Tag: konsultasi tesis yogyakarta

Berdasarkan penjelasan proses dari implementasi kebijakan diatas bahwa diketahu bahwa terdapat factor-faktro yang dapat menentukan lajunya dari imepelmentasi kebijakan tersebut. menurut Goggin et ,al yang di kutip Purwanto dan Sulistyastuti (2012 : 89) faktor-faktor yang mempengaruhi implementasi kebijakan adalah : Kebijakan diasumsikan sebagai suatu “pesan” dari pemerintah federal (pusat) kepada pemerintah daerah.keberhasilan impelemtasi tersebut sangat dipenagruhi oleh 3 hal pokok :

1.Isi kebijakan (the content of the policy massage),

2. Format kebijakan ( The from of the policy message) 3. Reputasi actor (the reputation of the communicator) Berdasarkan urain diatas nahwa isi kebijakan meliputi sumberdaya .manfaat kebijakan, serta keterlibatn public. Format kebijkan terdiri dari kejelasan kebijakan (policy clarity), konsistensi kebijakan (policy consistency),frequensi serta penerimaan isi kebijakan (Receipt of massage).

Sedangkan reputation of communicator terdiri dari legitimasi dan kredibilitas actor-aktor pemerintah daerah. Lalu menurut Goggin et ,al (1990) di kutip oleh Purwanto dan Sulistyastuti (2012 : 87) bahwa ada empat tipe implementasi sebuah kebijakan yang menunjukan potensi kegagalan dan keberhasilan pencapaian tujuan suatu kebijkan /program yaitu :

1. Penyimpangan (defiance): tipe implementasi ini diwarnai terjadinyapengunduran datu bahkan pembatan implementasi oleh impelementor yang disertai perubahan-perubahan,baik tujuan,kelompok sasaran maupun mekanisme impelementasi, yang berakibat tidak tercapanya sarsaran

2. Penundaan (delay) : yaitu penundaan tanpa modifikasi. Dalam kasus ini impelemntor menunda pelaksanaan implementasi,namun tidak melakukan perubahan-perubahan terhadap isi kebijakan

3. Penunda strategi (strategic delay) : yaitu menundaan diserai modifikasi yang bertujuan memperbesar keberhaslin implementasi

4. Taat (compliance) : yaitu tipe implementasi dimana implementor menjalakan impelemntasi tanpa disertai dengan perubahan isi dan mekanisme impelemntasi kebijakan.

Dalam pelaksanaan implementasi kebijakan tentu harus melewati proses-proeses tertentu sehingga impelementasi kebijakan itu dapat berhasil ada hal yang harus di perhatikan dalam proeses dari implementasi yaitu :

a. Keterkaitan Antara Variabel Dalam Impelmentasi

Keterkaitan variable ini bertujuan untuk mengindentifikasi secara cemapa tapa sebenarnya factor-faktor yang akan memepengaruhi kegagalan atau keberhasialn dari implementasi, para ahli biasyana membedakan berbagai variable dalam dua kelompok besar, yaitu varaibel tergantung (dependent variabel) yang hendak dijelaskan yaitu kinerja impelemntasi kebijakan dengan variable bebas (independent) yaitu berbagai faktor yang mempangaruhi kinerja implementasi tersebut

b. Keterlibaan Publik

Perlu dipahami bahwa impelementasi sauatu kebijakan atau program tidak dilakukan dalam ruang hampa. Impelemntasi terjadi dalam suatu wilayah yang didalamnya terdapat berbagai faktor seperti : kondisi geografis, sosial,ekonomi dan politik yang memiliki kontribusi penting dalam kegiatan implementasi. Dalam proses implementasi publik yang melibatkan publik akan terjadi interaksi aktoraktor,baik dari kalangan pemerintah maupun non-pemerintah yang menimbulkan adanya dinamika politik yang menyertai proses impelemtasi itu sendiri.Oleh karena itu kebijakan publik akan berujung pada tindakan pemerintah (governmental actions) yang didukung oleh dua hal, yatiu : sumberdaya yang dimiliki oleh pemerintah dan nilai-nilai yang ingin dicapai dan tindakan pemerintah tersebut dilakukan bukan dalam ruang hampa, melaikan dalam konteks dimana tindakan-tindakan individu maupun lembaga non-pemerintah terjadi juga.

Menurut keviniem (1986:253),non-governmental actors dapat disebut sebagai factor lingkungan dalam proses implementasi. Lingkungan kebijakan yang kondusif tentu akan menciptakan kondisi yang memungkinkan implementasi untuk dapat berhasil.Sebaliknya lingkungan kebijakan yang buruk justru akan membuat implementasi kebijakan menjadi terhambat atau gagal sama sekali. Dengan demikian factor lingkungan memberikan pengaruh pada proses implementasi. Interaksi dalam proses implementasi dengan lingkungannya menghasilkan empat kategori atau tipologi implementasi, yaitu : cooperation (kerja sama), conformity (dukungan), counter action (tindakan tandingan) dan detachment (pemutusan hubungan).

Menurut Stich dan Eagle dikutip oleh Purwanto dan Sulistyastuti (2012 : 84) manyatakan bahwa : Pentingnya keterlibatan masyarakat dalam proses implementasi dan keterlibatan masyrakat seharunya dipahami lebih dari sekedar adanya kebutuhan atau tuntutnan demokrasi. Keterlibatan masyarakat memiliki makana yang lebih tinggi, yaitu sebagai media pembelajaran bersama antar pemerintah dengan masyarakat Berdasarkan pemaparan proses dari impementasi kebijakan maka untuk memahami lebih jauh impelemntasi kebijakan perlu dilihat lebih detail dengan mengikuti proses implementasi yang dilalui para implementor dalam upaya mewujudkan tujauan dari kebijakan tersebut.

Implementasi kebijakan merupakan tahapan yang sangat penting dalam keseluruhan struktur kebijakan. Tahap ini menentukan apakah kebijakan yang ditempuh oleh pemerintah benar-benar aplikabel di lapangan dan berhasil menghasilkan output dan outcomes seperti direncanakan. Secara lebih sepesifik defnisi dari peran impelemntasi menurut dikemukakan oleh Van Horn dan Van Meter yang dikutip oleh Purwanto dan Sulistyastuti (2012 : 21) yang merumuskan implementasi sebagai:  “Those actions by public or private individuals (or groups) that are directed at the achievement of objectives set forth in prior policy decisions”(Tindakan-tindakan yang dilakukan baik oleh individu-individu/ pejabat-pejabat atau kelompok-kelompok pemerintah atau swasta yang diarahkan pada tercapainya tujuan-tujuan yang telah digariskan dalam keputusan kebijaksanaan).

Sedangkan penjelasan implementasi menurut Purwanto dan Sulistyastuti (2012 : 58) adalah : “policy impelementation as a process, a series of substantial descision and action directed toward putting a prior authoritative federal decision into effect” (Impelementasi kebijakan sebagai sebuah proses , serangkaian keputuasn dan tindakan penting yang diarahkan dalam penetapan keputusan oleh pemerintah yang memilki dampak dari keputusan tersebut) Dari pendapat di atas impelemntasi perlu adanya indentifikasi siapa implementornya dan peran mereka dalam proses implementasi sehingga impelemntasi akan lebih mudah dipahami dan dijalankan dalam pelaksanaanya. Sedangkan pengertian kebijakan publik sebagaimana banyak dikemukakan oleh para pakar menyatakan bahwa kebijakan publik sama dengan tindakan yang dilakukan oleh pemerintah. Definisi kebijakan sebagai serangkaian tindakan yang mempunyai tujuan tertentu yang diikuti dan dilaksanakan oleh seorang pelaku atau sekelompok pelaku guna memecahkan suatu masalah tertentu.

Lalu Pengetian kebijakan publik dilihat secara perspektif instrument menurut Purwanto dan Sulistyastuti (2012 : 64) adalah: “alat untuk mencapai tujuan yang berkaitan dengan uapaya pemerintah mewujudkan niali-nilai kepublikan (Public value)”.

Sedangkan pengertian secara umum dengan nilai-nilai yang ada dalam kebijakan public yang di utarakan oleh Purwanto dan Sulistyastuti (2012 : 64) adalah sebagai berikut :

1. Alat untuk mewujudkan nilai-nilai didealkan masyarakat seperti keadilan,persamaan dan keterbukaan

2. memecahkan masalah yang dihadapi oleh masyrakat misalnya masalah kemisikinan, penggauran, kriminalitas, dan pelyanan public yang buruk

3. Memanfaatkan peluang baru bagi kehidupan yang lebih baik bagi masyrakat seperti dorongan investasi,novasi,pelyanan dan peningkatan ekspor

4. Melindungi masyrakat dari praktis swasta yang merugikan misalnya pembuatan undang-undang konsumen,ijin trayek dan ijin gangguan.

Sedangkan pengertain secara sepesifik dikemukan menurut Friedrich dalam Wahab (2002:3) mengatakan bahwa : Kebijakan ialah suatu tindakan yang mengarah pada tujuan yang diusulkan oleh seseorang, kelompok, atau pemerintah dalam lingkungan tertentu sehubungan dengan adanya hambatan-hambatan tertentu seraya mencari peluang-peluang untuk mencapai tujuan atau mewujudkan sasaran yang diinginkan. Berdasarkan penjelasan impelmentasi dan kebijakan dia atas dapat dipahami bahwa impelemntasi kebijakan adalah sebuah kegiatan yang dilakukan oleh pemerintah untuk mewujudkan niali-nilai kepublikan yang berupa masalahmasalah yang dihadapi oleh masyarakat dan juga untuk melindungi masyarakat dari tindakan-tindakan yang merugikan masyarakat oleh pihak swasta atau asing .

Senada dengan penjelasan di atas tentang pengertian implementasi kebijkan menurut Purwanto dan Sulistyastuti (2012 : 21) adalah sebagai berikut: Adalah kegiatan untuk mendistribusikan keluran kebijakan (to deliver Policy output) yang dilakukan oleh implementor kepada kelompok sasaran (target group) sebagai uapaya untuk mewujudkan tujuan kebijakan.Tujuan kebijakan diharapkan akan muncul manakala policy output dapat diterima dan dimanfaatkan dengan baik oleh kelompok sasaran sehingga dalam jangka panjang hasil kebijakan akan mampu terwujud

Secara etimologis istilah administrasi berasal dari bahasa inggris dari kata administration yang infinitifnya ialah to administer. Dalam Oxford Advanced Learner’s Dictonary of Curent English (1974), kata to administer diartikan sebagai to manage (mengelola) atau to direct (menggerakan). Berdasarkan uraian diatas, maka secara etimologis administrasi dapat diartikan sebagai kegiatan memberikan bantuan dalam mengelola informasi, mengelola manusia, mengelola harta benda ke arah suatu tujuan yang terhimpun dalam organisasi. Berkaitan dengan hal itu, menurut Siagian (2001:4) mengungkapkan bahwa: Administrasi adalah keseluruhan proses pelaksanaan dari keputusan- keputusan yang telah diambil dan pelaksanaan itu pada umumnya dilakukan oleh dua orang manusia atau lebih untuk mencapai tujuan yang telah ditentukan sebelumnya.

Sedangkan pengertian dari administrasi menurut The Liang Gie yang dikutif Syafiie (2003:4) secara sederhana mengandung pengertian bahwa : Administrasi adalah segenap rangkaian kegiatan penataan terhadap pekerjaan pokok yang dilakukan oleh sekelompok orang dalam kerja sama mencapai tujuan tertentu. 9 Negara sebagai objek material administrasi negara, berkaitan dengan hal ini maka pengertian negara menurut Roger H. Soultau yang dikutif oleh Syafiie (2003:9) bahwa : “Negara adalah alat atau wewenang yang mengatur atau mengendalikan persoalan-persoalan bersama atas nama masyarakat”. Pengertian Administrasi Negara menurut Prajudi Atmosudirdjo yang juga dikutif oleh Syafiie (2003:32) adalah sebagai berikut: “Administrasi Negara adalah administrasi dari negara sebagai organisasi dan administrasi yang mengejar tujuan-tujuan yang bersifat kenegaraan”. Sementara itu menurut George J. Gordon yang dikutip oleh Syafiie (2003:33) mengungkapkan bahwa: Administrasi Negara dapat dirumuskan sebagai seluruh proses baik yang dilakukan organisasi maupun perseorangan yang berkaitan dengan penerapan atau pelaksanaan hukum dan peraturan yang dikeluarkan oleh badan legislative, eksekutif, serta peradilan

Implementasi kebijakan pada prinsipnya merupakan cara agar sebuah kebijakan dapat mencapai tujuannya. Lester dan Stewart yang dikutip oleh Winarno, menjelaskan bahwa implementasi kebijakan adalah:  “Implementasi kebijakan dipandang dalam pengertian luas merupakan alat administrasi hukum dimana berbagai aktor, organisasi, prosedur dan teknik yang bekerja bersama-sama untuk menjalankan kebijakan guna meraih dampak atau tujuan yang diinginkan” (Lester dan Stewart dalam Winarno, 2002:101-102). Jadi implementasi itu merupakan tindakan-tindakan yang dilakukan oleh pemerintah untuk mencapai tujuan yang telah di tetapkan dalam suatu keputusan kebijakan. Akan tetapi pemerintah dalam membuat kebijakan juga harus mengkaji terlebih dahulu apakah kebijakan tersebut dapat memberikan dampak yang buruk atau tidak bagi masyarakat. Hal tersebut bertujuan agar suatu kebijakan tidak bertentangan dengan masyarakat apalagi sampai merugikan masyarakat. Implementasi kebijakan menurut Nugroho terdapat dua pilihan untuk mengimplementasikannya, yaitu langsung mengimplementasikannya dalam bentuk program-program dan melalui formulasi kebijakan derivat atau turunan dari kebijakan tersebut (Nugroho, 2003:158). Oleh karena itu, implementasi kebijakan yang telah dijelaskan oleh Nugroho merupakan dua pilihan, dimana yang pertama langsung mengimplementasi dalam bentuk program dan pilihan kedua melalui formulasi kebijakan.

