Pemilihan Kepala Daerah (skripsi dan tesis)

Perubahan terhadap UUD RI Tahun1945, tentang Pengisian jabatan
Kepala Daerah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 18ayat (4) UUD RI
1945 menyatakan bahwa”Gubernur, Bupati dan Walikotamasing-masing
sebagai kepala pemerintahan provinsi, kabupaten dan kota dipilihsecara
demokratis” adalah salah satu bentuk perubahan yang paling nyata
yangdapat dirasakan karena masyarakat mendapat kesempatan untuk turut
sertamelaksanaan kedaulatan rakyat di wilayah provinsi dan
kabupaten/kota untukmemilih gubernur dan wakil gubernur, bupati dan wakil bupati, serta walikota danwakil walikota secara langsung dan
demokratis.32
Pendapat Jimly Asshiddiqi33mengenai pasal di atas yang menyatakan
bahwa: “Di setiap unit pemerintahan daerah itu, ada pejabat yang disebut
gubernur, bupati, dan walikota sebagai kepala pemerintahan daerah yang
dipilih secara demokratis. Ada dua hal yang penting disini yaitu Pertama,
pasal 18 ayat (4) ini hanya menyebutkan adanya gubernur, bupati, dan
walikota, tidak menyebutkan adanya wakil gubernur, wakil bupati,dan
wakil walikota, diadakannya tindakan jabatan wakil ini diserahkan kepada
pertimbangan kebutuhan yang penting harus diatur dalam undang-undang.
Kedua, ketentuan pemilihan secara demokratis dalam ayat (4) ini dapat
dilaksanakan, baik melalui cara langsung oleh rakyat atau dengan cara
tidak langsung melalui DPRD. Dewasa ini, ketentuan ini dijabarkan lebih
lanjut dalam undang-undang, yaitu bahwa dalam pemilihan itu dilakukan
memalui pemilihan umum kepala daerah atau disingkat pilkada”.
Pergeseran bentuk pemerintahan dari sentralisasi ke desentralisasi di
ikutidengan diaplikasikannya nilai-nilai demokrasi dalam
penyelenggaraanpemerintahan. Pelaksanaan demokrasi di Indonesia untuk
tataran nasionaldilaksanakan bersamaan dengan yang berada pada tatanan
lokal (daerah), hal inimerupakan konsekuensi dari pelaksanaan desentralisasi politik. Salah satumanifestasi dari proses tersebut adalah
dilaksanakannya pemilihan kepala daerah(pilkada) untuk memilih
gubernur, bupati/wakil bupati dan walikota/wakilwalikota sebagai amanat
dari undang-undang pemerintahan daerah.34
Sepanjang sejarah kemerdekaan, ketentuan mengenai pemerintah
daerah termasuk di dalamnya mekanisme pemilihan kepala daerah diatur
dalam sejumlah undang-undang,
35yaitu Undang-Undang Nomor 1 Tahun
1945, Undang-Undang 22 Tahun 1948, Undang-Undang Nomor 1 Tahun
1957, Undang-undang Nomor 18 Tahun 1986, Undang-Undang Nomor 5
Tahun 1974, Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999, Undang-Undang
Nomor 32 Tahun 2004, Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2007, UndangUndang Nomor 12 Tahun 2008, Undang Undang Nomor 15 Tahun 2011,
Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014, Perppu Nomor 1 Tahun 2014,
Undang-undang Nomor 22 Tahun 2014, Undng-Undang Nomor 1 Tahun
2015, Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2015.
Berdasarkan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1945, pemilihan kepala
daerah dilakukan Dewan. Sementara menurut Undang-Undang Nomor 22
Tahun 1948 kepala derah dipilih oleh pemerintah pusat dari calon-calon
yang diajukan oleh DPRD, dalam hal ini DPRD berhak mengusulkan
pemberhentian seorang kepala daerah kepada pemerintah pusat. Setelah
pembentukan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957 hingga Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974, Ketentuan pilkada belum mengalami
perubahan yang signifikan, antara lain sebagai berikut:36
1. Kepala daerah dipilih oleh DPRD;
2. Kepala Derah Tingkat I diangkat dan diberhentikan oleh Presiden;
3. Kepala Daerah Tingkat II diangkat dan diberhentikan oleh Menteri
Dalam Negeri dan otonomi daerah, dari calon-calon yang diajukan
oleh DPRD yang bersangkutan.
Setelah era reformasi, berdasarkan ketentuan Undang-Undang Nomor
22Tahun 1999 pemilihan kepala daerah dilakukan dengan menggunakan
sistem demokrasi tidak langsung dimana Kepala daerah dan wakil kepala
daerah dipiliholeh DPRD dengan penegasan asas desentralisasi yang
kuat,sementarapemerintah hanya menetapkan dan melantik kepala daerah
berdasarkan hasilpemilu yang dilakukan oleh DPRD.
Frasa dipilih secara demokratisbersifat luwes, sehingga
mencakuppengertian pemilihan kepala daerah langsung oleh rakyat
ataupun oleh DPRDseperti pada umumnya pernah dipraktikkan di daerahdaerah berdasarkanketentuan perundang-undangan yang
berlaku. Lahirnya Undang-Undang Nomor32 Tahun 2004 tentang
Pemerintahan Daerah telah membawa perubahan yangbesar dalam pelaksanaan pemilu di Indoneia yaitu adanya perubahan
mekanismepemilihan kepala daerah secara langsung.38
Semangat dilaksanakannya pilkada langsung adalah koreksi terhadap
sistem demokrasi tidak langsung (perwakilan) di era sebelumnya yakni
pemilihan kepala daerah oleh DPRD menjadi demokrasi yang berakar
langsung pada pilihan rakyat, oleh karena itu keputusan politik untuk
menyelenggarakan pilkada secara langsung adalah langkah strategis dalam
rangka memperluas, memperdalam, dan meningkatkan kualitas demokrasi.
