Dari studi penulis terhadap dokumen-dokumen internal LAP, penulis berkesimpulan bahwa misi dari LAP lebih dari sekedar menghasilkan rekomendasi dari apa yang disebut sebagai “beberapa alternatif tindakan untuk pelaksanaan manajemen dan administrasi pertanahan nasional yang lebih baik”. Penulis menemukan bahwa, pada mulanya — sebagaimana terbukti dalam Project Preparation Report – Indonesia – Land Administration Project (Mei, 1993) dipersiapkan suatu “Pilot Proyek untuk Pendaftaran Tanah Komunal”. Disebutkan bahwa[1] Komponen ini akan mempertimbangkan issu-issu yang termasuk kedalam pendaftaran tanah masyarakat kommunal melalui pelaksanaan 3 (tiga) pilot proyek dari daftar lokasi-lokasi proyek yang dinominasikan. Komponen ini terdiri dari: (i) satu study untuk memilih lokasi 3 pilot proyek pendaftaran hak-hak masyarakat milik bersama, mendokumentasikan dasar-dasar pemilihan; (ii) photographi udara dan pemetaan 3 daerah pilot study, jika peta yang memadai tidak tersedia; (iii) merencanakan dan melaksanakan 3 pilot proyek yang dirancang untuk menjajaki isyu-isyu yang berkaitan dengan kebijaksanaan, peraturan, administrasi, dan aspek-aspek sosial dari pendaftaran tanah masyarakat milik bersama.
Perspesi yang mendasari didasari oleh assesment sebagai berikut[2]:
Originally all masyarakat lands belonged to the respective masyarakat communities. The communal lands still in existence continue to be governed by traditional masyarakat land law which recognises that the holder of the land is the masyarakat community represented by its head. A right of allocation vests in the community in respect of all lands within its territory and while individual members may be allocated a right of ownership to a particular piece of land the community retains the right to intervene in matters concerning land within its territory.
Difficulties to be encountered with these lands during the conversion program will include defining presently ill-defined boundaries of forest and non-forest land, defining within reasonable bounds the extent of the land claimed by the community and determining the category of right obtainable by the community and its members. The difficulies are not necessarily of a legal nature as relatively minor attention to existing law could accomodate registration of the lands in favour of communities and/or their members. In areas where communal traditions is not strong and it is the wish of the community that its land may vest in its member, registration in favour of the respective land holders would procees as normal. In a situation where the community wishes to maintain tradition and continue to exercise control of the lands, promulgation of a suitable implementing regulation prescribed by Art. 16 (h) UUPA could overcome the existing impediments to registration.
The problem associated with the ulayat lands centre on jurisdictional considerations and the disinclination of the central government ang controlling agencies to acknowledge the realities of the problem and formulate some concensus policies on the issues. A key issue that needs to be addressed is clear, unambiguous definition of forest boundaries.
Forest land constitutes about 70 percent of the land area and is administered by the ministry of forestry under Basic Forestry Law (UUPK). Where forest lands overlap with Ulayat land the UUPK, like UUPA, recognises that the traditional rights to these lands continue to exist but subsumes the rights under national interest. The lack of relevant policy produce unacceptable results where enterprises who are granted forest logging concession rights, are empowered suddenly deny ulayat communities centuries old rights to acess forest lands and collect forest products without any compensatory entitlement.
Similarly, when forest land is developed for uses other that forest related purposes, the administration of the land should revert back under the provisions of the UUPA. Where the ulayat lands therefore overlap such land, subsequent registration in favour of a community would need await the unlikely event of the controlling agencies — the Ministry of Forestry and BPN — reaching agreement on the common boundary of forest and non forest-land.
Ide umum yang mendasari perlunya untuk melakukan pendaftaran tanah masyarakat adalah:[3]
While the communal right of allocation and ither major tenets of masyarakat land law not yet dead it appears that, notwithstanding its intention, the UUPA is the major contributor to the acceleration of their demise. Formal recognition in the UUPA that masyarakat land rights must succumb to the national interest may well have inadvertently prescribed the inevitable modification and ultimate extinguishment of traditional land tenures. This in turn raises the general issue of the appropriateness of the UUPA and the legislation derived from it in assisting the nation as it seeks to integrate into the global economy. The categories of land rights permitted under the existing law are perceived as being idealistic in nature and restrictive in effect. Accordingly, any focus on the nation’s future direction should take into account the relevance to a modern society of existing land rights and the measure of seccurity the rights provide to non-indonesian entities from whom it is sought to attract foreign investment.