Pengertian implementasi kebijakan di atas, maka Edward III mengemukakan beberapa hal yang dapat mempengaruhi keberhasilan suatu implementasi, yaitu:

1. Comunication (Komunikasi)

2. Resources (Sumber Daya)

3. Disposition (Disposisi)

4. Bureaucratic Structur (Struktur Birokrasi) (Edward 1980:147)

Pertama, Komunikasi implementasi mensyaratkan agar implementor mengetahui apa yang harus dilakukan, komunikasi diartikan sebagai proses penyampaian informasi komunikator kepada komunikan. Selain itu juga dalam komunikasi implementasi kebijakan terdapat tujuan dan sasaran kebijakan yang harus disampaikan kepada kelompok sasaran, hal tersebut dilakukan agar mengurangi kesalahan dalam pelaksanaan kebijakan. Komunikasi kebijakan memiliki beberapa macam dimensi, antara lain dimensi transformasi (transmission), kejelasan (clarity) dan konsistensi (consistency). Dimensi transformasi menghendaki agar kebijakan publik dapat ditransformasikan kepada para pelaksana, kelompok sasaran dan pihak lain yang terkait dengan kebijakan. Dimensi kejelasan menghendaki agar kebijakan yang ditransmisikan kepada para pelaksana, target group dan pihak lain yang berkepentingan langsung maupun tidak langsung terhadap kebijakan dapat diterima dengan jelas sehingga dapat diketahui yang menjadi maksud, tujuan dan sasaran.

Kedua, sumber daya merupakan salah satu faktor yang mempengaruhi terhadap terlaksanakanya keberhasilan terhadap suatu implementasi, walaupun isi kebijakan sudah dikomunikasikan secara jelas dan konsisten, akan tetapi apabila implementor kekurangan sumber daya untuk melaksanakan kebijakan maka tidak akan berjalan dengan efektif. Sumber daya yang dapat mendukung pelaksanaan kebijakan dapat berwujud, seperti sumber daya manusia, dan sumber daya anggaran, sumber daya peralatan, sumber daya informasi dan kewenangan.  Sumber daya manusia merupakan salah satu variabel yang mempengaruhi keberhasilan dan kegagalan implementasi. Implementasi sangat tergantung kepada sumber daya manusia (aparatur), dengan demikian sumber daya manusia dalam implementasi kebijakan di samping harus cukup juga harus memiliki keahlian dan kemampuan untuk melaksanakan tugas, anjuran, perintah dari atasan (pimpinan). Oleh karena itu, sumber daya manusia harus ada ketepatan dan kelayakan antara jumlah staf yang dibutuhkan dan keahlian yang dimiliki sesuai dengan tugas pekerjaan yang di tanganinya. Sumber daya anggaran merupakan sumber daya yang mempengaruhi implementasi setelah adanya sumber daya menusia, terbatasnya anggaran yang tersedia menyebabkan kualitas pelayanan terhadap publik yang harus diberikan kepada masyarakat juga terbatas. Terbatasnya anggaran menyebabkan disposisi para pelaku rendah bahkan akan terjadi goal displacement yang dilakukan oleh pelaku terhadap pencapaian tujuan dan sasaran yang telah ditetapkan. Sumber daya peralatan juga merupakan sumber daya yang mempengaruhi terhadap keberhasilan dan kegagalan suatu implementasi, menurut Edward III yaitu : “Sumber daya peralatan merupakan sarana yang digunakan untuk operasionalisasi implementasi suatu kebijakan yang meliputi gedung, tanah dan sarana yang semuanya akan memudahkan dalam memberikan pelayanan dalam implementasi kebijakan”. (Edward III, 1980:102) Terbatasnya fasilitas peralatan yang diperlukan dalam pelaksanaan kebijakan menyebabkan gagalnya pelaksanaan kebijakan, karena dengan terbatasnya fasilitas sulit untuk mendapatkan informasi yang akurat, tepat, andal, dan dapat dipercaya  akan sangat merugikan pelaksanaan akuntabilitas. Sumber daya informasi dan kewenangan juga menjadi faktor penting dalam implementasi, informasi yang relevan dan cukup tentang berkaitan dengan bagaimana cara mengimplementasikan suatu kebijakan. Informasi tentang kerelaan atau kesanggupan dari berbagai pihak yang terlibat dalam implementasi kebijakan, dimaksudkan agar para pelaksana tidak akan melakukan suatu kesalahan dalam menginterpretasikan tentang bagaimana cara mengimplementasikan. Kewenangan juga merupakan sumber daya lain yang mempengaruhi efektifitas pelaksanaan kebijakan. Menurut Edward III menegaskan bahwa kewenangan (authority) yang cukup untuk membuat keputusan sendiri yang dimiliki oleh suatu lembaga akan mempengaruhi lembaga itu dalam melaksanakan suatu kebijakan. (Edward III, 1980:103)

Ketiga, disposisi adalah watak atau karakteristik yang dimiliki oleh pelaksana kebijakan, disposisi itu seperti komitmen, kejujuran, dan sifat demokratik. Apabila pelaksana kebijakan mempunyai karakteristik atau watak yang baik, maka dia akan melaksanakan kebijakan dengan baik sesuai dengan sasaran tujuan dan keinginan pembuat kebijakan. Menurut Van Meter dan Van Horn terdapat tiga macam elemen yang dapat mempengaruhi disposisi, antara lain: “Tiga elemen yang dapat mempengaruhi disposisi, yaitu: pengetahuan (cognition), pemahaman dan pendalaman (comprehension and understanding) terhadap kebijakan, arah respon mereka apakah menerima, netral atau 45 menolak (acceptance, neutrality, and rejection), intensitas terhadap kebijakan”.(Van Meter dan Van Horn dalam Widodo,2007: 105) Elemen yang dapat mempengaruhi disposisi adalah pengetahuan, dimana pengetahuan merupakan elemen yang cukup penting karena dengan pengetahuan tinggi yang dimiliki oleh aparatur dapat memabantu pelaksanaan implementasi tersebut. Pemahaman dan pendalaman juga dapat membantu terciptanya dan terlaksananya implementasi sesuai dengan tujuan yang akan di capai. Respon masyarakat juga dapat menentukan keberhasilan suatu implementasi, karena dapat menentukan sikap apakah masyarakat menerima, netral atau menolak. Keempat, struktur birokrasi merupakan suatu badan yang paling sering terlibat dalam implementasi kebijakan secara keseluruhan. Struktur Organisasi merupakan yang bertugas melaksanakan kebijakan memiliki pengaruh besar terhadap pelaksanaan kebijakan. Didalam struktur birokrasi terdapat dua hal penting yang mempengaruhinya salah satunya yaitu aspek struktur birokrasi yang penting dari setiap organisasi adalah adanya prosedur operasi yang standar (standard operating procedures atau SOP). SOP ini merupakan pedoman bagi pelaksana kebijakan dalam bertindak atau menjalankan tugasnya. Selain SOP yang mempengaruhi struktur birokrasi adalah fragmentasi yang berasal dari luar organisasi.

Pengertian implementasi kebijakan dan faktor-faktor yang mempengaruhi keberhasilan suatu implmentasi menurut Edward III di atas, maka Van Meter dan Van Horn juga mengemukakan beberapa hal yang dapat mempengaruhi keberhasilan suatu implementasi, yaitu:

1. “Ukuran dan tujuan kebijakan

2. Sumber-sumber kebijakan

3. Ciri-ciri atau sifat Badan/Instansi pelaksana

4. Komunikasi antar organisasi terkait dengan kegiatan-kegiatan pelaksanaan

5. Sikap para pelaksana, dan

6. Lingkungan Ekonomi, Sosial dan Politik” (Meter dan Horn dalam Wahab, 2004:79).

Keberhasilan suatu implementasi menurut kutipan Wahab dapat dipengaruhi berdasarkan faktor-faktor di atas, yaitu : Kesatu yaitu ukuran dan tujuan diperlukan untuk mengarahkan dalam melaksanakan kebijakan, hal tersebut dilakukan agar sesuai dengan program yang sudah direncanakan. Dalam ukuran Sistem Informasi Pertanahan yang menjadi sasaran adanya kepuasan pelayanan yang dirasakan oleh masyarakat dan adanya kemudahan dalam pembuatan berbagai urusan tentang pertanahan salah satunya tentang pendaftaran tanah. Tujuan dari implementasi Sistem Informasi Pertanahan, yaitu untuk memberikan layanan secara cepat dan aman dalam proses pembuatan, pengukuran, pengurusan, pendaftaran dan lainnya yang bersangkutan dengan masalah pertanahan. Kedua, sumber daya kebijakan menurut Van Metter dan Van Horn yang dikutip oleh Agustino, sumber daya kebijakan merupakan keberhasilan proses implementasi kebijakan yang dipengaruhi dengan pemanfaatan sumber daya manusia, biaya, dan waktu (Meter dan Horn dalam Agustino, 2006:142).

Sumber-sumber kebijakan tersebut sangat diperlukan untuk keberhasilan suatu kebijakan yang dibuat oleh pemerintah. Sumber daya manusia sangat penting karena sebagai sumber penggerak dan pelaksana kebijakan, modal diperlukan untuk kelancaran pembiayaan kebijakan agar tidak menghambat proses kebijakan. Sedangkan waktu merupakan bagian yang penting dalam pelaksanaan kebijakan, karena waktu sebagai pendukung keberhasilan kebijakan. Sumber daya waktu merupakan penentu pemerintah dalam merencanakan dan melaksanakan kebijakan. Ketiga, keberhasilan kebijakan bisa dilihat dari sifat atau ciri-ciri badan/instansi pelaksana kebijakan. Hal ini sangat penting karena kinerja implementasi kebijakan publik akan sangat banyak dipengaruhi oleh ciri-ciri yang tepat serta cocok dengan para badan atau instansi pelaksananya.

Menurut Subarsono kualitas dari suatu kebijakan dipengaruhi oleh kualitas atau ciri-ciri dari para aktor, kualitas tersebut adalah tingkat pendidikan, kompetensi dalam bidangnya, pengalaman kerja, dan integritas moralnya (Subarsono, 2006:7). Pendapat lain, menurut Edwards III yang dikutip oleh Subarsono watak, karakteristik atau ciri-ciri yang dimiliki oleh implementor, seperti komitmen, kejujuran, dan sifat demokratis (Edwards III dalam Subarsono, 2006:91-92). Hal ini sangat penting karena kinerja implementasi sangat dipengaruhi oleh sifat ataupun ciri-ciri dari pelaksana tersebut. Apabila implementor memiliki sifat atau karakteristik yang baik, maka dia akan dapat menjalankan kebijakan dengan baik seperti apa yang diinginkan oleh pembuat kebijakan. 48 Keempat, komunikasi memegang peranan penting bagi berlangsungnya koordinasi implementasi kebijakan. Menurut Hogwood dan Gunn yang dikutip oleh Wahab bahwa: “Koordinasi bukanlah sekedar menyangkut persoalan mengkomunikasikan informasi ataupun membentuk struktur-struktur administrasi yang cocok, melainkan menyangkut pula persoalan yang lebih mendasar, yaitu praktik pelaksanaan kebijakan”. (Hogwood dan Gunn dalam Wahab, 2004:77)

Menurut Edward III yang dikutip oleh Widodo, komunikasi kebijakan memiliki beberapa macam dimensi antara lain: dimensi transformasi atau penyampaian informasi kebijakan publik, kejelasan, dan konsistensi (Edward III dalam Widodo, 2007:97). Semakin baik koordinasi komunikasi diantara pihak-pihak yang terlibat dalam suatu proses implementasi, maka terjadinya kesalahan-kesalahan akan sangat kecil untuk terjadi dan begitu pula sebaliknya. Kelima, menurut Van Meter dan Van Horn yang dikutip oleh Widodo, bahwa karakteristik para pelaksana adalah mencakup struktur birokrasi, norma-norma, dan pola-pola hubungan yang terjadi dalam birokrasi (Meter dan Horn dalam Subarsono, 2006:101). Sikap para pelaksana dalam menjalankan tugas dan tanggungjawab sebagai pelaksana kebijakan harus dilandasi dengan sikap disiplin. Hal tersebut dilakukan karena dapat mempengaruhi keberhasilan implementasi kebijakan, setiap badan/instansi pelaksana kebijakan harus merasa memiliki terhadap tugasnya masing- masing berdasarkan rencana yang telah ditetapkan sebelumnya. Keenam, dalam menilai kinerja keberhasilan implementasi kebijakan menurut Van Meter dan Van Horn yang dikutip oleh Agustino adalah sejauh mana lingkungan eksternal ikut mendukung keberhasilan kebijakan publik yang telah ditetapkan, lingkungan eksternal tersebut adalah ekonomi, sosial, dan politik (Meter dan Horn dalam Agustino, 2006:144). Lingkungan ekonomi, sosial dan politik juga merupakan faktor yang menentukan keberhasilan suatu implementasi

Kebijakan Secara etimologi, istilah kebijakan berasal dari Bahasa Inggris “policy”. Akan tetapi, kebanyakan orang berpandangan bahwa istilah kebijakan senantiasa disamakan dengan istilah kebijaksanaan. Padahal apabila dicermati berdasarkan tata bahasa, istilah kebijaksanaan berasal dari kata “wisdom”. Peneliti berpandangan bahwa istilah kebijakan berbeda dengan istilah kebijaksanaan. Hal ini didasarkan pada pertimbangan bahwa pengertian kebijaksanaan memerlukan pertimbangan-pertimbangan yang lebih lanjut, sedangkan kebijakan mencangkup peraturan-peraturan yang ada di dalamnya termasuk konteks politik. Pendapat Anderson yang dikutip oleh Wahab, merumuskan kebijaksanaan sebagai langkah tindakan yang secara sengaja dilakukan oleh seseorang aktor atau sejumlah aktor berkenaan dengan adanya masalah atau persoalan tertentu yang sedang dihadapi (Anderson dalam Wahab, 2004:3).

