Teori tentang Peraturan Perundang-Undangan
a. Landasan Kekuatan Peraturan Perundang-Undangan
Secara prinsipil, yang disebut sebagai peraturan perundangundangan jika suatu ketentuan itu berisi norma-norma/kaidah-kaidah
yang bersifat dan berlaku mengikat umum. Artinya berisi aturan
tingkah laku yang harus diindahkan dan dipatuhi ataupun dilaksanakan
oleh setiap orang/badan tanpa kecuali. Argumentasi seperti ini
bersumber dari pandangan Satjipto Raharjo sebagaimana dikutip oleh
Handoyo (2008 : 61), yang mengemukakan bahwa suatu peraturan
perundang-undangan menghasilkan peraturan yang memiliki ciri-ciri
sebagai berikut :
1) bersifat umum dan komprehensif, yang dengan demikian
merupakan kebalikan dari sifat-sifat yang khusus dan terbatas;
2) bersifat universal. Ia diciptakan untuk menghadapi peristiwaperistiwa yang akan datang belum jelas bentuk konkritnya. Oleh
karena itu ia tidak dapat dirumuskan untuk mengatasi peristiwaperistiwa tertentu saja.
Dengan demikian, jika ada suatu peraturan tidak bersifat
seperti itu, maka tentunya tidak dapat dimasukkan dalam kategori
peraturan perundang-undangan. Contohnya Surat Keputusan (SK) atau
Keputusan Administratif (beschikking) yang dikeluarkan oleh pejabat
atau badan yang berwenang. Sebagai sebuah Surat Keputusan, maka
sifatnya adalah konkrit, individual dan final.
Disebut konkrit karena hanya dikeluarkan dan menyangkut
suatu peristiwa hukum tertentu saja, sehingga tidak mungkin untuk
dipergunakan sebagai landasan bertindak/berbuat bagi suatu peristiwa
hukum yang lain. Individual artinya Surat Keputusan tersebut hanya
ditujukan kepada suatu subjek hukum tertentu, baik orang atau badan
hukum. Sedangkan final berarti Surat Keputusan tersebut
menimbulkan akibat hukum bagi subyek hukum yang terkena dan
tidak akan mengenai subyek hukum lain diluar yang ditegaskan dalam
Surat Keputusan tersebut.
Karena harus bersifat dan berlaku umum, maka peraturan
perundang-undangan harus mengindahkan landasan-landasan bagi
keberadaan dan kekuatannya. Dalam kaitannya dengan hal ini, maka
suatu peraturan perundang-undangan yang baik sekurang-kurangnya
harus memiliki tiga landasan yaitu landasan filosofis, landasan
sosiologis dan landasan yuridis (Handoyo, 2008 : 61-62).
b. Asas-asas Umum Peraturan Perundang-Undangan
Purbacaraka dan Soekanto (dalam Ranggawidjaja, 1998 : 47)
memperkenalkan enam asas undang-undang, yaitu :
1) undang-undang tidak berlaku surut;
2) undang-undang yang dibuat oleh penguasa yang lebih tinggi,
mempunyai kedudukan yang lebih tinggi pula;
3) undang-undang yang bersifat khusus menyampingkan undangundang yang bersifat umum (lex specialis derogat lex generalis);
4) undang-undang yang baru membatalkan undang-undang terdahulu
(lex posteriori derogat lex priori)
5) undang-undang tidak dapat diganggu gugat; dan
6) undang-undang sebagai sarana untuk semaksimal mungkin dapat
mencapai kesejahteraan spiritual dan materiil bagi masyarakat
maupun individu, melalui pembaharuan atau pelestarian (asas
welvaarstaat).
Syarief (dalam Ranggawidjaja, 1998 : 47) menetapkan
adanya lima asas perundang-undangan, yaitu :
1) asas tingkatan hirarkhis;
2) undang-undang tidak dapat diganggu gugat;
3) undang-undang yang bersifat khusus menyampingkan undangundang yang bersifat umum (lex specialis derogat lexgeneralis);
4) undang-undang tidak berlaku surut; dan
5) undang-undang yang baru menyampingkan undang-undang yang
lama (lex posteriori derogat lex priori)
Memperhatikan asas-asas perundang-undangan tersebut,
maka ada satu persoalan yang dapat diketengahkan yaitu apakah setiap
undang-undang tidak dapat diganggu gugat? Kalau tidak dapat
diganggu gugat, bagaimanakah kedudukan undang-undang itu jika
dikaitkan dengan keberadaan undang-undang dasar sebagai hukum
dasar yang tertulis? Jika undang-undang pada asasnya dianggap tidak
dapat diganggu gugat, maka di sini nampak adanya ketidakkonsistenan
dengan asas nomor 2 (undang-undang yang dibuat oleh penguasa yang
lebih tinggi, mempunyai kedudukan yang lebih tinggi pula)
sebagaimana dikemukakan oleh Purbacaraka dan Soekanto serta asas
nomor 1 (asas tingkatan hierarki) seperti yang dikemukakan oleh
Aminoeddin Syarif (Handoyo, 2008 : 81).
