, pembagian tugas, wewenang dan tanggung jawab yang cukup jelas. Struktur organisasi merupakan gambaran mengenai keseluruhan kegiatan serta proses yang terjadi pada suatu organisasi. Menurut Child (dalam Lubis dan Martam, 1987) terdapat 4 (empat) komponen dasar yang merupakan kerangka dalam memberikan definisi dari struktur organisasi, yaitu :

1)          Struktur organisasi memberikan gambaran mengenai pembagian tugas-tugas serta tanggungjawab kepada individu masupun bagian-bagian pada suatu organisasi;

2)          Struktur organisasi memberikan gambaran mengenai hubungan pelaporan yang ditetapkan secara resmi dalam suatu organisasi tercakup dalam hubungan pelaporan yang resmi isi banyaknya hierarki serta besarnya rentang kendali dari semua pimpinan diseluruh tingkatan dalam organisasi;

3)          Struktur organisasi menetapkan pengelompokan individu menjadi bagian suatu organisasi yang utuh;

4)          Struktur organisasi juga menetapkan sistem hubungan dalam organisasi, yang memungkinkan tercapainya komunikasi, koordinasi, dan pengintegrasian segenap kegiatan suatu organisasi, baik kearah vertikal maupun horizontal.

1. Kemampuan aparatur pemerintah daerah

Aparat pemerintah daerah harus mampu menjalankan tugasnya dalam mengatur dan mengurus rumah tangga daerah. Keahlian, moral, disiplin dan kejujuran saling menunjang tercapainya tujuan yang diinginkan. Istilah “kemampuan” mempunyai banyak makna, Jhonson dalam (Wijaya,1991) berpendapat bahwa kemampuan adalah perilaku yang rasional untukmencapai tujuan yang dipersyaratkan sesuai kondisi yang diharapkan. Sementara itu, menurut Kartono (1993) bahwa kemampuan adalah segala daya, kesanggupan,kekuatan dan keterampilan teknik maupun sosial yang dianggap melebihi dari anggotabiasa.Lebih lanjut, Syarif (1991) menyebutkan beberapa jenis kemampuan yang antara lain: kecerdasan, menganalisis, bijaksana mengambil keputusan, kepemimpinan/kemasyarakatan dan pengetahuan tentang pekerjaan.

Mengacu pada pengertian dan jenis kemampuan tersebut di atas, maka dalam suatuorganisasi pemerintahan kelurahan senantiasa perlu memiliki suatu daya kesanggupan, keterampilan, pengetahuan terhadap pekerjaan dalam pengimplementasian tugas-tugas dan fungsi masing-masing aparat Kemampuan yang penulis maksudkan adalah kemampuan yang dilihat dari hasil kerjanya atau kemampuan kerjanya.

1. Kemampuan mendorong partisipasi masyarakat

Pemerintah daerah harus mampu mendorong masyarakat agar memiliki kemauan untuk berperan serta dalam kegiatan pembangunan. Partisipasi masyarakat merupakan suatu bentuk peran serta atau keterlibatanmasyarakat dalam program pembangunan.Partisipasi masyarakat ini menunjukkanbahwa masyarakat merasa terlibat dan merasa bagian dari pembangunan. Hal ini akansangat berdampak positif terhadap keberhasilan pelaksanaan suatu program pembangunan (Soetomo, 2006).

Mikkelsen (2003), mengatakan bahwa pembangunan pada dasarnya merupakan proses perubahan sikap dan perilaku. Partisipasi masyarakat yangsemakin meningkat baik secara kualitatif maupun kuantitatif merupakan salah satuperwujudan dari perubahan sikap dan prilaku tersebut. Ada enam tafsiran dan maknaberbeda tentang partisipasi yaitu:

1)      Partisipasi adalah kontribusi sukarela dari masyarakat dalam suatu proyekpembangunan, tetapi mereka tidak ikut terlibat dalam pemgambilan keputusan.

2)      Partisipasi adalah proses untuk membuat masyarakat menjadi lebih peka untukmeningkatkan kemauan menerima dan kemampuan untuk menanggapi proyekpembangunan.