Oleh karena itu, kebijaksanaan  menurut Anderson merupakan langkah tindakan yang sengaja dilakukan oleh aktor yang berkenaan dengan adanya masalah yang sedang di hadapi. Kebijakan menurut pendapat Carl Friedrich yang dikutip oleh Wahab bahwa: “Kebijakan adalah suatu tindakan yang mengarah pada tujuan yang diusulkan oleh seseorang, kelompok atau pemerintah dalam lingkungan tertentu sehubungan dengan adanya hambatan-hambatan tertentu seraya mencari peluang-peluang untuk mencapai tujuan atau mewujudkan sasaran yang diinginkan” (Friedrich dalam Wahab, 2004:3). Kebijakan mengandung suatu unsur tindakan untuk mencapai tujuan dan umumnya tujuan tersebut ingin dicapai oleh seseorang, kelompok ataupun pemerintah. Kebijakan tentu mempunyai hambatan-hambatan tetapi harus mencari peluang-peluang untuk mewujudkan tujuan dan sasaran yang diinginkan. Hal tersebut berarti kebijakan tidak boleh bertentangan dengan nilai-nilai dan praktik-praktik sosial yang ada dalam masyarakat. Apabila kebijakan berisi nilai-nilai yang bertentangan dengan nilai-nilai yang hidup dalam masyarakat, maka kebijakan tersebut akan mendapat kendala ketika diimplementasikan. Sebaliknya, suatu kebijakan harus mampu mengakomodasikan nilai-nilai dan praktik-praktik yang hidup dan berkembang dalam masyarakat

Pelayanan yang diberikan kepada masyarakat dengan adanya jaringan komputerisasi menjadi lebih cepat dan tentunya dapat menghemat pengeluaran biaya. Pelayanan tersebut terjadi sudah tidak membutuhkan banyak tenaga manusia lagi melainkan yang dibutuhkan adalah manusia yang mempunyai ahli untuk mengoprasionalkan jaringan komputerisasi tersebut. Oleh karena itu, dalam menunjang terciptanya tertib administrasi dan peningkatan pelayanan publik, perlu didukung dengan adanya implementasi yang berorientasi pada pelayanan dan tujuan yang akan di tercapai. Secara etimologis pengertian implementasi menurut Kamus Webster yang dikutip oleh Solichin Abdul Wahab adalah: “Konsep implementasi berasal dari bahasa inggris yaitu to implement. Dalam kamus besar webster, to implement (mengimplementasikan) berati to provide the means for carrying out (menyediakan sarana untuk melaksanakan sesuatu); dan to give practical effect to (untuk menimbulkan dampak/akibat terhadap sesuatu)”(Webster dalam Wahab, 2004:64).

Implementasi berasal dari Bahasa Inggris yaitu to implement yang berarti mengimplementasikan. Implementasi merupakan penyediaan sarana untuk melaksanakan sesuatu yang menimbulkan dampak atau akibat terhadap sesuatu. Sesuatu tersebut dilakukan untuk menimbulkan dampak atau akibat itu dapat berupa undang-undang, peraturan pemerintah, keputusan peradilan dan kebijakan yang dibuat oleh lembaga-lembaga pemerintah dalam kehidupan kenegaraan.

Pengertian implementasi selain menurut Webster di atas dijelaskan juga menurut Van Meter dan Van Horn bahwa implementasi adalah : “Implementasi adalah tindakan-tindakan yang dilakukan baik oleh individuindividu/pejabat-pejabat atau kelompok-kelompok pemerintah atau swasta yang diarahkan pada tercapainya tujuan-tujuan yang telah digariskan dalam keputusan kebijakan”. (Van Meter dan Van Horn dalam Wahab, 2004:65) Pandangan Van Meter dan Van Horn bahwa implementasi merupakan tindakan oleh individu, pejabat, kelompok badan pemerintah atau swasta yang diarahkan pada tercapainya tujuan-tujuan yang telah digariskan dalam suatu keputusan tertentu. Badan-badan tersebut melaksanakan pekerjaan-pekerjaan pemerintah yang membawa dampak pada warganegaranya. Namun dalam praktinya badan-badan pemerintah sering menghadapi pekerjaan-pekerjaan di bawah mandat dari Undang-Undang, sehingga membuat mereka menjadi tidak jelas untuk memutuskan apa yang seharusnya dilakukan dan apa yang seharusnya tidak dilakukan.

Mazmanian dan Sebastiar juga mendefinisikan implementasi sebagai berikut: “Implementasi adalah pelaksanaan keputusan kebijakan dasar, biasanya dalam bentuk undang-undang, namun dapat pula berbentuk perintah-perintah atau keputusan-keputusan eksekutif yang penting atau keputusan badan peradilan”.(Mazmanian dan Sebastiar dalam Wahab,2004:68) 39 Implementasi menurut Mazmanian dan Sebastier merupakan pelaksanaan kebijakan dasar berbentuk undang-undang juga berbentuk perintah atau keputusankeputusan yang penting atau seperti keputusan badan peradilan. Proses implementasi ini berlangsung setelah melalui sejumlah tahapan tertentu seperti tahapan pengesahan undang-undang, kemudian output kebijakan dalam bentuk pelaksanaan keputusan dan seterusnya sampai perbaikan kebijakan yang bersangkutan

Pada pertengahan 1900, good governance menjadi salah satu agenda pengembangan yang penting karena besarnya kesadaran bahwa baik pasar maupun demokrasi kurang atau bahkan tidak berfungsi sama sekali kecuali jika pemerintah mampu mendesain dan mengimplementasikan kebijakan publik yang tepat, mengelola sumber daya dengan adil, transparan dan efisien dan respon kepada kesejahteraan sosial dan tuntutan ekonomi dari warga negara. (Grindle, 1997: 5-8) Good governance harus dilakukan dengan kualitas dari sumber daya manusia, organisasi dan institusi dalam sektor publik. Untuk mencapai good governance berarti perlu upaya mengembangkan sumber daya manusia, memperkuat organisasi dan mereformasi (atau menciptakan) institusi di sektor publik. Juga dibutuhkan waktu, komitmen, ide inovatif, pembangunan konsensus, perubahan perilaku dan norma personel yang bekerja dalam institusi, aturan main yang baru, desain dan alokasi sumber daya yang efisien. Menjelang berlangsungnya reformasi politik di Indonesia atau sekitar tahun 1996, beberapa lembaga internasional seperti UNDP dan World Bank, memperkenalkan terminologi baru yang disebut sebagai good public governance atau good governance (Dwiyanto, 2008: 76-81). Governance menunjuk pada pengertian bahwa kekuasaan tidak lagi semata-mata dimiliki atau menjadi urusan pemerintah. Governance menekankan pada pelaksanaan fungsi governing secara bersama-sama oleh pemerintah dan institusi lain, yaitu LSM, perusahaan swasta atau warga negara yang bisa saja institusi non pemerintah ini memegang peran dominan dalam governance tersebut atau pemerintah tidak mengambil peran apapun –“governance without government”.

Menurut UNDP, good governance memiliki delapan prinsip sebagai berikut:

a. Partisipasi

b. Transparansi

c. Akuntabilitas

d. Efektif dan efisien

e. Kepastian hukum

f. Responsif

g. Konsensus

h. Setara dan inklusif

Ada pula yang menyebutkan sepuluh prinsip, mirip dengan daftar di atas, yaitu:

( http://www.goodgovernance.or.id/Sitemap. asp, 22 Januari 2004):

a. Partisipasi: warga memiliki hak (dan mempergunakannya) untuk menyampaikan pendapat, bersuara dalam proses perumusan kebijakan publik, baik langsung maupun tidak langsung.

b. Penegakan hukum: hukum diberlakukan bagi siapapun tanpa pengecualian, hak asasi manusia dilindungi, sambil tetap memperhatikan nilai-nilai yang hidup dalam masyarakat.

c. Transparansi: penyediaan informasi tentang pemerintah(an) bagi publik dan dijaminnya kemudahan di dalam memperoleh informasi yang akurat dan memadai.

d. Kesetaraan: adanya peluang yang sama bagi setiap anggota masyarakat untuk beraktivitas/berusaha.

e. Daya tanggap: pekanya para pengelola instansi publik terhadap aspirasi masyarakat

f. Wawasan ke depan: pengelolaa masyarakat hendaknya dimulai dengan visi, misi dan strategi yang jelas.

g. Akuntabilitas: pertanggungjawaban para penentu kebijakan kepada para warga.

h. Pengawasan publik: terlibatnya warga dalam mengontrol kegiatan pemerintah termasuk parlemen.

i. Efektivitas dan efisiensi: terselenggaranya kegiatan instansi publik dengan menggunakan sumber daya yang tersedia secara optimal dan bertanggung jawab. Indikatornya antara lain: pelayanan mudah, cepat, tepat, dan murah.

j. Profesionalisme: tingginya kemampuan dan moral para pegawai pemerintah termasuk parlemen.

Dari berbagai prinsip di atas dapat disimpulkan bahwa sistem administrasi good governance harus melibatkan banyak pelaku, dan institusi di luar pemerintah untuk mengelola masalah dan kebutuhan publik. Dengan demikian, dalam penyelesaian masalah kepentingan publik selalu melibatkan multistakeholders dari berbagi lembaga yang terkait dengan masalah dan kepentingan publik itu. Stakeholders dalam tata pemerintahan (governance) tersebut memiliki kedudukan yang setara dan hanya diikat oleh suatu jaringan dan prosedur yang sengaja diciptakan untuk memfasilitasi mereka dalam perumusan, pelaksanaan, monitoring, dan juga evaluasi kebijakan. Dwiyanto (2008: 223-231) menyatakan bahwa praktek good governance mensyaratkan adanya transparansi dalam proses penyelenggaraan pemerintahan secara keseluruhan.

Pemerintah dituntut untuk terbuka dan menjamin akses stakeholders terhadap berbagai informasi mengenai proses kebijakan publik, alokasi anggaran untuk pelaksanaan kebijakan, serta pemantauan dan evaluasi terhadap pelaksanaan kebijakan. Terhadap alokasi anggaran, masyarakat dan stakeholders juga memiliki hak untuk mengakses informasi mengenai  jumlah anggaran yang dialokasikan untuk suatu kegiatan tertentu termasuk juga alasan yang melatarbelakanginya sehingga mereka dapat menilai seberapa banyak uang yang dimiliki pemerintah digunakan untuk memenuhi kebutuhan dan kepentingan masyarakat banyak. Dengan memiliki akses terhadap berbagai jenis informasi semacam itu maka masyarakat dan stakeholders dapat menilai apakah pemerintah telah benar-benar mengabdi pada kepentingan masyarakat atau kepentingan pihak lain. Masyarakat secara mudah dapat menentukan apakah akan memberikan dukungan kepada pemerintah, atau sebaliknya mengkritik agar pemerintah lebih berpihak kepada publik. Lebih dari itu, hak untuk memperoleh informasi adalah hak asasi dari setiap warga negara agar dapat melakukan penilaian terhadap kinerja pemerintah secara tepat. Di Indonesia, hak warga negara untuk mengetahui apa yang terjadi dalam suatu birokrasi publik seringkali masih sangat terbatas. Transparansi masih menjadi barang mewah sehingga tidak semua orang dapat menikmatinya. Padahal transparansi memiliki implikasi yang sangat besar terhadap kemampuan pemerintah untuk mewujudkan berbagai indikator governance yang lain.

Hak publik untuk memperoleh informasi publik sudah mulai dijamin dengan terbitnya UU Nomor 14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik. Dalam keterkaitan dengan akuntabilitas publik, warga dapat menilai tindakan pemerintah bersifat akuntabel atau tidak, tergantung pada kemampuan warga untuk memahami dengan mudah apa yang dilakukan 66 oleh pemerintah, mengapa pemerintah melakukannya, dan seberapa jauh tindakan pemerintah itu sesuai dengan nilai-nilai yang ada. Di sini transparansi memiliki peran penting dalam pengembangan akuntabilitas publik karena dengan mewujudkan transparansi maka setidak-tidaknya pemerintah mempermudah warga untuk mengetahui tindakannya, rasionalitas dari tindakan itu, serta membandingkan dengan sistem nilai yang ada. Tanpa transparansi maka tidak akan ada akuntabilitas publik. Transparansi juga memberikan implikasi kepada prinsip partisipatif. Warga hanya akan mau dan dapat terlibat dalam berbagai kegiatan pemerintahan dan pelayanan publik jika aturan main atau hak dan kewajiban warga dalam kegiatan pemerintahan dan pelayanan publik itu terbuka dan mudah diketahui oleh warga. Jika hal tersebut dapat diketahui dengan jelas dan mudah maka warga dapat mengambil keputusan apakah perlu terlibat dalam kegiatan tersebut atau tidak. Transparansi juga memiliki kontribusi yang sangat penting terhadap upaya penegakan hukum dan pemberantasan praktek KKN. Tidak transparannya proses penegakan hukum berdampak kepada diskriminasi dalam penegakan hukum dan proses peradilan. Rendahnya transparansi sering memberi peluang kepada para pemegang kekuasaan dan pejabat publik untuk menyalahgunakan kekuasaan dan melakukan praktek KKN.