Ketentuan ini juga sejalan dengan semangat otonomi yaitu pengakuan
terhadap aspirasi dan inisiatif masyarakat untuk menetukan nasib
daerahnya sendiri.
Menurut Sarundajang, perubahan-perubahan ketentuan mengenai
pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah merupakan konsekuensi
dari tuntutan demokratisasi yang tentunya akan berpengaruh pada kegiatan
pemerintah di tingkat lokal (local goverment). Diakui bahwa sejak lama
rakyat telah menghendaki pilkada dilakukan secara langsung.  Dengan
perubahan itu, pada dasarnya pilkada langsung merupakan kelanjutan dari
institutional arrangement menuju demokrasi, khususnya bagi peningkatan
demokrasi di daerah. Bagaimanapun, pemimpin yang terpilih melalui
proses pemilihan langsung akan mendapat mandate dan dukungan yang
lebih riil dari rakyat sebgai wujud kontrak sosial antara pemilih dengan tokoh yang dipilih, oleh karennya kemauan orang-orang yang memilih
(volunte generale) akan menjadi pegangan bagi pemimpin dalam
melaksanakan kekuasaanya.40
Lebih lanjut AA GN Ari Dwipayana menyebutkan bahwa setidaknya
ada beberapa kondisi yang mendorong pilkada dilakukan secara langsung
yaitu:41
a. Pengaturan pilkada langsung menawarkan sejumlah manfaat dan
sekaligusharapan bagi pertumbuhan, pendalaman dan perluasan
demokrasi lokal. Demokrasi langsung melalui pilkada akan membuka
ruang partisipasi yang lebih luas bagi warga dalam prosoes demokasi
dan menentukan kepemimpinann politik ditingkat lokal dibandingkan
sistemdemokrasiperwakilan yang lebih banyak meletakkan kuasa
untuk menentukanrekruitmen di tangan segelintir orang di DPRD.
b. Dari sisi kompetisi politik, pilkada langsung memungkinkan
munculnya secara lebih besar preferensi kandidat-kandidat yang
bersaing serta memungkinkan masing-masing kandidat berkompetisi
dalam ruang yang lebih terbuka dibandingkan ketertutupan yang sering
terjadi dalam demokrasi perwakilan. Pilkada langsung bias
memberikan sejumlah harapan pada upaya pembalikan syndrome
dalam demokrasi perwakilan yang ditandai dengan model kompetisi
yang tidak fair, seperti politik uang (money politic).
c. Sistem pemilihan langsung akan memberi peluang bagi warga untuk
mengaktualisasikan hak-hak politiknya seperti yang kasat mata muncul
dalam demokrasi perwakilan, setidaknya melalui demokrasi langsung,
warga ditingkatan lokal akan mendapatkan kesempatan untuk
memperoleh semacam pendidikan politik dan sekaligus mempunyai
posisi yang setara untuk terlibat dalampengambilan keputusan.
d. Pilkada langsung memperbesar harapan untuk mendapatkan figure
pemimpin yang aspiratif, kompeten, dan legitimate. Melalui pilkada
langsung, kepala daerah yang tepilih akan lebih berorientasi pada
warga dibandingkan pada segelintir elit di DPR. Dengan demikian
pilkada langsung dapat lebih bermanfaat karena dapat meningkatkan
kualitas tanggung jawab pemerintah daerah pada warganya yang
akhirnya mendekatkan kepala daerah dengan masyarakat Kepala daerah yang terpilih melalui pilkada langsung akan memiliki
legitimasi politik yang kuat sehingga akan terbangun perimbangan
kekuatan (check and ballace) di daerah antara kepala daerah dengn
DPRD.
Ketentuan tentang pemilihan kepala daerah secara langsung
tersebutkemudian telah diakomodir dalam Undang-Undang Nomor 32
Tahun 2004tentang Pemerintahan Daerah dan kemudian dirubah kedalam
Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 tentang Perubahan Kedua Atas
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah,
seiring perkembangan ketatanegaraan Undang-Undang Pemerintah Daerah
telah diubah kembali kedalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014
tentang Pemerintahan Daerah.
Perkembangan ketatanegaraan telah memunculkan adanya tarik ulur
kepentingan dalam pemilihan kepala daerah, pembentukan UndangUnadang Nomor 22 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, Dan
Walikota yang mengembalikan mekanisme pemilihan kepala daerah oleh
DPRD telah mewarnai proses pemilihan Kepala Daerah sebelum
dikeluarkan Peraturan Pemerintah pengganti Undang-Undang (Perrpu)
Nomor 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota
Menjadi Undang-Undang yang dikeluarkan oleh Presiden Susilo Bambang
Yudhoyono yang sekaligus membatalkan Undang-Undang Nomor 22
Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, Dan Walikota dan
mengembalikan mekanisme pemilihan Kepala Daerah secara langsung
oleh rakyat. Lebih lanjut kemudian pada tanggal 2 Februari tahun 2015
Presiden Joko Widodo telah mengesahkan pembentukan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur,
Bupati, dan Walikota Menjadi Undang-Undang. Sementara pengaturan
terbaru tentang pemilihan Kepala Daerah saat ini diatur dalam UndangUndang Republik Indonesia Nomor 10 Tahun 2016 tentang Perubahan
Kedua Atas Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 tentang Penetapan
Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014
tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, Dan Walikota Menjadai UndangUndang.