3)      Partisipasi adalah suatu proses aktif, yang bermakna bahwa orang ataupunkelompok terkait mengambil inisiatif dan menggunakan kebebasannya untukmelakukan sesuatu.

4)      Partisipasi adalah pemantapan dialog antara komunitas lokal dan pihakpenyelenggara,pengimplementasian, pemantauan, dan pengevaluasian staf agardapat memeperoleh informasi tentang konteks sosial ataupun dampak sosial.

5)      Partsisipasi adalah keterlibatan sukarela oleh masyarakat dalam perubahan yangditentukan oleh dirinya sendiri.

6)      Partisipasi adalah keterlibatan masyarakat dalam upaya pembangunan diri,kehidupan, dan lingkungan mereka

1. Kemampuan keuangan daerah

Pemerintah daerah harus mampu membiayai kegiatan pemerintahan, pembangunan dan kemasyarakatan secara keseluruhan sebagai wujud pelaksanaan, pengaturan dan pengurusan rumah tangganya sendiri. Sumber-sumber dana antara lain berasal dari PAD atau sebagian dari subsidi pemerintah pusat.

Tim Peneliti Fisipol UGM bekerja sama dengan Litbang Depdagri (1991) menentukan tolok ukur kemampuan daerah dilihat dari rasio pendapatan asli daerah (PAD) terhadap total APBD, yaitu:

1)      rasio PAD terhadap APBD 0,00 – 10,00 % ( sangat kurang );

2)      rasio PAD terhadap APBD 10,10 – 20,00 % ( kurang );

3)      rasio PAD terhadap APBD 20,10 – 30,00 % ( sedang );

4)      rasio PAD terhadap APBD 30,10 – 40,00 % ( cukup );

5)      rasio PAD terhadap APBD 40,10 – 50,00 % ( baik );

6)      rasio PAD terhadap APBD diatas 50,00 % ( sangat baik

Lebih lanjut menurut Halim (2004), kinerja atau kemampuan keuangan daerah merupakan salah satu ukuran yang dapat digunakan untuk melihat kemampuan daerah dalam menjalankan otonomi daerah. Untuk melihat kinerja keuangan daerah, dapat dilakukan dengan menganalisis

1)      Derajat desentralisasi fiskal (tingkat kemandirian daerah)

2)      Kebutuhan Fiskal (fiscal need)

3)      Kapasitas Fiskal (fiscal capacity)

4)      Upaya fiskal (tax effort)

Secara umum, kinerja keuangan daerah dapat digolongkan sebagai berikut:

Tabel 1 Kriteria Kinerja Keuangan Daerah

Prosentase Kinerja Keuangan	Kriteria
Diatas 100%	Sangat efektif
90,01% – 100%	Efektif
80,01% – 90,00%	Cukup Efektif
60,01% – 80,00%	Kurang Efektif
Kurang dari 60%	Tidak Efektif

Sumber : Dasril Munir (2002)

Kinerja keungan daerah menurut Radianto (1997) dapat diukur melalui rasio berikut:

1)      Kapasitas Fiskal

Menurut UU No 33 Tahun 2004 Pasal 28 ayat 3, “ Kapasitas fiskal Daerah merupakan sumber pendanaan daerah yang berasal dari PAD dan dana bagi hasil.“

Menurut, Brojonegoro & Pakpahan (2003), KpF dihitung sebagai berikut:

KpF = PAD + Bagi Hasil (PBB+BP HTB+PPh+0,75 SDA) ……. (1)

2)      Indeks Kemampuan Rutin

Indeks kemampuan rutin digunakan untuk mengetahui sejauh mana peranan pendapatan asli daerah (PAD) terhadap sisi pengeluaran rutin daerah. Analisis ini dimaksudkan untuk mengetahui seberapa jauh kondisi keuangan distrik/kota dapat mendukung otonomi daerah. Belanja rutin ini tidak termasuk belanja bagi hasil dan bantuan keuangan, pengeluaran tidak termasuk bagian lain, dan pengeluaran tidak tersangka (Radianto,1997)

IKR =        PADt   x 100% ……………………………………………………   (2)

              Belanja Rutin_t

3)      Derajat Otonomi Fiskal.