Karena keterkaitannya dengan ciri-ciri good governance lainnya yang sangat kuat dan kontribusinya terhadap good governance sangat besar, maka transparansi menjadi aspek penting untuk mewujudkan good governance di Indonesia. Keberhasilan dan kegagalan untuk 67 mewujudkan transparansi akan sangat besar artinya bagi upaya memperbaiki pemerintahan dan pengelolaan kekuasaan di Indonesia. Konsep Good Governance dalam perjalanannya menuai banyak kritik. Antara lain pernyataan Presiden Tanzania, Julius K Nyerere di depan Konferensi PBB di Afrika tahun 1998, yaitu: “Good Governance tidak lebih sebagai konsep imperialis dan kolonialis. Good Governance hanya mengkerdilkan struktur negara berkembang, sementara kekuatan bisnis dunia makin besar”. Konsep Good Governance yang awalnya dibawa oleh lembaga-lembaga donor yaitu IMF dan World Bank (Bank Dunia) serta dikembangkan oleh UNDP dinilai terlalu ideologis dan westernized serta diabsolutkan untuk diterapkan di negara dunia ketiga di Asia, Afrika dan Amerika Latin. Dalam Good Governance seolah-olah kehidupan hanya berkutat pada interaksi antara pemerintah di negara tertentu, pelaku bisnis di negara tertentu dan warga negara di negara tertentu. Sementara aktor terbesar yang berkuasa di atas tiga elemen tersebut yaitu “dunia internasional” tidak dimasukkan ke dalam elemen Good Governance. Kegagalan memasukkan variabel-variabel penting yaitu kearifan lokal dan arus globalisasi ke dalam Good Governance berdampak kepada kegagalan menguatkan fundamental ekonomi rakyat. Keberhasilan membangun relasi antara pemerintah, swasta dan warga negara tidak dibarengi dengan pencapaian kesejahteraan masyarakat. Menghadapi kelemahan konsep Good Governance seperti tersebut di atas, muncul paradigma baru yang digagas Farazmand (2004) yaitu  Sound Governance.

Ada tiga alasan utama munculnya paradigma Sound Governance, yaitu:

a. Sound Governance memunculkan pandangan baru yang lebih komprehensif dengan empat faktor yaitu menambah satu dari tiga yang sudah ada dalam konsep Good Governance sehingga inklusifitas relasi politik antara pemerintah, swasta dan warga negara yang sifatnya domestik, dilengkapi dengan satu aktor lagi yaitu kekuatan internasional. Kekuatan internasional ini mencakup korporasi global, organisasi dan perjanjian inernasional.

b. Good Governance dianggap terlalu westernized dan dipaksakan. Sound Governance mempunyai pandangan yang berbeda dan mengedepankan penghormatan atas nilai dasar budaya lokal, dicontohkan kebesaran kerajaan Persia dalam pengelolaan pemerintahan sebelum dikuasai oleh budaya barat.

c. Good Governance menekankan pada prinsip-prinsip yang harus dijalankan untuk mencapai tujuan, yaitu: partisipasi, penegakan hukum, transparansi, akuntabilitas, konsensus, kesetaraa, efisiensi dan efektivitas serta respon.

Sound Governance lebih fleksibel sehingga memberikan kebebasan untuk melakukan inovasi dalam mencari proses untuk mencapai tujuan meskipun masih menekankan perlunya prasyarat dasar universal terkait demokrasi, transparansi dan akuntabilitas. Innovation is key to sound governance, and innovation in policy and administration is central to sound governance as well. Without policy and administrative innovation, governance falls into decay and ineffectiveness, loses capacity to governand becomes a target of criticism and failure (Farazmand, 2004)

Suwitri (2011) menambahkan paradigma ilmu administrasi negara menjadi tujuh, yaitu paradigm Reinventing Government dan Good Government.

Paradigma 6: Reinventing Government Pada paradigma ini, ilmu administrasi negara menggunakan ilmu administrasi bisnis untuk memberikan pelayanan kepada publik. Selanjutnya Denhart (2003) menerapkan teori bisnis dalam wilayah publik sehingga New Public Management (NPM) menjadi New Public Service (NPS). NPM mendasarkan pada dua kelompok teoritis yaitu studi kebijakan publik dan studi manajemen publik.  Reinventing Government dikenalkan oleh D. Osborne dan T. Gaebler (1992) dan kemudian dioperasionalkan oleh Osborne dan Plastrik (1997). Dalam paradigma ini, pemerintah harus bersifat:

(1) catalytic

, (2) community owned,

(3) competitive,

(4) mission driven,

(5) result oriented,

(6) customer driven,

(7) enterprising,

(8) anticipatory,

(9) decentralized, dan

(10) market-oriented.

Paradigma NPM dipandang sebagai suatu pendekatan dalam administrasi publik yang menerapkan pengetahuan dan pengalaman yang diperoleh dalam dunia manajemen bisnis dan disiplin yang lain untuk memperbaiki efisiensi, efektivitas dan kinerja pelayanan publik.

Tujuh komponen doktrin dalam NPM adalah

(1) pemanfaatan manajemen profesional dalam sektor publik,

(2) penggunaan indikator kinerja,

(3) penekanan yang lebih besar pada control output,

(4) pergeseran perhatian ke unit-unit yang lebih kecil,

(5) pegeseran ke kompetisi yang lebih tinggi,

(6) penekanan gaya sektor swasta pada praktek manajemen dan

(7) penekanan pada disiplin dan kehematan yang lebih tinggi dalam penggunaan sumber daya.

Kritik terhadap NPM adalah pelayanan kepada masyarakat dianalogkan dengan pelayanan kepada pelanggan dalam dunia bisnis dan terlalu mementingkan produktivitas dan semangat wirausaha kurang memperhatikan sisi kemanusiaan. Masyarakat sebagai sasaran pelayanan pemerintah juga memiliki kebutuhan atau perhatian yang tidak bisa disamakan dengan pelanggan dalam bisnis, antara lain tuntutan keadilan sosial, kemanusiaan dan kesejahteraan umum.

g. Paradigma 7: Good Governance

NPM berjalan seiring dengan New Public Service (NPS). Pemerintahan akan berjalan dengan baik apabila diikuti kepemerintahan yang baik (good governance). Denhart (2003) menyatakan bahwa pencapaian good governance dalam government merupakan era NPS. Nilai-nilai / prinsip dalam NPS adalah:

1) Melayani masyarakat bukan pelanggan

2) Mengutamakan kepentingan publik

3) Lebih menghargai warga negara daripada kewirausahaan

4) Lebih berpikir strategis dan bertindak demokratis

5) Menyadari bahwa akuntabilitas bukan suatu yang mudah

6) Melayani daripada mengendalikan

7) Menghargai orang bukan hanya produktivitas semata

Sementara itu, ruang lingkup suatu administrasi publik meliputi 6 dimensi strategis sebagai berikut (Keban, 2004: 9-10):

a. Dimensi kebijakan

b. Dimensi organisasi

c. Dimensi manajemen

d. Dimensi moral dan etika

e. Dimensi lingkungan

f. Dimensi akuntabilitas kinerja

Administrasi publik yang ideal adalah yang benar-benar mampu menggunakan keahlian dan keterampilan di bidang kebijakan, organisasi, manajemen, menerapkan prinsip-prinsip etika yang berlaku dan mampu mengenal dan menyesuaikan diri dengan dinamika lingkungan, serta memberikan hasil nyata dan dapat dipertanggungjawabkan dalam bentuk kinerja. Dimensi-dimensi tersebut semua menentukan dalam pencapaian tujuan dan apabila salah satu dari dimensi tidak berfungi dengan baik maka akan mengganggu dimensi yang lain.

Dimensi kebijakan menyangkut proses pembuatan keputusan untuk penentuan tujuan dan cara alternatif terbaik untuk mencapai tujuan tersebut. Dimensi organisasi berkenaan dengan pengaturan struktur dan hirarki yang meliputi pembentukan unit, pembagian tugas antar unit (lembaga-lembaga publik), penetapan prosedur, aturan dan standar untuk mencapai tujuan organisasi. Dimensi manajemen menyangkut proses bagaimana kegiatan-kegiatan yang telah dirancang dapat diimplementasikan untuk mencapai tujuan organisasi melalui prinsipprinsip tertentu. Dimensi etika moral memberikan tuntutan moral terhadap administrator tentang apa yang salah dan apa yang benar atau apa yang baik dan apa yang buruk. Dimensi akuntabilitas publik menggambarkan bukti nyata tentang kehadiran dan kegunaan riil dari adminsitrasi publik dalam suatu negara. Dinamika dimensi internal administrasi publik yaitu kebijakan, manajemen, organisasi, moral dan kinerja dalam administrasi publik sangat dipengaruhi oleh dimensi eksternal yaitu lingkungan. Lingkungan diartikan sebagai semua faktor yang berada di luar batas organisasi. Mencakup lingkungan umum, yang mempengaruhi secara tidak langsung dan lingkungan khusus yang mempengaruhi secara langsung.

Terdapat dua paradigma umum tentang hubungan antara organisasi dengan lingkungan yang dibangun atas dasar respon organisasi terhadap lingkungannya (Keban, 2004), yaitu:

a. Paradigma sistem tertutup, yaitu menggambarkan interaksi yang terbatas dari suatu organisasi terhadap lingkungannya, apa yang dikerjakan oleh organisasi hampir tidak tergantung dengan dinamika lingkungannya.

b. Paradigma sistem terbuka, yaitu menggambarkan interaksi yang begitu intensif antara suatu organisasi dengan lingkungannya, eksistensi dan perkembangan suatu organisasi sangat dipengaruhi oleh lingkungannya.

Sketsa perubahan paradigma administrasi publik menurut Henry tersebut selanjutnya banyak digunakan oleh para pakar administrasi publik lainnya untuk menggambarkan perkembangan ilmu administrasi publik, yaitu (Henry, 1975: 368-386; T Keban, 2004: 29-33 dan Suwitri, 2011: 15-24) :

a. Paradigma 1: Dikotomi Politik dan Administrasi (1900 s.d. 1926)

Paradigma ini me”lokasi”kan administrasi negara pada birokrasi pemerintahan, sedangkan lembaga legislatif dan yudikatif ber”lokasi” di penetapan tujuan dan keinginan negara (kebijakan negara) sehingga keduanya mempunyai kedudukan yang lebih tinggi dari administrasi negara. Sedangkan fokus kurang dibahas secara jelas dalam paradigma ini.

b. Paradigma 2: Prinsip-Prinsip Administrasi (1927 s.d. 1937)

Banyak pihak yang menolak dikotomi politik dan administrasi sehingga mulai dicari prinsip-prinsip administrasi negara sebagai fokus dari administrasi publik, yang lalu ditemukan oleh Luther H Gullick dan Lyndall Urwick yaitu POSDCORB: planning, organizing, staffing, directing, coordinating, reporting, budgeting. John Gaus (1950) menyatakan bahwa administrasi negara adalah juga ilmu politik. Sepanjang tahun 1938 sampai dengan 1950 masih terus terjadi tantangan-tantangan dalam perkembangan ilmu administrasi publik apakah merupakan ilmu administrasi murni atau cenderung sebagai public policy?

c. Paradigma 3: Adminsitrasi sebagai Ilmu Politik (1950 s.d. 1970)

Terdapat hubungan yang sangat erat antara ilmu administrasi negara dengan ilmu politik dalam proses perumusan kebijakan. Pemikiran ini merupakan cikal bakal perkembangan Ilmu Kebijakan Publik. Lokasinya adalah birokrasi pemerintahan sedangkan fokusnya malah kabur.

d. Paradigma 4: Administrasi Negara sebagai Ilmu Administrasi (1956 s.d. 1970)

Pada paradigma ini, ilmu administrasi negara mencari induk baru yaitu ilmu administrasi. Ilmu administrasi adalah gabungan dari teori organisasi dan ilmu manajemen. Prinsip manajemen dikembangkan secara ilmiah dan mendalam yaitu perilaku organisasi, analisis manajemen, penerapan teknologi modern, operation research, merupakan fokus. Namun lokasinya kurang jelas. Mulai muncul keinginan memisahkan antara prinsip administrasi dalam organisasi publik dan privat. Lokasi ilmu administrasi negara berada pada organisasi publik. Minnowbrook Conference di Syracuse University pada tahun 1968 yang diikuti oleh para peneliti muda bidang administrasi publik menyampaikan kritik yang tajam tentang adminsitrasi publik yang tradisional (Marini: 1971 dalam Schaefer, tanpa tahun). Konferensi ini diadakan sebagai respon terhadap perkembangan permasalahan administrasi publik di Amerika dan upaya mendorong peneliti muda bidang adminsitrasi publik untuk mengembangkan pemikirannya dalam menghadapi permasalahan publik. Hasil pemikiran konferensi di Minnowbrook adalah New Public Administration yang dikenalkan oleh Dwight Waldo.

e. Paradigma 5: Administrasi Negara sebagai Administrasi Negara (1970 s.d. …)

Dengan ditemukannya lokasi pada organisasi publik, maka jelas administrasi negara berfokus pada administrasi negara. Nicholas Henry mengemukakan adanya paradigma ilmu administrasi negara baru, dimana fokus administrasi negara adalah teori organisasi dan ilmu manajemen, sedangkan lokasinya adalah kepentingan publik dan masalah publik. Yeremias T Keban menambahkan bahwa pada 1983 terjadi paradigma baru yaitu POSDCORB yang disampaikan oleh G.D. Garson dan E.S. Overman dalam akronim PAFHRIER kepanjangan dari Policy Analysis, Financial, Human Resources, Information, dan External Relation, paradigma ini kemudian menjadi perhatian manajemen publik. (Garson and Overman, 1991). Sepuluh tahun kemudian terjadi pergeseran paradigma yang disebut “post bureaucratic paradigm” yang dikembangkan oleh Barzelay (1992) dan Armajani (1997), dalam Keban (2004)

Suatu implementasi kebijakan akan menghasilkan keberhasilan yang diharapkan oleh pembuat kebijakan dan kelompok yang menjadi sasaran kebijakan tersebut.