Apabila persoalan asas tingkat hierarkis peraturan perundangundangan itu tetap akan diindahkan, maka secara prinsipil setiap
undang-undang mestinya dapat diganggu gugat. Hal ini mengingat
dalam tataran tertib hukum Indonesia sebagaimana tertuang dalam
Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan
Peraturan Perundang-Undangan, undang-undang berada di bawah
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Oleh
sebab itulah jika ada undang-undang yang secara substansial
melanggar norma-norma/kaidah-kaidah hukum yang terdapat di dalam
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 maka
undang-undang tersebut harus dapat diganggu gugat atau diuji secara
materiil terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia
Tahun 1945.
c. Asas-asas Peraturan Perundang-Undangan menurut Undang-Undang
Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan PerundangUndangan
Di dalam ketentuan Bab II Undang-Undang Nomor 10 Tahun
2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, asas-asas
peraturan perundang-undangan dapat dikelompokkan menjadi dua,
yakni pertama, asas yang berkaitan dengan pembentukan peraturan
perundang-undangan dan kedua asas yang berkaitan dengan materi
muatan peraturan perundang-undangan. Asas yang berkaitan dengan
pembentukan peraturan perundang-undangan terdapat dalam ketentuan
Pasal 5 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan
Peraturan Perundang-Undangan yang meliputi :
1) Kejelasan tujuan. Maksudnya adalah setiap pembentukan peraturan
perundang-undangan harus mempunyai tujuan yang jelas yang
hendak dicapai. Asas yang demikian ini selaras dengan prinsip
yang hendak dikembangkan oleh aliran utilitarianisme yang
menegaskan bahwa setiap pembentukan hukum akan selalu
mengandung tujuan yang hendak dicapai. Apakah itu menyangkut
kebahagiaan pribadi (individual utilitarianism) ataukah
kebahagiaan sosial masyarakat (social utilitarianism). Bahkan
secara lebih tegas, Rudolf von Jhering (dalam Handoyo, 2008 : 78)
mengatakan bahwa pusat perhatian filsafat hukum adalah pada
“tujuan” hukum itu diciptakan.
2) Kelembagaan atau organ pembentuk yang tepat. Maksudnya adalah
setiap jenis peraturan perundang-undangan harus dibuat oleh
lembaga/pejabat pembentuk peraturan perundang-undangan yang
berwenang. Peraturan perundang-undangan tersebut dapat
dibatalkan atau batal demi hukum, apabila dibuat oleh
lembaga/pejabat yang tidak berwenang.
3) Kesesuaian antara jenis dan materi muatan. Maksudnya adalah
dalam pembentukan peraturan perundang-undangan harus benarbenar memperhatikan materi muatan yang tepat dengan jenis
peraturan perundang-undangan.
4) Dapat dilaksanakan. Artinya setiap pembentukan peraturan
perundang-undangan harus memperhitungkan efektifitas di dalam
masyarakat, baik secara filosofis, yuridis maupun sosiologis.
5) Kedayagunaan dan kehasilgunaan. Artinya setiap peraturan
perundang-undangan dibuat karena memang dibutuhkan dan
bermanfaat dalam mengatur kehidupan bermasyarakat, berbangsa
dan bernegara.
6) Kejelasan rumusan. Artinya setiap peraturan perundang-undangan
harus memenuhi persyaratan teknis penyusunan peraturan
perundang-undangan, sistematika dan pilihan kata atau
terminologi, serta bahasa hukumnya jelas dan mudah dimengerti.
7) Keterbukaan. Artinya dalam proses pembentukan peraturan
perundang-undangan mulai dari perencanaan, penyusunan dan
pembahasan bersifat transparan dan terbuka. Dengan demikian,
seluruh lapisan masyarakat mempunyai kesempatan seluas-luasnya
untuk memberikan masukan dalam proses pembuatan peraturan
perundang-undangan. Asas yang demikian ini diimplementasikan
di dalam ketentuan Pasal 53 Undang-Undang Nomor 10 Tahun
2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan yang
menegaskan bahwa masyarakat berhak memberikan masukan
secara lisan atau tertulis dalam rangka penyiapan atau pembahasan
rancangan undang-undang dan rancangan peraturan daerah.