Derajat otonomi fiskal daerah menggambarkan kemampuan pemerintah daerah dalam meningkatkan pendapatan asli daerah (PAD) seperti pajak daerah, retribusi dan lain-lain. Ini berarti bahwa secara finansial, pemerintah daerah harus bersifat independen terhadap pemerintah pusat dengan jalan sebanyak mungkin menggali sumber-sumber PAD seperti pajak, retribusi dll. Rasio ini digunakan untuk mengetahui tingkat ketergantungan daerah terhadap pemerintah dengan menghitung rasio PAD terhadap total penerimaan daerah (Radianto,1997). Menurut Reksohadiprodko (1999), DOF dihitung sebagai berikut:

DOF = PADt x 100% …………………………………………………………….   (3)

             TPDt

DOF = Derajat Otonomi Fiskal.

PADt = nilai dari realisasi pendapatan asli daerah tahun t.

TPDt = realisasi total pendapatan daerah tahun t.

Kapabilitas, artinya juga sama dengan Kompetensi, yaitu Kemampuan. Namun pemaknaan kapabilitas tidak sebatas memiliki keterampilan (skill) saja namun lebih dari itu, yaitu lebih paham secara mendetail sehingga benar benar menguasai kemampuannya dari titik kelemahan hingga cara mengatasinya Kapabilitas Pemerintah Regional dapat dipandang sebagaimana kapabilitas organisasi pada umumnya. Salusu (2004) mengatakan bahwa kapabilitas organisasi adalah konsep yang dipakai untuk menunjuk pada kondisi internal yang terdiri atas dia faktor stratejik, yaitu kekuatan dan kelemahan organisasi. Kekuatan adalah situasi dan kemampuan internal yang bersifat positif yang memungkinkan organisasi memiliki kemampuan stratejik dalam mencapai sasarannya. Kelemahan adalah kondisi ketidakmampuan internal yang menyebabkan organisasi tidak dapat mencapai sasarannya. Apabila faktor kelemahan sangat dominan, ada kemungkinan kekuatan yang dimiliki organisasi berubah menjadi kelemahan. Sebaliknya kekuatan yang ada dapat dimanfaatkan untuk memperbaiki kelemahan (Higgin yang dikutip Salusu, 2004).

1. Kekuatan Organisasi

Beberapa elemen penting yang dipandang sebagai kekuatan dari sudut pandang organisasi antara lain : struktur organisasi yang rapi dengan penjabaran tugas dan tanggungjawab yang jelas dengan jarak kendali yang memadai sehingga semua staf pengurus memahami tugas-tugasnya dengan baik, serta memahami makna pelayanan yang bermutu. Faktor lain yang menjadi kekuatan organisasi adalah lokasi yang strategis dengan kemudahan transportasi dan komunikasi dengan berbagai unsur terkait. Pimpinan yang kuat dengan visi yang jelas serta ide-ide yang berbobot juga merupakan modal yang ampuh bagi organisasi dalam memanfaatkan sumber daya yang terbatas (Salusu, 2004)

1. Kelemahan Organisasi

Kelemahan suatu organisasi tidak boleh diabaikan sepanjang ada peluang untuk melakukan perbaikan, misalnya kurangnya tenaga pelatih yang profesional tidak dibiarkan begitu saja, tetapi perlu diambil keputusan stratejik untuk menanggulanginya. Kelemahan-kelemahan pada umumnya dirasakan oleh suatu organisasi antara lain lokasi yang jauh dari jangkauan fasilitas umum, seperti jalan raya, telepon, listrik, dan air minum. Disamping itu dari segi sumberdaya kurangnya dana untuk mendukung berbagai program yang direncanakan atau kondisi keuangan organisasi yang tidak stabil. Selain itu kelemahan dapat bersumber dari terbatasnya tenaga terampil, kekurangmampuan memanfaatkan sumber daya yang ada, rendahnya komitmen pengurus, dan lemahnya kepemimpinan karena kurang mampu berpikir stratejik (Salusu, 2004).