Arif Rohman (2009: 147) menyatakan, bahwa ada tiga faktor yang yang dapat menentukan kegagalan dan keberhasilan dalam inplementasi kebijakan yaitu:

a. Faktor yang terletak pada rumusan kebijakan yang telah dibuat oleh para pengambil keputusan, menyangkut kalimatnya jelas atau tidak, sasarannya tepat atau tidak, mudah dipahami atau tidak, mudah diinterpretasikan atau tidak, dan terlalu sulit dilaksanakan atau tidak.

b. Faktor yang terletak pada personil pelaksana, yakni yang menyangkut tingkat pendidikan, pengalaman, motivasi, komitmen, kesetiaan, kinerja, kepercayaan diri, kebiasaan-kebiasaan, serta kemampuan kerjasama dari para pelaku pelaksana kebijakan. Termasuk dalam personil pelaksana adalah latar belakang budaya, bahasa, serta ideologi kepartaian masingmasing.semua itu akan sangat mempengaruhi cara kerja mereka secara kolektif dalam menjalankan misi implementasi kebijakan.

c. Faktor yang terletak pada sistem organisasi pelaksana, yakni menyangkut jaringan sistem, hirarki kewenangan masing-masing peran, model distribusi pekerjaan, gaya kepemimpinan dari pemimpin organisasinya, aturan main organisasi, target masing-masing tahap yang ditetapkan, model monitoring yang biasa dipakai, serta evaluasi yang dipilih.

Sedangkan menurut Sabatier dan Mazmanian (Sudiyono, 2007: 90-100) mengemukakan adanya berbagai kondisi yang mendukung agar implementasi dapat dilaksanakan secara optimal, yaitu:

a. Program harus mendasarkan diri pada sebuah kajian teori yang terkait dengan perubahan pelaku kelompok sasaran guna mencapai hasil yang telah ditetapkan. Kebanyakan pengambilan atau perumusan kebijakan didasarkan pada teori sebab akibat. Teori ini terdiri dua bagian, bagian pertama adanya keterkaitan antara pencapaian dengan tolak ukur atau hasil yang diharapkan. Bagian kedua khusus mengenai cara pelaksanaan kebijakan yang dapat dilakukan oleh kelompok sasaran.

b. Undang – Undang atau peraturan tidak boleh ambigu atau bermakna ganda. Dalam hal ini pemerintah harus dapat mengkaji ulang produkproduk hukum. Sasaran kebijakan harus memiliki derajat ketepatan dan kejelasan, dimana keduanya berlaku secara internal maupun dalam keseluruhan program yang dilaksanakan oleh pihak pelaksana.

c. Para pelaku kebijakan harus memiliki kemempuan manajerial, dan politis dan komitmen terhadap tujuanyanng akan dicapai. Para pemimpin dan perumus kebijakan dapat mengambil langkah baik pada ranah merencanakan sebuah peraturan maupun dalam pengangkatan personil baru non layanan masyarakat, guna meningkatkan isi dan keterdukungan pemimpin terhadap pancapaian tujuan Undang-Undang.

d. Program harus didukung oleh para pemangku kepentingan (pemilih, perumus undang-undang, pengadilan yang mendukung).

e. Prioritas umum dari sasaran perundang-undangan tidak signifikan direduksi oleh waktu dengan adanya kebijakan yang sangat darurat pada publik, atau perubahan keadaan sosial ekonomi yang sesuai dan didasarkan pada teori perundang-undangan secara teknis ataupun memperoleh dukungan publik.

Implementasi kebijakan sebagaimana dikatakan oleh Grindle (Sudiyono, 2007: 77) bahwa : “sesungguhnya tidak semata – mata terbatas pada mekanisme penjabaran keputusan – keputusan politik ke dalam prosedur rutin melalui saluran birokrasi, tetapi terkait dengan masalah konflik, yaitu siapa memperoleh apa dalam suatu kebijakan, bahkan pelaksanaan kebijakan merupakan sesuatu yang sangat penting, bahkan kemungkinan jauh lebih penting daripada pembuatan kebijakan”. Suatu kebijakan jika tidak segera diimplementasikan, tidak akan dapat diketahui tingkat keberhasilannya untuk orang banyak. Sehingga kebijakan hanya akan menjadi rencana bagus yang akan tersimpan rapi dalam tumpukan arsip-arsip lainnya. Dalam kamus Webster sebagaimana dikutip Solichin dalam bukunya Sudiyono (2007: 80) menyebutkan bahwa “to implement berarti to provide the means for carrying out”, mengimplementasikan berarti melengkapi atau menyediakan sarana untuk melaksanakan sesuatu. Linberry (Sudiyono, 2007: 80) menyatakan bahwa implementasi mencakup komponen:

a. Menciptakan dan menyusun staf sebuah agen baru untuk melaksanakan sebuah kebijakan baru.

b. Menterjemahkan tujuan legislatif dan serius memasukkannya ke dalam aturan pelaksanaan, mengembangkan panduan atau kerangka kerja bagi para pelaksana kebijakan.

c. Melakukan koordinasi terhadap sumberdaya agen dan pembiayaan bagi kelompok sasaran, mengembangkan pembagian tanggungjawab para agen dan antar para agen serta hubungan antar agen. d. Mengalokasikan sumberdaya untuk memperoleh dampak kebijakan.

Menurut Van Meter dan Van Horn (Arif Rohman, 2009: 134) implementasi kebijakan dimaksudkan sebagai keseluruhan tindakan yang dilakukan oleh individu-individu/pejabat-pejabat atau kelompok-kelompok pemerintah atau swasta yang diarahkan kepada pencapaian tujuan kebijakan yang telah ditentukan terlebih dahulu. Yakni tindakan-tindakan yang merupakan usaha sesaat untuk menstransformasikan keputusan ke dalam istilah operasional, maupun usaha berkelanjutan untuk mencapai perubahanperubahan besar dan kecil yang diamanatkan oleh keputusan-keputusan kebijakan. Van Meter dan Van Horn mengawali gagasan teorinya tentang implementasi dengan menyampaikan enam variabel, yang meliputi:

(1) stanndar dan tujuan kebijakan;

(2) sumberdaya;

(3) komunikasi;

(4) interorganisasi dan aktivitas pengukuhan;

(5) karakteristik agen pelaksana;

(6) kondisi sosial, ekonomi, dan politik, serta karakter pelaksana. (Arif Rohman, 2009: 137)

Menurut M. Grindle (Arif Rohman, 2009:134) menambahkan, bahwa proses implementasi mencakup tugas-tugas membentuk suatu ikatan yang memungkinkan arah suatu kebijakan dapat direalisasikan sebagai hasil dari 23 aktifitas pemerintah.

Seorang ahli yang bernama Charles O. Jones (Arif Rohman, 2009: 135) mendasarkan diri pada konsepsi aktifitas – aktifitas fungsional. Menurutnya, implementasi adalah suatu aktifitas yang dimaksudkan untuk mengoperasikan sebuah program. Ada tiga pilar aktifitas dalam mengoperasikan program tersebut adalah :

a. Pengorganisasian, pembentukan atau penataan kembali sumberdaya, unit – unit serta metode untuk menjalankan program agar bisa berjalan.

b. Interpretasi, yaitu aktifitas menafsirkan agar program menjadi rencana dan pengarahan yang tepat dan dapat diterima serta dilaksanakan.

c. Aplikasi, yaitu berhubungan dengan perlengkapan rutin bagi pelayanan, pembayaran, atau lainnya yang disesuaikan dengan tujuan atau perlengkapan program.

Menurut James E. Anderson (Sudiyono, 2007: 81) menyatakan, bahwa implementasi kebijakan mencakup empat aspek, yaitu:

(1) siapa yang terlibat dalam implementasi kebijakan;

(2) esensi proses administratif;

(3) kepatuhan terhadap kebijakan;

(4) pengaruh implementasi pada isi dan dampak kebijakan

Kebijakan (policy) seringkali dicampuradukkan dengan kebijaksanaan (wisdom). Landasan utama yang mendasari suatu kebijakan adalah pertimbangan akal. Tentunya suatu kebijakan bukan semata-mata merupakan hasil pertimbangan akal manusia. Namun, akal manusia merupakan unsur yang dominan di dalam mengambil keputusan dari berbagai pilihan dalam pengambilan keputusan kebijakan. James E. Anderson menyebutkan bahwa kebijakan adalah serangkaian tindakan yang memiliki tujuan yang diikuti oleh seseorang atau sekelompok pelaku terkait dengan suatu permasalahan tertentu. (Sudiyono, 2007: 4). Harold D.Lasswell dan Abraham Kaplan juga menyebutkan kebijakan merupakan sebuah program yang diarahkan pada tujuan, nilai, dan praktek. Artinya kebijakan merupakan sebuah program yang disusun berdasarkan tujuan, termasuk nilai-nilai pembuat kebijakan dan fisibilitas dalam praktek. Dengan demikian kebijakan mengandung unsur fisibilitas teknis, sosial, dan politik. (Sudiyono, 2007: 3). Hugh Heclo menyebutkan bahwa kebijakan adalah cara bertindak yang disengaja untuk menyelesaikan beberapa permasalahan. Menurut Perserikatan Bngsa – Bangsa (PBB), bahwa kebijakan adalah sebagai pedoman untuk  bertindak. Pedoman tersebut bisa berwujud amat sederhana atau kompleks, bersifat umum ataupun khusus, luas ataupun sempit, kabur atau jelas, longgar atau terperinci, kualitatif atau kuantitatif, publik atau privat. Kebijakan dalam maknanya seperti ini mungkin berupa suatu deklarasi mengenai suatu dasar pedoman bertindak, suatu arah tindakan tertentu, suatu program mengenai aktivitas-aktivitas atau suatu rencana

Indikator kedua adalah policy outcome, yaitu untuk menilai hasil implementasi suatu kebijakan. Dalam berbagai literatur, indikator outcomejuga disebut sebagai indikator dampak kebijakan (policy impact). Berbagai perubahan yang muncul sebagai konsekuensi implementasi suatu kebijakan atau program tersebut perlu diukur untuk dapat diketahui sejauh mana kinerja implementasi kebijakan atau program.

Menurut Purwanto (2012: 106) menjelaskan bahwa manfaat lain mengetahui dampak kebijakan adalah:

1) Untuk menguji implementasi suatu pilot project apakah dapat dikembangkan menjadi suatu program

2) Untuk menguji design suatu program yang paling efektif sehingga ditemukan suatu cara untuk mengintegrasikan berbagai program.

3) Untuk menguji apakah modifikasi suatu program membuahkan hasil atau tidak.

4) Untuk mengambil keputusan terhadap keberlangsungan suatu program

Sebagaimana telah disebutkan dalam kerangka logis pengukuran kinerja implementasi suatu kebijakan didepan, indikator utama untuk mengukur kinerja dibedakan menjadi dua,yaitu: indikator output dan indikator outcome. Indikator output digunakan untuk mengetahui konsekuensi langsung yang dirasakan oleh kelompok sasaran sebagai akibat adanya realisasi kegiatan, aktivitas, pendistribusian hibah, subsisdi dan lain-lain yang dilaksanakan dalam implementasi suatu kebijakan. Untuk mengethaui kualitas hasil kebijakan yang diterima oleh kelompok sasaran, maka evaluator dapat merumuskan berbagai indikator.

Menurut Purwanto (2012: 105) menjelaskan bahwa langkah-langkah yang perlu dilakukan adalah sebagai berikut:

a. Mengidentifikasi policy output dari suatu kebijakan atau program yang akan dievaluasi.

b. Mengidentifikasi kelompok sasaran kebijakan atau program, apakah kelompok sasaran tersebut individu, keluarga, komunitas dan lain-lain.

c. Mengidentifikasi frekuensi kegiatan penyampaian output yang dilakukan oleh implementer.

d. Mengidentifikasi kualitas produk yang disampaikan oleh implementer kepada kelompok sasaran.

Secara umum apabila kebijakan atau program yang ingin dievaluasi tersebut merupakan kebijakan distributif, yaitu kebijakan yang dimaksudkan untuk membantu anggota masyarakat atau kelompok masyarakat yang kurang beruntung melalui instrumen material seperti pelayanan gratis, subsisdi, hibah dan lain-lain. Menurut Purwanto (2012: 106) menjelaskan bahwa berbagai indikator yang dapat digunakan untuk menilai kualitas hasil kebijakan adalah sebagai berikut:

a. Akses, indikator akses digunakan untuk mengetahui bahwa program atau pelayanan yang diberikan mudah dijangkau oleh kelompok sasaran.

b. Cakupan (coverage), indikator ini digunakan untuk menilai seberapa besar kelompok sasaran yang sudah dapat dijangkau (mendapatkan pelayanan, hibah, transfer dana dan sebagainya) oleh kebijakan publik yang diimplementasikan. Prosedur yang digunakan untuk mengukur cakupan adalah:

1) Menetapkan siapa saja yang menjadi kelompok sasaran (keluarga miskin, petani, PNS dan sebagainya) idealnya evaluator memiliki data seluruh kelompok sasaran yang memiliki hak (eligible) untuk menjadi kelompok sasaran tersebut.