Dari uraian di atas, menjadi jelas bahwa studi mengeni pendaftaran tanah masyarakat yang akan dimanfaatkan untuk pembentukan kebijakan dan/atau manajamen dan/atau administrasi dan/atau prosedur pendaftaran tanah komunal oleh Badan Pertanahan Nasional.
Studi mengenai pendaftaran tanah khususnya secara sporadik mengedepankan issue “meningkatkan perlindungan penguasaan tanah masyarakat masyarakat”. Issue terpenting dari jaminan kepastian penguasaan tanah adalah apakah kebijakan, kelembagaan dan manajemen pertanahan nasional mengakui atau justru menegasikan sistem penguasaan tanah masyarakat masyarakat? Sebagaimana dinilai oleh konseptor PAP, adalah benar bahwa “While the communal right of allocation and either major tenets of masyarakat land law not yet dead it appears that, notwithstanding its intention, the UUPA is the major contributor to the acceleration of their demise”.
Mengapa Pelaksanaan UUPA menimbulkan persepsi negatif dalam sistem penguasaan tanah masyarakat? Ada tiga unsur saling berikat, yakni konsepsi Hak Menguasai dari Negara (pasal 2 UUPA), Pengakuan bersyarat atas apa yang disebut “tanah ulayat” (pasal 3 UUPA), dan Hukum Masyarakat (pasal 5 UUPA)[4].
Hak Menguasai Negara (HMN) itu sendiri bisa dikatakan merupakan sebuah konsepsi politik hukum (politico-legal concept) yang paling berpengaruh dewasa ini di sektor kebijakan agraria di Indonesia. Pada kenyataannya di dalam kebijakan agraria kita, HMN menjadi hak tertinggi yang dikenakan terhadap tanah melebihi hak apapun juga. Para perumus UUPA mendasarkan diri pada Pasal 33 UUD 1945 ayat 3, yakni: “Bumi, air dan kekayaan alam yang terkadung di dalamnya dikuasai oleh negara untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat” (huruf miring dibuat oleh penulis). Konsep “menguasai” dari pasal 33 ini yang bermakna kedaulatan politik kekuasaan negara dalam menjalankan keharusan etis sebesar-besar kemakmuran rakyat, diberi muatan hukum dalam HMN.
HMN dirumuskan untuk pertama kalinya secara formal dalam UUPA 1960 di Pasal 2. HMN memberi wewenang untuk (a) mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan dan pemeliharaan bumi, air dan ruang angkasa; (b) menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dengan bumi, air dan ruang angkasa; (c) menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dan perbuatan-perbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan ruang angkasa. Adapun pembatasan dari HMN ini adalah penggunaannya tidak boleh melanggar hak-hak atas tanah lainnya yang telah diberikan berdasarkan HMN itu sendiri. HMN ini secara definitif dibatasi oleh keharusan etis, “sebesar-besar kemakmuran rakyat, dalam arti kebangsaan, kesejahteraan dan kemerdekaan dalam masyarakat dan Negara hukum Indonesia yang merdeka, berdaulat, adil dan makmur”. Wewenang Pemegang HMN ini ada pemerintahan pusat, sebagaimana dinyatakan dalam penjelasan pasal 2 UUPA, “soal agraria menurut sifatnya dan pada asasnya merupakan tugas Pemerintah Pusat”. Namun demikian, “pelaksanaan HMN ini dapat dikuasakan kepada Daerah-daerah Swatantra dan masyarakat hukum masyarakat, sekadar diperlukan dan tidak bertentangan dengan kepentingan nasional, menurut ketentuan-ketentuan Peraturan Pemerintah” (huruf miring, pen.).