Batasan mengenai konsep desentralisasi dikemukakan oleh banyak ahli pemerintahan. Perbedaan sudut pandang para ahli mengakibatkan batasan yang pasti mengenai konsep desentralisasi sulit diperoleh. Perserikatan Bangsa-Bangsa sebagaimana dikutip oleh Koswara (2005) memberikan batasan bahwa desentralisasi adalah :

Decentralization refers to the transfer of authority away from the national capital wheter by deconcentration (i.e. delegation) to field office or by devolution to local authorities or local bodies.

Dari definisi tersebut menjelaskan bahwa terdapat proses penyerahan (transfer) kekuasaan dari pemerintah pusat (the national capital) dengan dua variasi yaitu (1) melalui dekonsentrasi (delegasi) kepada pejabat instansi vertikal di daerah atau (2) melalui devolusi (pengalihan tanggung jawab) kekuasaan pada pemeritaha yang memiliki otoritas pada daerah tertentu atau lembaga-lembaga otonom di daerah.

Definisi lainnya yang terdapat dalam Hand Book of Public Administration yang diterbitkan PBB mendefinisikan desentralisasi sebagai proses penyerahan kekuasaan pemerintah berikut fungsi-fungsinya yang dibedakan menjadi (1) dekonsentrasi yaitu kekuasaan dan fungsi pemerintahan diberikan secara administratif kepada instansi vertikal pemerintah pusat yang ada di daerah dan (2) devolusi yaitu kekuasaan dan fungsi pemerintahan diberikan kepada pemerintah loka yang memiliki kekuasaan pada wilayah tertentu dalam ikatan suatu negara sehingga terwujud daerah otonom.

Hakekat otonomi daerah adalah adanya kewenangan yang lebih besar dalam pengurusan maupun pengelolaan daerah termasuk di dalamnya pengelolaan keuangan. Mardiasmo (2002) memberikan pendapat bahwa dalam era otonomi daerah tidak lagi sekedar menjalankan instruksi dari pusat, tetapi benar-benar mempunyai keleluasaan untuk meningkatkan kreativitas dalam mengembangkan potensi yang selama era otonomi bisa dikatakan terpasung.

Pemerintah daerah diharapkan semakin mandiri, mengurangi ketergantungan terhadap pemerintah pusat, bukan hanya terkait dengan pembiayaan, tetapi juga terkait dengan (kemampuan) pengelolaan daerah. Terkait dengan hal itu, pemerintah daerah diharapkan semakin mendekatkan diri dalam berbagai kegiatan pelayanan publik guna meningkatkan tingkat kepercayaan publik. Seiring dengan semakin tingginya tingkat kepercayaan, diharapkan tingkat partisipasi (dukungan) publik terhadap pemerintah daerah juga semakin tinggi.

Menurut syariff Saleh dan Sugeng Istanto dalam Hendratno (2009) menjelaskan bahwa otonomi daerah adalah hak untuk mengatur dan memerintah daerah sendiri atas inisiatif kemauan sendiri dimana hak tersebut didapatkan dari pemerintah dengan kata lain otonomi merupakan hak atau wewenang untuk mengatur dan mengurus rumahtangga daerah. Dalam pelaksanaan otonomi daerah adalah terdapatnya keleluasaan pemerintah daerah untuk menyelenggarakan pemerintah sendiri atas dasar prakarsa, kreativitas dan peran serta aktif masyarakat dalam rangka mengembangkan dan memajukan daerah, masyarakat tidak hanya dapat menentukan nasibnya sendiri melalui pemberdayaan masyarakat semlainkan yang utama adalah berupaya untuk memperbaiki nasibnya sendiri.