2) Membuat proporsi (perbandingan) jumlah kelompok sasaran yang sudah mendapatkan layanan terhadap kelompok total target.

c. Frekuensi, frekuensi merupakan indikator untuk mengukur seberapa sering kelompok sasaran dapat memperoleh layanan yan dijanjikan oleh suatu kebijakan atau program.

d. Bias, bias merupakan indikator yang digunakan untuk menilai apakah pelayanan diberikan oleh implementer bias (menyimpang).

e. Service delivery (ketepatan layanan), indikator yang digunakan untuk menilai apakah pelayanan yang diberikan implementasi suatu program dilakukan tepat waktu atau tidak.indikator ini sangat penting untuk menilai output yang memiliki sensitifitas terhadap waktu.

f. Akuntabilitas, indikator ini digunakan untuk menilai apakah tindakan para implementer dalam menjalankan tugas kepada kelompok sasaran dapat dipertanggungjawabkan atau tidak.

g. Kesesuaian program dengan kebutuhan, indikator ini digunakan untuk mengukur apakah berbagai keluaran kebijakan atau program sesuai dengan kebutuhan kelompok sasaran.

Untuk dapat membuat justifikasi apakah suatu kebijakan gagal atau berhasil maka seorang peneliti perlu melakukan penilaian terhadap kinerja kebijakan tersebut. Alat bantu yang dapat dipakai oleh seorang peneliti untuk dapat menilai baik atau buruknya kinerja implementasi suatu kebijakan disebut sebagai indikator. Dalam kebijakan publik, indikator merupakan instrumen penting untuk mengevaluasi kinerja suatu kebijakan. Dengan adanya indikator maka peneliti dapat mengetahui keberhasilan atau kegagalan implementasi suatu kebijakan, program atau proyek. Sebagai alat ukur, indikator dapat bersifat kualitatif (naratif) maupun kuantitatif (angka). Angka atau deskripsi tersebut sangat berguna dalam menggambarkan tingkat pencapaian suatu sasaran atau tujuan kebijakan yang telah ditetapkan. Indikator yang baik akan membantu peneliti mengenali kondisi yang akan muncul ketika tujuan suatu kebijakan dapat diwujudkan.

Ciri-ciri indikator yang baik dalam teori kebijakan publik sebagaimana dijelaskan Purwanto (2012: 104) antara lain:

a. Memiliki relevansi dengan kebijakan atau program yang akan dievaluasi. Hal ini sangat jelas, indikator yang baik mesti mencerminkan realitas kebijakan dan program.

b. Memadai, dalam arti jumlah indikator yang digunakan memiliki kemampuan menggambarkan secara lengkap kondisi tercapainya tujuan suatu kebijakan.

c. Data yang diperlukan mudah diperoleh dilapangan sehingga tidak akan menyulitkan evaluator.

d

. Indikator yang disusun idealnya bersifat general dan representatif serta dapat dibandingkan dengan kebijakan yang sama ditempat lain.

Oxford english dictionary mendefinisikan kinerja sebagai: “The accomplishment, execution, carrying out, working out of anything ardered or undertaken”, dari definisi tersebut kinerja dapat diartikan sebagai keberhasilan suatu tindakan, tugas atau operasi yang dilakukan oleh orang, kelompok orang atau organisasi (Purwanto,2012: 99). Kinerja dengan demikian dapat merujuk keluaran (output), hasil (outcome) atau pencapaian (accomplishment). Jika dikaitkan dengan kebijakan, kinerja suatu kebijakan dapat didefinisikan sebagai gambaran mengenai tingkat pencapaian implementasi dalam mewujudkan sasaran dan tujuan suatu kebijakan. Baik itu berupa keluaran kebijakan (policy output), maupun hasil kebijakan (policy outcome). Dalam menentukan tinggi-rendahnya kinerja implementasi suatu kebijakan maka penilaian terhadap kinerja (performance measurement) merupakan suatu yang penting. Penilaian terhadap kinerja adalah penerapan metode yang dipakai oleh peneliti untuk menjawab pertanyaan pokok dalam studi implementasi, yaitu: (1) apa isi dan tujuan dari suatu kebijakan: (2) apa tahapan-tahapan yang harus dilakukan untuk mencapai tujuan teresbut: dan (3) apakah setelah tahapan-tahapan tersebut dilakukan implementasi yang dijalankan tadi mampu mewujudkan tujuan kebijakan atau tidak

Menurut Van Metter dan Van Horn dalam Agustino (2008: 142) menyatakan
bahwa ada enam faktor yang mempengaruhi implementasi kebijakan:
1. Ukuran dan Tujuan Kebijakan
Kinerja implementasi kebijakan dapat diukur tingkat keberhasilannya
jika dan hanya jika ukuran dan tujuan dari kebijakan memang realistis
dengan budaya sosial yang ada di level pelaksana kebijakan. Ketika
ukuran kebijakan atau tujuan kebijakan terlalu ideal untuk dilaksanakan
pada level warga, maka agak sulit merealisasikan kebijakan publik pada
level yang dikatakan berhasil.
2. Sumber Daya
Keberhasilan proses implementasi kebijakan sangat tergantung dari
kemampuan memanfaatkan sumber daya yang tersedia. Manusia
merupakan sumber daya yang terpenting dalam menentukan suatu
keberhasilan proses implementasi.
3. Karakteristik Agen Pelaksana
Pusat perhatian pada agen pelaksana meliputi organisasi formal dan
organisasi informal yang akan terlibat dalam implementasi kebijakan
publik. Hal ini sangat penting karena kinerja implementasi kebijakan
akan sangat banyak dipengaruhi oleh ciri-ciri yang tepat serta cocok
dengan para agen pelaksananya. Selain itu cakupan atau luas wilayah
17
implementasi kebijakan juga perlu diperhitungkan manakala hendak
menentukan agen pelaksana. Semakin luas cakupan implementasi
kebijakan, maka seharusnya semakin besar pula agen yang dilibatkan.
4. Sikap/ Kecendrungan (disposition) para pelaksana
Sikap penerimaan atau penolakan dari pelaksana akan sangat banyak
mempengaruhi keberhasilan atau tidaknya kinerja implementasi
kebijakan. Hal ini sangat mungkin terjadi oleh karena kebijakan yang
dilaksanakan bukanlah hasil formulasi warga setempat yang mengenal
betul persoalan dan permasalahan yang mereka rasakan.
5. Komunikasi Antar Organisasi dan Aktivitas Pelaksana
Koordinasi merupakan mekanisme yang ampuh dalam implementasi
kebijakan publik. Semakin baik koordinasi komunikasi diantara pihakpihak yang terlibat dalam suatu proses implementasi, maka asumsinya
kesalahan-kesalahan akan sangat kecil untuk terjadi dan begitu pula
sebaliknya.
6. Lingkungan Ekonomi, Sosial, dan Politik
Hal terakhir yang juga perlu diperhatikan guna menilai kinerja
implementasi kebijakan adalah sejauh mana lingkungan eksternal turut
mendorong keberhasilan kebijakan publik yang telah ditetapkan. Karena
itu lingkungan ekonomi, sosial, dan politik yang kondusif juga perlu
diperhatikan dalam proses implementasi kebijakan.

Menurut Grindle dalam Agustino (2008:192) menyatakan bahwa
implementasi kebijakan dipengaruhi oleh dua variabel besar yaitu:
1. Isi Kebijakan (content of policy)
Variabel isi kebijakan mencakup sejauh mana kepentingan kelompok
sasaran atau target groups termuat dalam isi kebijakan, Jenis manfaat
yang diterima oleh target group, Sejauh mana perubahan yang diinginkan
dari suatu kebijakan, Apakah letak dari sebuah program sudah tepat,
Apakah sebuah kebijakan telah menyebutkan impelmentatornya dengan
rinci dan Apakah sebuah program di dukung oleh sumber daya manusia.
2. Lingkungan Implementasi (conteks of policy)
Variabel lingkungan kebijakan mencakup seberapa besar kekuasaan,
kepentingan, strategi yang dimiliki para aktor yang terlibat dalam
implementasi kebijakan, Karakteristik institusi dan rejim yang sedang
berkuasa dan Tingkat kepatuhan dan responsivitas sasaran.
Sedangkan menurut Mazmanian dan Sebastier dalam Agustino, (2008: 196)
terdapat tiga kelompok variabel yang berpengaruh terhadap implementasi
suatu kebijakan yaitu:
1. Karakteristik dari masalah (tractability of the problem)
Kelompok variabel karakteristik masalah mencakup: a) Tingkat kesulitan
teknis dari masalah yang bersangkutan; b) Tingkat kemajemukan dari
kelompok sasaran; c) Proporsi kelompok sasaran terhadap total populasi;
dan d).Cakupan perubahan perilaku yang diinginkan.
2. Karakteristik kebijakan/undang-undang (ability of statute to structure
implementation)
Kelompok variabel karakteristik kebijakan/ undang-undang mencakup:
a) Kejelasan isi kebijakan; b) Seberapa jauh kebijakan tersebut memiliki
dukungan teoritis; c) Besarnya alokasi sumber daya finansial terhadap
kebijakan tersebut; d) Seberapa besar adanya keterpautan dan dukungan
antar berbagai institusi pelasana; e) Kejelasan dan konsistensi aturan yang
ada pada badan pelaksana; f) Tingkat komitmen aparat terhadap tujuan
kebijakan; dan g) Seberapa luas akses kelompok-kelompok luar untuk
berpartisipasi dalam implementasi kebijakan.
3. Variabel lingkungan (nonstatutory variables affecting implementation).
Sedangkan variabel lingkungan kebijakan mencakup a) Kondisi sosial
ekonomi masyarakat dan tingkat kemajuan teknologi; b) Dukungan publik
terhadap sebuah kebijakan; c) Sikap dari kelompok pemilih; dan
d) Tingkat komitmen dan keterampilan dari aparat dan implementator.

Model implementasi ini sangat menekankan pentingnya pendekatan TopDown dalam proses implementasi, bagi mereka pendekatan Bottom-Up cenderung mendekati permasalahan kasus per kasus dianggap tidak menarik apalagi para pembuat kebijakan adalah orang-orang yang telah dipilih secara demokratis. Model implementasi kebijakan ini memberikan proposisi-proposisi untuk mencapai implementasi yang sempurna, sebagai berikut: situasi diluar badan/organisasi tidak menimbulkan kendala besar bagi proses implementasi, tersedia cukup waktu dan cukup sumberdaya untuk melaksanakan program, tidak ada kendala dalam menyediakan sumberdaya yang dibutuhkan termasuk sumberdaya yang dibutuhkan dalam setiap tahapan implementasi, kebijakan yang diimplementasikan didasarkan pada teori sebab akibat yang valid, hubungan sebab akibat tersebut setidaknya ada hubungan antara 16 (intervening links), diimplementasikan oleh lembaga tunggal yang tidak tergantung pada lembaga lainnya.

Model impelementasi kebijakan yang dirumuskan oleh Christopher Hood dalam bukunya Limit To Administration menjelaskan bahwa sekurangkurangnya terdapat lima syarat agar implementasi kebijakan dapat berlangsung sempurna, yaitu: implementasi adalah produk dari organisasi yang padu seperti militer dengan garis komando yang jelas, norma-norma ditegakkan dan tujuan ditentukan dengan jelas, orang-orangnya dipastikan dapat melaksanakan apa yang diminta, harus ada komunikasi yang sempurna di dalam dan antar organisasi, tidak ada tekanan waktu.

Model implementasi kebijakan yang dikemukakan Eguene Bardach dalam melakukan analisa lebih menekankan pada tawar menawar, persuasi, dan manuver oleh kelompok-kelompok kepentingan guna memaksimalkan pengaruh mereka dalam hal pelaksanaan atau implementasi.

Model implementasi kebijakan dengan menggunakan pendekatan top down, dalam menganalisa implementasi kebijakan model ini berfokus pada empat variabel yang dianggap menentukan proses implementasi kebijakan, yaitu: komunikasi, sumberdaya, disposisi,dan struktur birokrasi.

Model implementasi kebijakan yang dikemukakan oleh Mazmanian dan Sabatier disebut dengan A Framework for Policy Implementation  Analysis. Model ini berpendapat bahwa peran penting dari implementasi kebijakan publik adalah kemampuannya dalam mengidentifikasikan variabel-variabel yang mempengaruhi tercapainya tujuan-tujuan formal pada keseluruhan proses implementasi. Variabel-variabel yang dimaksud dapat diklasifikasikan menjadi tiga kategori besar, yaitu: a. Mudah tidaknya masalah yang akan digarap, meliputi: kesukarankesukaran teknis, keberagaman perilaku yang diatur, tingkat dan ruang lingkup perubahan perilaku yang dikehendaki b. Kemampuan kebijakan menstruktur proses implementasi secara tepat c. Faktor-faktor di luar undang-undang yang mempengaruhi implementasi

Model implementasi kebijakan yang dirumuskan oleh Van Metter dan Van Horn menjelaskan bahwa proses implementasi kebijakan merupakan sebuah abstraksi atau performansi yang pada dasarnya secara sengaja dilakukan untuk meraih kinerja implementasi dan dipengaruhi oleh enam variabel, yaitu: ukuran dan tujuan kebijakan, sumber daya, karakteristik agen pelaksana, sikap dan kecenderungan para pelaksana, komunikasi antarorganisasi dan lingkungan sosial, ekonomi juga politik

Menurut Van Metter dan Van Horn dalam Agustino (2008: 195) menjelaskan bahwa: Implementasi kebijakan adalah tindakan-tindakan yang dilakukan baik oleh individu-individu/ pejabat-pejabat atau kelompok-kelompok pemerintah atau swasta yang diarahkan pada tercapainya tujuan-tujuan yang telah digariskan dalam keputusan kebijakan. Esensi utama dari implementasi kebijakan adalah memahami apa yang seharusnya terjadi sesudah suatu program dinyatakan berlaku atau dirumuskan. Pemahaman tersebut mencakup usaha untuk mengadministrasikannya dan menimbulkan dampak nyata pada masyarakat atau kejadian-kejadian. Menurut Mazmanian dan Sabatier dalam Agustino (2008: 196) menjelaskan bahwa: Implementasi kebijakan adalah pelaksanaan keputusan kebijakan dasar, biasanya dalam bentuk undang-undang, namun dapat pula berbentuk perintah-perintah atau keputusan-keputusan eksekutif yang penting atau keputusan badan peradilan. Lazimnya, keputusan tersebut mengidentifikasikan masalah-masalah yang ingin diatasi, menyebutkan secara tegas tujuan dan sasaran yang ingin dicapai, dan berbagai cara untuk menstrukturkan atau mengatur proses implementasinya.