Seperti layaknya negeri-negeri yang baru melakukan dekolonisasi, para pendiri Republik melakukan pembaharuan terhadap semua warisan stelsel kolonial, termasuk hukum pertanahan. Kegairahan untuk mengisi stelsel negara baru (new state) dilakukan dengan segala dinamik dari pelbagai ideologi dan kekuatan sosial-politik yang memberi sumbangan dalam pergerakan anti kolonialisme. Keterbatasan kesadaran elite terdidik (sekolahan maupun otodidak) dan manajemen kekuasaan negara merupakan faktor terpenting dalam pasang-surut dari mobilisasi dan peran rakyat dalam perumusan kebijakan negara. Dalam hal ini sekolah-sekolah untuk kaum pribumi memberikan andil paling tidak pada pasokan ahli-ahli hukum yang pada gilirannya menjadi pengarah pembentuk hukum dari negara baru – sebagaimana dikemukakan oleh studi Pak Soetandyo.[5] Ketiadaan ahli hukum dari “Indonesia Luar” (Kalimantan, Sulawesi, Nusa Tenggara, apalagi Irian dan sebagainya), dan dominasi orang-orang yang berlatar belakang Sunda, Jawa, dan Sumatera membuat ide-ide yang tercetus oleh ahli-ahli hukum tersebut membias pada gagasan “barat” dan pengalaman Jawa-Sumatera.
Soetandyo Wignyosoebroto menulis:
“Para siswa yang pernah terdaftar di rechtschool antara tahun ajaran 1910/1911 sampai dengan tahun ajaran 1920/1921, baik yang duduk di kelas-kelas persiapan maupun yang telah duduk di kelas-kelas keahlian (N=528), diketahuilah bahwa rekruting siswa cenderung dilakukan di pulau Jawa, dan khususnya di kalangan anak-anak Jawa. Dari 603 siswa itu, tak kurang dari 72,8% bersuku Jawa, 14,9 % bersuku Sunda, dan selebihnya — yang mulai banyak terdaftar sesudah tahun ajaran 1915/1916 — berasal dari suku Sumatra (11,1%), dengan mayoritas dari Sumatera Barat”.[6]
Dari latar belakang demikian, bisa dimengerti bahwa problem hukum pasca kolonial selalutentunya termasuk UUPA diwarnai oleh kompetisi ide yang antara hukum masyarakat dengan hukum barat, yang pada akhirnya, UUPA ini tetap saja sebagaimana dikemukakan oleh Soedargo Gautama
“adopts modern principles and works with modern western ideas. In the result therefore, the new statute means that the reception of western law will continue in Indonesia … The Western principles are adopted ‘silently’ … by legislators”.[7]
Sementara kompromi antara hukum masyarakat dengan hukum masyarakat tidak menemukan sintesa yang tepat, artikulasi populis – yang berupa gagasan dan upaya untuk mensejahterakan rakyat yang lepas dari kolonialisme tetapi tidak menegakan ideologi komunisme secara kental sebagai lawannya – mewarnai pembentukan gagasan negara-bangsa, disandarkan pada kekuasaan sangat besar terhadap negara sebagai perwujudan dari kekuasaan rakyat. Dalam konteks politik agraria hal ini terkondensasikan dalam konsep Hak Menguasai dari Negara (HMN) dan program-program land reform, termasuk pengaturan mengenai bagi-hasil di lapangan agraria.
Para mahasiswa hukum agraria selalu diajarkan bahwa konsep HMN ini selalu dihadapkan dengan asas Domein yang dipakai oleh pemerintahan kolonial.[8] Dengan adanya prinsip HMN ini berarti azas domein yang menjadi dasar undang-undang pemerintah kolonial dihapuskan, sehingga praktek-praktek negara yang memiliki tanah pada wilayahnya tidak diakui lagi. Hak Domein pada masa kolonial mengandung pengertian sebagai hak tertinggi dari pemerintahan kolonial. Untuk itu maka Pemerintah kolonial bisa melakukan transaksi – di antaranya memperdagangkan – sumber-sumber agraria, khususnya tanah rakyat Indonesia kepada siapa saja, termasuk kepada warga negara asing, yang kemudian menimbulkan banyaknya tanah-tanah partikulir dan tuan-tuan tanah dengan hak yang sangat luas pada masa itu yang dapat diibaratkan seperti adanya negara di dalam negara.