Syaukani, dkk (2005) menjelaskan bahwa terdapat beberapa argumentasi mengapa desentralisasi dan otonomi diterapkan dalam pemerintahan daerah,adalah:

1. Efisiensi dan efektivfitas penyelenggaraan pemerintah.

Pemberian kewenangan kepada pemerintah daerah merupakan suatu kebutuhan yang mutlak dan tidak dapat dihindari, penerapan desentralisasi maka tentunya ada transfer kewenangan kepada daerah sehingga di selenggarakan pemerintahan lokal dimana pemerintah daerah akan lebih baik menyelenggarakan daripada dilakukan secara nasional dan sentralistik.

1. Pendidikan politik.

Pemerintahan daerah merupakan pelatihan dan pengembangan demokrasi dalam suatu negara agar penerapan peraturan tidak terkesan coba-coba dalam menerapkan aturan dalam undang-undang. Kewenangan kepada pemerintah daerah agar dijalankan dengan baik karena masyarakat di daerah sudah dapat memahami konteks kehidupan sosial, ekonomi dan politik. Menurut John Stuart Mill dalam Syaukani, dkk (2005) menyatakan bahwa dengan adanya pemerintahan daerah maka akan menyediakan kesempatan bagi masyarakat untuk berpartisipasi politik.

1. Pemerintahan daerah sebagai persiapan untuk karir politik lanjutan

Pemerintah daerah merupakan langkah strategis untuk meniti karir politik lanjutan, politisi dan anggota legilslatif yang handal dan kaliber nasional lahir karena proses yang panjang dan bukan politisi instan dan legislatif instan yang terpilih karena kekuatan uang.

1. Stabilitas nasional

Manfaat dari desentralisasi dan otonomi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah adalan penciptaan politik yang stabil dengan alasan yang tentunya dapat dipertanggungjawabkan. Stabilitasn politik nasional sudah seharusnya berawal dari stabilitas politik pada tingkat lokal.

1. Kesetaraan politik

Pemerintahan daerah menciptakan kesetaraan politik dengan menciptakan kesempatan untuk terlibat dalam politik salah satunya adalah dalam hal pemberian suara dalam pemilihan. Partisipasi politik yang meluas mengandung makna kesetaraan yang meluas diantara warga masyarakat dalam suatu masyarakat

Menurut  Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah, pada pasal 1, defenisi desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. Sedangkan Otonomi Daerah adalah hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengawasi sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan.

Menurut Kuncoro (2004:18) bahwa salah satu fenomena paling mencolok dari hubungan antara sistem pemerintah daerah dengan pembangunan adalah ketergantungan pemerintah daerah yang tinggi terhadap pemerintah pusat. Ketergantungan terlihat jelas dari aspek keuangan, dimana pemerintah daerah kehilangan kekuasaan bertindak (local discretion) untuk mengambil keputusan-keputusan penting dan adanya campur tangan pemerintah pusat terhadap pemerintah daerah.

Pembangunan di daerah terutama fisik memang cukup pesat tetapi tingkat ketergantungan fiskal antar daerah terhadap pusat sebagai akibat dari pembangunan juga semakin besar. Ketergantungan fiskal terlihat dari relatif rendahnya Pendapatan Asli Daerah (PAD) dan dominannya transfer dari pusat walaupun telah diatur dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah dan Undang-Undang Nomor 33 tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah.

Oxford English Dictionary memberikan definisi kebijakan sebagai: Political sagacity; statecraft; prudent conduct; course of action adopted by government party; etc. Menurut Wilson, makna modern dari gagasan kebijakan dalam Bahasa Inggris ini adalah perangkat aksi atau rancana yang mengandung tujuan politik-yang berbeda dengan makna administration. Sedangkan menurut Lasswell, kata kebijakan (policy umumnya dipakai untuk menunjukkan pilihan terpenting yang diambil baik dalam kehidupan organisasi atau privat…kebijakan bebas dari konotasi yang dicakup dalam kata politis (political) yang sering diyakini mengandung makan keberpihakan dan korupsi (Parson, 2008).