Berdasarkan rumusan implementasi kebijakan sebagaimana dikemukakan diatas, maka implementasi kebijakan dapat dimaknai sebagai pelaksanaan kegiatan/aktifitas mengacu pada pedoman-pedoman yang telah disiapkan sehingga dari kegiatan/aktifitas yang telah dilaksanakan tersebut dapat memberikan dampak/akibat bagi masyarakat dan dapat memberikan kontribusi dalam menanggulangi masalah yang menjadi sasaran program. Menurut Lester dan Stewart dalam Agustino (2008: 196) mengatakan bahwa: Implementasi kebijakan sebagai tahap penyelenggaraan kebijakan segera setelah ditetapkan menjadi undang-undang. Dalam pandangan luas implementasi kebijakan diartikan sebagai pengadministrasian undangundang kedalam berbagai aktor, organisasi, prosedur, dan teknik-teknik yang bekerja secara bersama-sama untuk mencapai tujuan dan dampak yang ingin diupayakan oleh kebijakan tersebut. Implementasi kebijakan merupakan tahapan yang sangat penting dalam keseluruhan strukur kebijakan karena melalui prosedur ini proses kebijakan secara keseluruhan dapat dipengaruhi tingkat keberhasilan atau tidaknya pencapaian tujuan. Menurut Bressman dan Wildansky dalam Agustino (2008: 198) menyatakan bahwa: Implementas kebijakan adalah suatu proses interaksi antara suatu perangkat tujuan dan tindakan yang mampu mencapai tujuan. Implementasi kebijakan merupakan proses lanjutan dari tahap formulasi kebijakan. Pada tahap formulasi ditetapkan strategi dan tujuan-tujuan kebijakan sedangkan pada tahap implementasi kebijakan, tindakan (action) diselenggarakan dalam mencapai tujuan yang diinginkan.

Budaya organisasi memiliki karakteristik untuk memahami keberadaan budaya suatu organisasi. Robbins (2001) menyebutkan beberapa karakteristik budaya organisasi yaitu :

1. Individual initiative : tingkat tanggung jawab kebebasan dan ketergantungan yang dimiliki individu. Penyebaran nilai-nilai budaya secara efektif sehingga anggota organisasi mengetahui nilai-nilai yang terkandung dalam organisasi Tingkat komitmen anggota organisasi terhadap inti dari nilaio-nialai yang ada (core values)

2. Risk tolerance : seberapa jauh resiko yang boleh atau mungkin dipikul oleh anggota

3. Direction : menciptakan organisasi yang objektif dan berpenampilan seperti yang diharapkan.

4. Integration : unit yang mendorong keselarasan dalam organisasi

5. Mangement support : manajer memberikan komunikasi yang jelas dan mendorong bawahannya.

6. Control : peraturan yang digunakan untuk mengatur tingkah laku karyawan

7. Identity : merupakan cara bagi anggota dalam mengidentifikasikan diri pada organisasi

8. Performance-reward : tingkat penghargaan yang diberikan organisasi kepada anggotanya.

9. Conflict tolerance : tingkat toleransi terhadap konflik yang muncul dalam organisasi.

10. Communication pattern : tingkat komunikasi yang dibatasi oleh hirarki formal dari otoritas

Kotter dan Heskett (dalam Sembiring, 2012) berdasarkan hasil penelitian mereka menyimpulkan bahwa hubungan pengaruh budaya birokrasi dengan kinerja terletak dalam ukuran budaya birokrasi yang kuat dan budaya birokrasi yang adaptif. Hubungan antara budaya birokrasi yang kuat dan budaya birokrasi yang adaptif dengan kinerja ada  tiga kategori, yaitu : (1) Berkaitan dengan budaya yang kuat berpengaruh terhadap kinerja yang unggul, bahwa kekuatan budaya itu berhubungan dengan kinerja meliputi tiga gagasan yakni penyatuan tujuan, menciptakan lingkungan motivasi yang tinggi, mempunyai nilai dan perilaku yang dianut bersama, ada rasa aman, komitmen dan loyal. (2) Membuat pekerjaan secara intrinsik dihargai yakni melibatkan mereka dalam pengambilan keputusan dan mengakui berperan serta. (3) Membantu kinerja karena memberikan struktur dan kontrol yang dibutuhkan tanpa bersandar pada birokrasi formal. Berdasarkan pendapat ataupun hasil penelitian para ahli tersebut dapatlah dikemukakan bahwa budaya organisasi (birokrasi), terutama budaya yang kuat dan budaya yang adaptif dari birokrasi dapat mempengaruhi kinerja pegawai/aparatur birokrasi, karena dengan budaya yang kuat dan adaptif tersebut maka seluruh pegawai/aparatur birokrasi berkomitmen tinggi terhadap organisasi, bersatu, bermotivasi dan berinovasi serta berperilaku yang baik dalam mencapai tujuan organisasi.

Secara teori verguning/izin didefinisikan sebagai suatu perbuatan administrasi negara yang memperkenankan perbuatan yang secara umum tidak dilarang dalam peraturan perundang- undangan asalkan dilakukan sesuai dengan syarat-syarat tertentu yang ditentukan dalam peraturan hukum yang berlaku. Pada dasarnya mendirikan bangunan adalah sebuah perbuatan yang berbahaya, hal ini karena bangunan merupakan tempat sentral bagi manusia beraktifitas sehari – hari, baik ketika dirumah maupun dikantor. Kriteria bahaya tersebut muncul ketika bangunan tersebut memiliki syarat tertentu agar tidak rubuh dan mencelakai orang didalam atau disekitarnya. Bangunan didirikan dengan syarat pertimbangan dan perhitungan yang matang mengenai bentuk struktur dan kekuatan struktur serta kekuatan bahan yang digunakan. dengan demikian bangunan tersebut akan kuat dan tidak rusak/roboh mencelakai orang didalamnya. Bangunan yang didirikan tanpa adanya perhitungan mengenai kekuatan struktur dan bahan maka akan mudah roboh dan menimbulkan bahaya bagi orang banyak.

Dalam rangka melindungi keselamatan masyarakat banyak dari bahaya roboh / rusaknya bangunan maka kegiatan pembangunan harus diawasi, boleh dibangun tetapi dengan syarat tertentu. Diantara syarat itu 34 salah satunya adalah harus kuat dari segi skruktur konstruksi dan bahan yang digunakan, apabila tidak dipenuhi maka kegiatan mendirikan bangunan itu termasuk kategori membahayakan keselamatan masyarakat sehingga izin Mendirikan Bangunan tidak diberikan (SF Marbun dan Mahfud MD, 2009: 95). Pengawasan Pemerintah daerah terhadap kegiatan membangun bangunan dilaksanakan melalui pemberian izin Mendirikan Bangunan yang dimohonkan oleh anggota masyarakat yang memberikan gambaran bangunan yang akan didirikan lengkap dengan gambar dan perhitungan struktur konstruksi. Kemudian setelah diteliti dan dipertimbangkan dengan cermat, apabila memenuhi syarat maka izin tersebut dikeluarkan dan pemohon diwajibkan membayar retribusi guna pemasukan keuangan daerah (SF Marbun dan Mahfud MD, 2009: 95).

Menurut Ateng Syafrudin seperti yang dikutip oleh Adrian Sutedi (2010:152) bahwa izin bertujuan dan berarti menghilangkan halangan, hal yang dilarang menjadi boleh. Menurut N.M. Spelt dan J.B.J.M ten Berge seperti yang dikutip oleh Adrian Sutedi (2010:153) pengertian izin dalam arti luas dan sempit sebagai berikut: Izin adalah suatu persetujuan dari penguasa berdasarkan undang- undang atau peraturan pemerintah untuk dalam keadaan tertentu meyimpang dari ketentuan-ketentuan larangan perundangan. Izin adalah pengikatan-pengikatan pada suatu peraturan izin pada umumnya didasarkan pada keinginan pembuat undang-undang untuk mencapai suatu tatanan tertentu atau untuk menghalangi keadaaan- keadaan yang buruk. Izin dapat juga diartikan sebagai dispensasi atau pelepasan atau pembebasan dari suatu larangan. Adapun pengertian perizinan adalah salah satu bentuk pelaksanaan fungsi pengaturan dan bersifat pengendalian yang dimiliki oleh pemerintah terhadap kegiatan- kegiatan yang dilakukan oleh masyarakat. Perizinan dapat berbentuk pendaftaran, rekomendasi, sertifikasi, penentuan kuota dan izin untuk melakukan  sesuatu usaha yang biasanya harus dimiliki atau diperoleh suatu organisasi perusahaan atau seseorang sebelum yang bersangkuatan dapat melakukan suatu kegiatan atau tindakan (Adrian Sutedi, 2010:168)

Dalam perkembangannya, secara yuridis pengertian izin dan perizinan tertuang dalam Pasal 1 angka 8 dan 9 Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 24 Tahun 2006 tentang Pedoman Penyelenggaraan Pelayanan Terpadu Satu Pintu. Dalam pasal 1 angka 8 ditegaskan bahwa izin adalah dokumen yang dikeluarkan oleh pemerintah daerah berdasarkan peraturan daerah atau peraturan lainnya yang merupakan bukti legalitas, menyatakan sah atau diperbolehkannya seseorang atau badan untuk melakukan usaha atau kegiatan tertentu. Kemudian pasal 1 angka 9 menegaskan bahwa perizinan adalah pemberian legalitas kepada seseorang atau pelaku usaha atau kegiatan tertentu, baik dalam bentuk izin maupun tanda daftar usaha (Adrian Sutedi, 2010:173). Berdasarkan pemaparan di atas, maka dapat ditarik kesimpulan bahwa pengertian dari izin adalah instrumen yuridis yang berdasarkan pada peraturan perundang- undangan, prosedur, dan persyaratan tertentu yang digunakan oleh pemerintah untuk mempengaruhi para warga agar mau mengikuti cara yang dianjurkan guna mencapai suatu tujuan konkret.

Pada dasarnya izin merupakan keputusan pejabat atau badan tata usaha negara yang berwenang yang isinya atau substansinya mempunyai sifat sebagai berikut: (Adrian Sutedi, 2010:173-175):

a. Izin yang bersifat bebas adalah izin sebagai keputusan tata usaha negara yang penerbitannya tidak terikat pada aturan dan hukum tertulis serta organyang berwenang dalam izin memiliki kadar kebebasan yang besar dalam memberikan pemberian izin.

b. Izin bersifat terikat adalah izin sebagai keputusan tata usaha negara yang penerbitannya terikat pada aturan dan hukum tertulis dan tidak tertulis serta organ yang berwenang dalam izin kadar kebebasannya dan wewenangnya tergantung pda kadar sejauh mana peraturan perundang-undangnnya mengaturnya. Misalnya IMB, izin HO, izin usaha industri

c. Izin yang bersifat menguntungkan merupakan izin yang isinya mempunyai sifat menguntungkan pada yang bersngkutan. Dalam arti, yang bersangkutan diberikan hak-hak atau pemenuhan tuntutan yang tidak akan ada tanpa keputusan tersebut. Misalnya SIM, SIUP, SITU.

d. Izin yang bersifat memberatkan merupakan izin yang isinya mengandung unsur-unsur memb

eratkan dalam bentuk ketentuan- ketentuan yang berkaitan kepadanya.

e. Izin yang segera berakhir merupakan izin yang menyangkut tindakantindakan yang akan segera berakhir atau izin yang masa berlakunya relative pendek, misalnya izin mendirikan bangunan (IMB) yang hanya berlaku untuk mendirikan bangunan dan berakhir saat bangunan selesai didirikan.

f. Izin yang berlangsung lama merupakan izin yang menyangkut tindakan-tindakan yang berakhirnya atau masa berlakunya relatif lama, misalnya izin usaha industry yang berhubungan dengan lingkungan

. g. Izin yang bersifat pribadi merupakan izin yang isinya tergantung padasifat atau kualitas pribadi dan pemohon izin. Misalnya izin mengemudi (SIM).

h. Izin yang bersifat kebendaan yang merupakan izin yang isinya tergantung pada sifat dan objek izin. Misalnya izin HO, SITU.