Dalam suasana romantika memegang kekuasaan negara baru, oleh para pemimpin Republik pada saat itu negara RI dipersonifikasi sebagai suatu penjelmaan dari kekuasaan rakyat. Sama sekali tidak pernah terbayangkan oleh pembuat UUPA bahwa negara bisa menjadi struktur yang otonom dan/atau alat dari kepentingan pemodal dan melepaskan diri dari suatu keharusan etis – sebagaimana gejalanya bisa kita saksikan dewasa ini. Romantisasi ini juga yang pada awalnya memberi andil pada perumusan gagasan HMN sebagai hak ulayat yang ditinggikan ke tingkat negara.[9] Mahasiswa hukum agraria pun pada gilirannya, menerima romantisasi demikian, yang kemudian memparalelkan pengertian (=dalam pengertian yang hampir sama) antara HMN dengan hak ulayat dalam masyarakat masyarakat (Sumatera Barat) – sebagaimana dikonsepsikan oleh van Vollenhoven sebagai besckikingsrecht.[10]
Keterbatasan kesadaran akan hukum masyarakat ini membuat konsepsi hak masyarakat masyarakat atas tanah hanya dapat didefinisikan sebagai hak ulayat dan hak-hak lain sejenisnya. Padahal, banyak hak masyarakat masyarakat atas tanah lainnya yang tidak bisa dicakup dalam konsepsi hak ulayat. Kegairahan memegang kekuasaan negara baru juga membuat HMN dapat membuat negara mengambilalih hak masyarakat masyarakat atas tanah, dan menyatakan “pelaksanaan” (dalam tanda petik) HMN ini bisa didelegasikan kepada masyarakat masyarakat sejauh dipandang perlu. Dengan demikian pemerintah yang berkuasa atas nama Negara menjadi sebuah patrimoni baru atas sejumlah masyarakat masyarakat yang diklaimnya sebagai bagian dari komunitas negara-bangsa Indonesia secara politik maupun kultural.
Bahkan berdasar pada HMN ini kemudian dibuat UU No. 20/1961 tentang Pencabutan Hak atas Tanah dan Benda-benda yang ada di atasnya. UU ini memberikan keabsahan bahwa negara adalah perwakilan dari kepentingan umum. Pasal 1 UU ini menyatakan “Untuk kepentingan umum, termasuk kepentingan bangsa dan Negara serta kepentingan bersama dari rakyat, demikian pula kepentingan pembangunan, maka presiden dalam keadaan memaksa setelah mendengan Menteri Agraria, Menteri Kehakiman, dan Menteri yang bersangkutan dapat mencabut hak-hak atas tanah dan benda-benda yang ada di atasnya”.
Imajinasi dari perancang UUPA adalah HMN inilah yang menjadi dasar bagi penegakan hukum agraria nasional – sebagaimana dapat dilihat dalam penjelasan umum UUPA yang berisi: perumusan tujuan UUPA, dasar-dasar hukum agraria nasional, dasar-dasar mengadakan kesatuan dan kesederhanaan hukum dan dasar-dasar untuk mengadakan kepastian hukum. Dengan begitu bisa dikatakan bahwa HMN adalah suatu konsep politik hukum yang dikondisikan oleh bias pada kekuasaan negara kesatuan yang budiman. Ironisnya perumus UUPA percaya bahwa negara (maksudnya pemerintah pusat, pen) adalah organisasi penyelenggara kekuasaan rakyat, yang akan bekerja untuk “sebesar-besar kemakmuran rakyat”. Presiden yang memimpin pemerintah adalah pemegang mandat dari kekuasaan negara. Bahwa penguasaan negara terhadap sumber-sumber agraria kemudian bisa bertentangan dengan “sebesar-besar kemakmuran rakyat” dalam hal ini terabaikan, karena dengan meyakini konsepsi negara budiman dapat diwujudkan, tidak perlu meragukan bahwa Negara akan “memakan” kepentingan rakyat-nya sendiri.