Asas yang berkaitan dengan materi muatan peraturan
perundang-undangan ditegaskan dalam ketentuan Pasal 6 ayat (1)
Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan
Peraturan Perundang-Undangan, yakni :
1) Asas pengayoman. Artinya setiap materi muatan peraturan
perundang-undangan harus berfungsi memberikan perlindungan
dalam rangka menciptakan ketentraman masyarakat.
2) Asas kemanusiaan. Artinya setiap materi muatan peraturan
perundang-undangan harus mencerminkan perlindungan dan
penghormatan hak-hak asasi manusia serta harkat dan martabat
setiap warga negara dan penduduk Indonesia secara proporsional.
3) Asas kebangsaan. Artinya setiap materi muatan peraturan
perundang-undangan harus mencerminkan sifat dan watak
bangsa Indonesia yang pluralistik (kebhinekaan) dengan tetap
menjaga prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia.
4) Asas kekeluargaan. Artinya setiap materi muatan peraturan
perundang-undangan harus mencerminkan musyawarah untuk
mencapai mufakat dalam setiap pengambilan keputusan.
5) Asas kenusantaraan. Artinya setiap materi muatan peraturan
perundang-undangan senantiasa memperhatikan kepentingan
seluruh wilayah Indonesia dan materi muatan peraturan
perundang-undangan yang dibuat di daerah merupakan bagian
dari sistem hukum nasional yang berdasarkan Pancasila.
6) Asas Bhineka Tunggal Ika. Artinya setiap materi muatan
peraturan perundang-undangan harus memperhatikan keragaman
penduduk, agama, suku dan golongan, kondisi khusus daerah dan
budaya, khususnya menyangkut masalah-masalah sensitif dalam
kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara.
7) Asas keadilan. Artinya setiap materi muatan peraturan
perundang-undangan harus mencerminkan keadilan secara
proporsional bagi setiap warga negara tanpa kecuali.
8) Asas kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan.
Artinya setiap materi muatan peraturan perundang-undangan
tidak boleh berisi hal-hal yang bersifat membedakan berdasarkan
latar belakang, antara lain agama, suku, ras, golongan, gender
atau status sosial.
9) Asas ketertiban dan kepastian hukum. Artinya setiap materi
muatan peraturan perundang-undangan harus dapat menimbulkan
ketertiban dalam masyarakat melalui jaminan adanya kepastian
hukum.
10) Asas keseimbangan, keserasian dan keselarasan. Artinya setiap
materi muatan peraturan perundang-undangan harus
mencerminkan keseimbangan, keserasian dan keselarasan antara
kepentingan individu dan masyarakat dengan kepentingan bangsa
dan negara.
Di samping asas-asas tersebut, peraturan perundangundangan dapat berisi asas lain sesuai dengan bidang hukum pertauran
perundang-undangan yang bersangkutan. Hal ini sesuai dengan
ketentuan Pasal 6 ayat (2) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004
tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan. dalam hal ini
yang dimaksud antara lain :
1) dalam hukum pidana dikenal asas legalitas, asas tiada hukum tanpa
kesalahan, asas pembinaan narapidana dan asas praduga tak
bersalah.
2) dalam hukum perdata khususnya hukum perjanjian, dikenal asas
kesepakatan, kebebasan berkontrak dan itikad baik.
Mertokusumo dalam Sari Murti Widyastuti sebagaimana
dikutip oleh Handoyo (2008 : 82) menyampaikan pendapatnya bahwa
asas hukum bukan merupakan hukum konkrit melainkan merupakan
pikiran dasar yang umum dan abstrak atau merupakan latar belakang
peraturan konkrit yang terdapat dalam dan di belakang setiap sistem
hukum sebagaimana terjelma dalam peraturan perundang-undangan
dan putusan hakim. Hal ini berarti keberadaan asas-asas dalam rangka
pembentukan peraturan perundang-undangan tersebut harus dipandang
sebagai sebuah inspirasi normatif yang wajib diperhatikan ketika
perancang peraturan perundang-undangan melakukan aktifitas
perancangan peraturan perundang-undangan. Dengan kata lain, asasasas tersebut dipergunakan sebagai dasar atau petunjuk arah dalam
pembentukan peraturan perundang-undangan.