Dalam pengukuran kinerja, indikator kinerja yang dipakai harus merefleksikan tujuan dan nilai yang dikandung oleh organisasi yang bersangkutan sehingga bisa jadi indikator kinerjanya berbeda antara organisasi yang satu dengan yang lain. Kesulitan lain dalam menilai kinerja birokrasi publik muncul karana tujuan dan misi birokrasi seringkali bukan hanya sangat kabur, tetapi juga bersifat multimensional. Kenyataan bahwa organisasi publik memiliki stakeholder yang banyak dan memiliki kepentingan yang sering berbenturan satu dengan yang lainnya membuat organisasi publik mengalami kesulitan untuk merumuskan misi yang jelas. Akibatnya ukuran kinerja organisasi publik dimata stakeholdernya menjadi berbeda-beda. Hal seperti ini yang menjadi hambatan dalam pengukuran kinerja pelayanan publik.
Menurut Gomez indikator kinerja yang dapat diukur secara obyektif untuk pengembangannya diperlukan kualifikasi-kualifikasi tertentu yaitu meliputi relevansi, reabilitas dan diskriminasi. Relevansi menunjukkan tingkat kesesuaian antara kinerja dengan tujuan-tujuan kinerja, reabilitas menunjukkan tingkat mana indikator menghasilkan hasill yang konstan, diskriminasi mengukur tingkat mana suatu indikator kinerja bisa memperlihatkan perbedaan-perbedaan dalam kinerja. Sedangkan tipe-tipe penilaian kinerja menurut Gomez:[1]
- Penilaian kinerja berdasarkan hasil result (result based permormance appraisal/evaluation) yaitu merumuskan kinerja berdasrkan pencapaian tujuan organisasi/hasil akhir.
- Penilaian kinerja berdasarkan perilaku (behavior based performance appraisal/evaluation)yaitu mengukur sarana atau means pencapaian sasaran (goals) bukannya hasil akhir (end result).
- Penilaian kinerja berdasarkan penilaian (judgement based performance appraisal/evaluation) yang menilai kinerja berdasarkan deskripsi perilaku yang spesifik (Quantity of work, quality of work, job knowledge,corporation,initiative,reablity, interpersonal completence, loyality, depend ability and personal)
Cakupan dan cara mengukur indikator kinerja sangat menentukan apakah suatu organisasi publik dapat dikatakan berhasil atau tidak. Indikator kinerja diartikan sebagai ukuran kuantitatif dan atau kualitatif yang menggambarkan tingkat pencapaian suatu sasaran/tujuan yang telah ditetapkan. Oleh karena itu, menurut Gomez indikator kinerja harus merupakan sesuatu yang akan dihitung dan diukur serta digunakan sebagai dasar untuk menilai atau melihat tingkat kinerja baik dalam tahapan perencanaan (ex-ante) tahap pelaksanaan )on going) maupun tahap setelah kegiatan selesai dan berfungsi (ex-post)[2].
Mc. Donald mengemukakan bahwa kinerja dapat diukur dari beberapa indikator antara lain: output oriented, measures throughput, efficiency,effectiveness.[3] Menurut Selim dan Woodward kinerja dapat diukur dari beberapa indikator antara lain workload/demand, economy, dan equity.[4] Levine dkk mengusulkan tiga konsep yang biasa dipergunakan untuk mengukur kinerja birokrasi publik, yaitu responsiveness,responsibility, dan accountability.[5]
Dwiyanto menyebutkan ada beberapa indikator yang biasa dipakai untuk mengukur kinerja organisasi publik yaitu produktivitas, kualitas pelayanan, responsivitas, responsibilitas dan akuntabilitas,[6] Dwiyanto dan Kusumasari mengatakan:[7]
Penilaian terhadap kinerja sangat berguna untuk menilai kuantitas, kualitas efisiensi pelayanan, memotivasi, memonitor para birokrat pelaksana mendorong pemerintah agar lebih memperhatikan kebutuhan masyarakat yang dilayani dan menuntut perbaikan dalam pelayanan publik. Dalam menilai kinerja organisasi dalam penelitian ini kinerja diukur dengan indikator sebagai berikut: akuntabilitas, responsivitas, orientasi pelayanan dan efisiensi.
Perspektif-perspektif dalam melihat kinerja organisasi seperti diatas memperlihatkan bahwa indikator-indikator yang dipergunakan untuk mengukur kinerja pelayanan publik begitu bervariasi. Namun begitu indikator-indikator yang bervariasi tersebut bisa dikelompokkan ke dalam dua perspektif. Yang pertama melihat kinerja organisasi pelayanan publik dari perspektif pemberi layanan (internal) dan melihat kinerja organisasi pelayanan publik dari lperspektif penggunanya (eksternal).Meskipun demikian keduanya saling mempengaruhi dan timbal balik. Keduanya saling berinteraksi. Terutama pengaruh interaksi lingkungan yang dapat mempengaruhi cara pandang birokrasi terhadap publik demikian juga sebaliknya.[8]