Bias negara kesatuan yang budiman ini dipengaruhi kuat oleh paham kenegaraan yang integralistik, yang mengasumsikan “negara berdiri di atas kepentingan semua golongan”. Bias ‘negara kesatuan’ juga berketetapan untuk menghilangkan dualisme antara hukum kolonial dengan hukum masyarakat menuju unifikasi hukum nasional. Hukum nasional hendak tampil sebagai pemersatu dan penyederhana hukum agraria yang berlaku sebelumnya. Pemersatu mengandung arti bahwa hanya ada satu (Kesatuan) aturan hukum agraria yang bersifat nasional yang mengakhiri politik hukum agraria kolonial yang bersifat dualistis dan rumit karena menimbulkan masalah antar golongan, tidak sederhana dan sukar dipahami oleh rakyat. Suatu kompleksitas yang disebabkan nilai-nilai hukumnya bersumber dari tatanan sosial ekonomi masyarakat Eropa, khususnya Belanda yang sarat dengan kepentingan-kepentingan ekonomi masyarakat penjajah untuk mengambil hasil kerja dari masyarakat yang dijajahnya.
Dengan demikian, koreksi terhadap asas domein dilakukan dengan tujuan memberikan “jaminan kepastian hukum bagi rakyat”, dilakukan dengan memberi kekuasaan besar pada negara. Trauma terhadap ‘pemberontakan separatis’ menguatkan suatu tetapan bahwa penguasaan negara harus sentralistis. Otonomi hak menguasai sumber-sumber agraria oleh masyarakat harus dihindari karena diyakini bisa menjadi sumber penggerak utama separatisme dan upaya melepaskan diri dari negara kesatuan subur berkembang.
Dapat disimpulkan bahwa HMN ini merupakan satu konsepsi politik hukum yang mencabut kekuasaan masyarakat masyarakat atas teritorinya. Sejak awal dikonsepsikannya UUPA, posisi hukum masyarakat dan sistem penguasaan tanah masyarakat masyarakat (yang diistilahkan sebagai hak ulayat dan hak-hak lain yang sejenisnya) dihadapkan dengan apa yang diistilahkan sebagai kepentingan negara dan bangsa, kepentingan umum atau pembangunan, dimana posisi hukum masyarakat dan sistem penguasaan tanahnya dikalahkan (lihat pasal 3 dan 5 UUPA).
Hal tersebut, sangat dapat dimengerti dengan melihat asumsi sepihak yang digunakan oleh pikiran pembuat udang-undang, yakni:
“… oleh karena suku-suku bangsa dan masyarakat-masyarakat hukum masyarakat tidak mandiri lagi, tetapi sudah merupakan bagian dari satu bangsa Indonesia di wilayah Negara Kesatuan Repubik Indonesia, maka wewenang berdasarkan hak ulayat yang berhubungan dengan hak-hak atas tanah, yang dahulu mutlak berada di tangan kepala suku/masyarakat hukum masyarakat/desa sebagai penguasa tertinggi dalam wilayahnya …. dengan sendirinya beralih kepada pemerintah pusat sebagai penguasa tertinggi, pemegang hak menguasai/ulayat seluruh wilayah Negara.”[11]
Menurut logika pembuat UUPA ini, maka setelah Republik Indonesia disepakati lahirnya, maka organisasi-organisasi kekuasaan yang berbentuk persekutuan-persekutuan hukum masyarakat itu tidak lagi mandiri seperti semula melainkan harus dianggap telah meleburkan diri dalam negara baru tersebut. Konsekwensinya adalah kalau semula persekutuan-persekutuan itu menguasai tanah dan sumber-sumber daya alam di sekitarnya berdasarkan hak-hak ulayat, maka kekuasaan dan hak-hak tersebut dengan sendirinya akan beralih kepada Pemerintah Pusat sebagai Penguasa Tertinggi. Itulah sebabnya Pemerintah Pusat, menggantikan kedudukan persekutuan-persekutuan hukum masyarakat, akan menjadi pemegang hak ulayat bagi seluruh wilayah negara. Maka, menjadi logis bila para pengikut UUPA menyimpulkan bahwa karena hak ulayat persekutuan hukum masyarakat itu sudah “ditingkatkan nilainya” menjadi hak ulayat negara, maka penggunaannya tidak lagi terbatas pada anggota-anggota persekutuan hukum masyarakat setempat belaka. Oleh sebab itu, tidak heran jika orang-orang di luar persekutuan pun punya peluang untuk memohon HGU atau hak-hak lain di atas tanah-tanah hak ulayat negara tersebut. Permohonan mana tidak perlu lagi melibatkan kepala-kepala persekutuan setempat melainkan langsung kepada Pemerintahan Pusat.[12]