Dalam bukunya Harbani Paolong (Teori Administrasi Publik: 2007) terdapat beberapa pengertian Kebijakan Publik dari beberapa ahli. Thomas R Dye (1981), mengatakan bahwa kebijakan publik adalah “apapun yang dipilih pemerintah untuk dilakukan atau tidak dilakukan”. William N Dunn (1994), mengatakan bahwa kebijakan publik adalah rangkaian pilihan-pilihan yang saling berhubungan yang dibuat oleh lembaga atau pejabat pemerintah pada bidang-bidang yang menyangkut tugas pemerintahan, seperti pertahanan keamanan, energi, kesehatan, pendidikan, kesejahteraan masyarakat, kriminalitas, perkotaan dan lain-lain.

Sementara itu, Shiftz & Russel (1997) mendefinisikan kebijakan publik dengan sederhana dan menyebut “is whatever government dicides to do or not to do”. Sedangkan Chaizi Nasucha (2004), mengatakan bahwa kebijakan publik adalah kewenangan pemerintah dalam pembuatan suatu kebijakan yang digunakan ke dalam perangkat peraturan hukum. Kebijakan tersebut bertujuan untuk menyerap dinamika sosial dalam masyarakat, yang akan dijadikan acuan perumusan kebijakan agar tercipta hubungan sosial yang harmonis.

Dari beberapa definisi kebijakan publik di atas, dapat dikatakan bahwa kebijakan publik merupakan: (1) keputusan atau aksi bersama yang dibuat oleh pemilik wewenang (pemerintah); (2) berorientasi pada kepentingan publik dengan dipertimbangkan secara matang terlebih dahulu baik buruknya dampak yang ditimbulkan; (3) untuk melakukan sesuatu atau tidak melakukan sesuatu

Kebijakan publik merupakan fenomena yang kompleks dan dinamis. Kompleksitas dan dinamika tersebut akan lebih terasa apabila pengamatan kita ditujukan pada proses kebijakan. Dari perspektif manajemen, proses kebijakan dapat dipandang sebagai rangkaian kegiatan yang meliputi paling tidak tiga kelompok utama, yaitu (1) formulasi kebijakan, (2) pelaksanaan kebijakan, dan (3) evaluasi kinerja kebijakan (Mustopadidjaja 2003).

Kebijakan merupakan instrumen strategis yang dapat dipakai untuk melakukan intervensi pemerintah maupun lembaga-lembaga non-profit untuk membantu memecahkan berbagai persoalan masyarakat. Suatu kebijakan, agar dapat mencapai tujuan yang telah digariskan kemudian, akan di-breakdown menjadi letih detil menjadi program-program dan proyek-proyek di lapangan.  Tentu saja kebijakan atau pun program tidak akan dapat mencapai tujuan atau target-target yang telah ditetapkan tanpa ada policy output (keluaran kebijakan yang berupa barang, pelayanan dan sumberdaya) menjadi instrumen utama suatu kebijakan atau program untuk mencapai tujuan dan sasarannya tersebut. Lebih lanjut, agar policy output tersebut sampai kepada kelompok sasaran dengan baik maka diperlukan adanya suatu individu, sekelompok orang atau lembaga yang ditunjuk menjadi policy implementor. Policy implementor inilah yang bertanggung jawab untuk melakukan delivery mechanism agar policy output sampai kepada kelompok sasaran sehingga outcomes (hasil-hasil kebijakan) dapat direalisasikan.  Ketika hasil-hasil kebijakan dapat diwujudkan, harapannya tujuan kebijakan yang ditetapkan sebagai upaya untuk memecahkan berbagai persoalan masyarakat dapat tercapai.

Ketika suatu kebijakan diimplementasikan, maka policy maker perlu memperoleh informasi untuk mengetahui apakah suatu kebijakan atau program yang dirumuskannya mampu mewujudkan tujuan atau sasaran yang telah ditetapkan. Untuk itu perlu ada instrumen yang dapat digunakan untuk memastikan bahwa kebijakan dan berbagai program yang diimplementasikan dapat mencapai hasil di lapangan. Secara teoritis ada dua instrumen yang dapat dipakai untuk mengetahui apakah implementasi suatu kebijakan atau program berjalan dengan baik dan mampu mewujudkan tujuan dan sasarnnya atau tidak. Instrumen tersebut adalah policy monitoring dan policy evaluation.