Dasar pijak demikian lah yang dianut sebagai arus pikiran utama para pejabat Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional, sebagaimana tercermin pada makalah-makalah yang disajikan oleh mereka dalam Semiloka Tanah Masyarakat yang khusus diadakan dalam rangka STA ini, misalnya,
Di Kalimantan Selatan tidak ada tanah ulayat tetapi ada hak perseorangan atas tanah berupa tanah perwatasan yang dibuktikan dengan Surat bukti pemilikan tanah sebelum lahirnya UUPA tanggal 24 September 1960 dan termasuk sebagai Hak Indonesia atas tanah.[13]
…. masyarakat daerah Kalimantan Selatan masih beranggapan bahwa tanahnya adalah tanah nenek moyang dan tidak mau disebut tanahnya sebagai Tanah Negara karena seolah-oleh bahwa tanahnya milik negara. Hal ini salah pengertian karena masyarakat tersebut masih banyak yang belum sadar terhadap hukum pertanahan. [14]
Dengan bias pokok yang diidap tersebut, maka sistem penguasaan tanah masyarakat masyarakat telah dinegasikan dengan sendirinya mulai dari tataran konseptual yang kemudian terwujud menjadi suatu konflik yang nyata. Pada tingkat praktek, konsepsi tersebut ikut bergabung dengan suatu karakter pembangunan yang sentralistik — sebagaimana dikemukakan oleh Soetandyo Wignjosoebroto:[15]
bahwa segala macam aktivitas pembangunan di daerah — tak pelak lagi juga dalam soal mengelola dan memanfaatkan lingkungan — akan lebih banyak dan lebih sering dituntun oleh rasionalitas ekonomi dan politik sebagaimana dituangkan ke dalam perundang-undangan nasional daripada oleh pertimbangan-pertimbangan yang bermakna sosial dan budaya sebagaimana terkandung dalam masyarakat dan hukum masyarakat komunitas otonom setempat.
Selanjutnya, dilihat dari perspektif perseptual dan konseptual para warga komunitas lokal, usaha-usaha pembangunan yang diprakarsai pusat dan dilaksanakan oleh orang-orang yang datang mewakili pusat (state!) itu benar-benar merupakan suatu tindakan “memasuki wilayah pertuanan orang tanpa izin”. [16] Reklamasi dan kultivasi atau tindakan lain yang oleh para pendatang itu dinilai sebagai tindakan produktif , diwawas dari sudut penglihatan para warga komunitas setempat bisa dan acap saja justru dinilai sebagai tindakan perusakan lingkungan (yang selama ini terkaruniakan sebagai lahan yang menjamin kehidupan mereka turun temurun) secara semena-mena. Sebaliknya, dilihat dari perspektif perseptual para pendatang yang merasa mewakili kepentingan nasional itu, usaha-usaha mereka untuk menggarap lingkungan perawan itu sungguh sah berdasarkan hukum yang berlaku, dan juga sudah sejak awal dibenarkan oleh moral pembangunan. Justru apa yang dilakukan orang-orang setempat — seperti misalnya menebangi pohon untuk ladang berpindah atau pula memunguti begitu saja hasil-hasil dari lingkungan sekitar — itulah yang harus dikutuk sebagai perambah liar yang tak berizin, yang pada akhirnya hanya akan merusah lingkungan saja.
Perubahan dan pembangunan yang berhakikat sebagai proses transplantasi dengan demikian hanya akan melahirkan konflik-konflik belaka, dan bukan hubungan simbiotik mutualisme yang akan mengundang kesediaan berbagai segmen dalam masyarakat untuk berkooperasi. Konflik-konflik itu bisa saja bersifat laten; akan tetapi juga bukan sekali dua kali termanifestasi sebagai konflik terbuka yang menampakkan banyak kekerasan fisik.