Menurut Sinambela (2006:43), kualitas oleh banyak pakar diartikan dalam satu frase, diantaranya W. E Deming menyebut kualitas merupakan perbaikan berkesinambungan (continuos improvement), Joseph M. Juran menyebut kualitas sebagai cocok untuk digunakan (fit use for), Philip Crosby mengartikan kualitas sebagai kesesuian dengan persyaratan. Selain itu Kaoru Ishikawa, mengartikan dalam bentuk kalimat yaitu produk yang paling ekonomis, paling berguna dan selalu memuaskan pelanggan.Selanjutnya, JW Cortado menyebut kualitas dalam satu frase, yaitu saat kejujuran (the moment of truth), atau kualitas diciptakan pada saat pelaksanaan. Pemberian pelayanan kepada masyarakat pada dasarnya bertujuan untuk memuaskan masyarakat. Pencapaian kepuasan tersebut dituntut adanya kualitas pelayanan yang prima. Pelayanan yang prima dapat diberikan kepada masyarakat  apabila telah memenuhi beberapa indikator dari pelayanan itu sendiri.

Indikator pelayanan publik menurut Fitzsimmons dan Fitzsimmons terdiri dari:

1. Reliability, yang ditandai dengan pemberian pelayanan yang tepat dan benar.

2. Tangibles, ditandai dengan penyediaan yang memadai sumber daya manusia dan sumber daya lainnya.

3. Responsiveness, ditandai dengan keinginan melayani konsumen dengan cepat.

4. Assurance, ditandai dengan tingkat perhatian terhadap etika dan moral dalam memberikan pelayanan.

5. Empati, ditandai dengan tingkat kemauan untuk mengetahui keinginan dan kebutuhan konsumen. (Fitzsimmons dan Fitzsimmons dalam Sinambela, 2006:7).

Indikator-indikator pelayanan publik tersebut selain dapat menciptakan kualitas pelayanan publik yang baik, juga dapat menciptakan suasana pola interaksi yang baik antara masyarakat dengan birokrat yang dapat dilihat dari adanya tingkat perhatian terhadap etika dan moral dari birokrat untuk memberikan pelayanan.

Berdasarkan pengertian kualitas, baik secara konvensional maupun yang lebih strategis oleh Gespersz dalam Sinambela (2006:6) mengemukakan bahwa pada dasarnya kualitas mengacu pada pengertian pokok :

a. Kualitas terdiri atas sejumlah keistmewaan produk, baik keistimewaan langsung, maupun keistimewaan atraktif yang memenuhi keinginan pelanggan dan memberikan kepuasan atas penggunaan produk.

b. Kualitas terdiri atas segala esuatu yang bebas dari kekurangan atau kerusakan

Menurut Parasuraman, Berry, dan Zeithaml (Harbani Pasolong, 2007:135), menyatakan ada lima karakteristik yang digunakan untuk mengevaluasi kualitas jasa, yaitu :

1. Tangibles (Bukti langsung), kualitas pelayanan berupa fasilitas fisik perkantoran, perlengkapan, kebersihan, dan sarana komunikasi, ruang tunggu, tempat informasi.

2. Reability (kehandalan), yakni kemampuan dan keandalan untuk menyediakan pelayanan yang terpercaya (pelayanan yang dijanjikan dengan segera dan memuaskan).

3. Responsiveness (daya tanggap), yaitu keinginan para staff untuk membantu para masyarakat dan memberikan pelayanan yang cepat dan tepat, serta tanggap terhadap keinginan konsumen.

4. Assurance (jaminan), mencakup kemampuan, keramahan, kesopanan, dan sifat dapat dipercaya yang dimiliki para staff, bebas dari bahaya, resiko, atau keraguan.

5. Empathy (empati), sikap tegas tapi penuh perhatian terhadap konsumen, sehingga memudahkan dalam melakukan hubungan komunikasi yang baik dan memahami kebutuhan para pelanggan. Selain itu, dalam kondisi masyarakat yang semakin kritis di atas birokrasi publik dituntut harus dapat mengubah posisi dan peran (revitalisasi) dalam memberikan pelayanan publik. Dari yang suka mengatur dan memerintah berubah menjadi suka melayanai, dari yang suka menggunakan pendekatan kekuasaan, berubah menjadi suka menolong menuju ke arah yang fleksibel kolaboratis dan dialogis dan dari cara-cara yang sloganis menuju cara-cara kerja yang realistik pragmatis (Thoha dalam Widodo, 2001).

Dengan revitalitas birokrasi publik (terutama aparatur pemerintah daerah) ini, pelayanan publik yang lebih baik dan profesional dalam menjalankan apa yang menjadi tugas dan kewenagan yang diberikan kepadanya dapat terwujud. Secara teoritis sedikitnya ada tiga fungsi utama yang harus dijalankan oleh pemerintah tanpa memandang tingkatannya, yaitu fungsi pelayan masyarakat (public service function), fungsi pembangunan (development function) dan fungsi perlindungan (protection function). Hal yang terpenting kemudian adalah sejauh mana pemerintah dapat mengelola fungsi-fungsi tersebut agar dapat menghasilkan barang dan jasa (pelayanan) yang ekonomis, efektif, efisien dan akuntabel kepada seluruh masyarakat yang membutuhkannya. Selain itu, pemerintah dituntut untuk menerapkan prinsip equity dalam menjalankan fungsi-fungsi tadi. Artinya pelayanan pemerintah tidak boleh diberikan secara diskriminatif. Pelayanan diberikan tanpa memandang status, pangkat, golongan dari masyarakat dan semua warga masyarakat mempunyai hak yang sama atas pelayanan-pelayanan tersebut sesuai dengan peraturan yang berlaku. Meskipun pemerintah mempunyai fungsi-fungsi sebagaimana di atas, namun tidak berarti bahwa pemerintah harus berperan sebagai monopolist dalam pelaksanaan seluruh fungsi-fungsi tadi. Beberapa bagian dari fungsi tadi bisa menjadi bidang tugas yang pelaksanaannya dapat dilimpahkan kepada pihak swasta ataupun dengan menggunakan pola kemitraan (partnership), antara pemerintah dengan swasta untuk mengadakannya. Pola kerjasama antara pemerintah dengan swasta dalam memberikan berbagai pelayanan kepada masyarakat tersebut sejalan  dengan gagasan reinventing government yang dikembangkan Osborne dan Gaebler (2002: 45).

Namun dalam kaitannya dengan sifat barang privat dan barang publik murni, maka pemerintah adalah satu-satunya pihak yang berkewajiban menyediakan barang publik murni, khususnya barang publik yang bernama rules atau aturan (kebijakan publik). Barang publik murni yang berupa aturan tersebut tidak pernah dan tidak boleh diserahkan penyediaannya kepada swasta. Karena bila hal itu dilakukan maka di dalam aturan tersebut akan melekat kepentingan-kepentingan swasta yang membuat aturan, sehingga aturan menjadi penuh dengan vested interest dan menjadi tidak adil (unfair rule). Karena itu peran pemerintah yang akan tetap melekat di sepanjang keberadaannya adalah sebagai penyedia barang publik murni yang bernama aturan. Pemberian pelayanan publik oleh aparatur pemerintah kepada masyarakat sebenarnya merupakan implikasi dari fungsi aparat negara sebagai pelayan masyarakat. Karena itu, kedudukan aparatur pemerintah dalam pelayanan umum (public services) sangat strategis karena akan sangat menentukan sejauh mana pemerintah mampu memberikan pelayanan yang sebaik-baiknya bagi masyarakat, yang dengan demikian akan menentukan sejauhmana negara telah menjalankan perannya dengan baik sesuai dengan tujuan pendiriannya. Dipandang dari sudut ekonomi, pelayanan merupakan salah satu alat pemuas kebutuhan manusia sebagaimana halnya dengan barang. Namun pelayanan memiliki karakteristik tersendiri yang berbeda dari barang. Salah satu yang membedakannya dengan barang, sebagaimana dikemukakan oleh Gasperz (1994),  adalah outputnya yang tidak berbentuk (intangible output), tidak standar, serta tidak dapat disimpan dalam inventori melainkan langsung dapat dikonsumsi pada saat produksi.

Setiap negara di manapun serta apapun bentuk pemerintahannya selalu membutuhkan pelayanan publik. Pelayanan publik merupakan suatu keharusan bagi negara atau pemerintahan untuk melayani warga negaranya. Pelayanan publik tidak mudah dilakukan, dan banyak negara yang gagal melakukan pelayanan publik yang baik bagi warganya. Pelayanan publik (public service), merupakan salah satu pembahasan yang cukup aktual dalam kajian birokrasi. Pelayanan publik menjadi ujung tombak interaksi antara masyarakat dan pemerintah. Kemampuan birokrasi dapat dinilai salah satunya dengan melihat sejauh mana kualitas pelayanan publik. Sebagai implementasi kebijakan birokrasi di lapangan, pelayanan publik pun menarik minat tersendiri untuk dipelajari. Penilaian terhadap kemampuan birokrasi publik tidak cukup hanya dilakukan dengan menggunakan indikator-indikator yang melekat pada birokrasi seperti efisiensi dan efektifitas, tetapi harus dilihat pula dari indikator-indikator yang melekat pada pengguna jasa, seperti kepuasan pengguna jasa, akuntabilitas dan responsivitas (Dwiyanto dkk, 2002).

Pelayanan publik merupakan segala kegiatan dalam rangka pemenuhan kebutuhan dasar sesuai dengan hak-hak dasar setiap warga negara dan penduduk atas suatu barang, jasa dan atau pelayanan administrasi yang disediakan oleh penyelenggara pelayanan yang terkait dengan kepentingan publik. Adapun penyelenggaranya adalah lembaga dan petugas pelayanan publik, baik Pemerintah Daerah maupun Badan Usaha Milik Daerah yang menyelenggarakan pelayanan publik. Sedangkan penerima pelayanan publik adalah orang perseorangan dan atau kelompok orang dan atau badan hukum yang memiliki hak, dan kewajiban terhadap suatu pelayanan publik.

Dalam hubungannya dengan pelayanan birokrasi pemerintah, aparatur birokrasi yang mendapat kepercayaan untuk melayani masyarakat perlu menyadari bahwa pada dirinya dituntut untuk memberikan pelayanan prima (excellent services), sebagai berikut:

a) Sensitif dan responsif terhadap peluang dan tantangan yang dihadapi,

b) Dapat mengembangkan fungsi instrumental dengan melakukan terobosan melalui pemikiran yang inovatif dan kreatif,

c) Berwawasan futuris dan sistematis sehingga resiko yang bakal timbul akan diminimalisir, dan

(d) berkemampuan dalam mengoptimalkan sumber daya yang potensial.

Untuk menjadikan kepuasan pelanggan sebagai tujuan utama, maka perilaku aparatur birokrasi dalam memberikan pelayanan harus melakukan pekerjaannya dengan sepenuh hati (Patton: 2007). Salah satu kekurangan mendasar organisasi pemerintahan atau birokrasi pemerintahan, khususnya dalam penyelenggaraan pelayanan publik adalah ketidakmampuannya menciptakan suatu iklim organisasi pembelajar. Padahal dalam tuntutan masyarakat yang semakin dinamis organisasi sangat diharapkan memiliki karakter organisasi pembelajar.

Menurut Sangkala (2007: 210), bahwa organisasi pembelajar akan memiliki kemampuan memperbaiki dan meningkatkan adaptabilitas serta kapasitasnya dalam memenuhi tuntutan lingkungan. Organisasi yang di dalamnya berisi orang-orang yang senang belajar dan senantiasa membantu organisasi melahirkan pengetahuan dan keterampilan baru. Dalam kehidupan ekonomi, perbaikan kinerja birokrasi akan bisa memperbaiki Iklim investasi. Buruknya kinerja birokrasi publik di Indonesia sering menjadi determinan yang penting dari penurunan minat investasi. Dari berbagai studi dan observasi, kinerja birokrasi publik di Indonesia tidak banyak mengalami perbaikan, bahkan cenderung menjadi semakin buruk. Akibatnya, pemerintah mengalami kesulitan dalam menarik investasi, belum lagi ditambah dengan masalah-masalah lain, seperti ketidak-pastian hukum dan keamanan nasional. Dalam kehidupan sosial, perbaikan kinerja birokrasi akan bisa memperbaiki sistem kehidupan masyarakat yang lebih mengembangkan pola hubungan secara terbuka, taat aturan, menghargai hasil kerja secara profesional, dan berorientasi pada kepuasan hasil kerja (produktivitas). Pada akhirnya perbaikan kinerja birokrasi akan lebih mendorong tumbuhnya sistem sosial yang mengutamakan etos kerja dan moralitas sebagai bagian dari relasi sosial.

Dalam kehidupan politik, perbaikan kinerja birokrasi pelayanan publik akan memiliki implikasi luas, terutama dalam memperbaiki tingkat kepercayaan masyarakat kepada pemerintah. Buruknya kinerja birokrasi selama ini menjadi salah satu faktor penting yang mendorong munculnya krisis kepercayaan kepada pemerintah. Protes, demonstrasi, dan bahkan pendudukan kantor-kantor pemerintah oleh  masyarakat yang banyak terjadi di berbagai daerah menjadi indikator dari besarnya ketidak-puasan masyarakat terhadap kinerja pemerintah. Perbaikan kinerja birokrasi pelayanan publik diharapkan akan memperbaiki kembali citra pemerintah di mata masyarakat karena dengan kualitas pelayanan publik yang semakin baik, kepuasan dan kepercayaan masyarakat bisa di bangun kembali. Oleh sebab itu, kajian mengenai kinerja birokrasi publik menjadi isu sentral dan memiliki nilai strategis, terutama yang terkait dengan penyelenggaraan pelayanan publik

Pelayanan publik atau pelayanan umum dapat di definisikan sebagai segala bentuk jasa pelayanan, baik dalam bentuk publik atau jasa publik yang pada dasarnya menjadi tanggung jawab dan dilaksanakan oleh instansi pemerintah dipusat, didaerah, dan di lingkungan Badan Usaha Milik Negara atau Badan Usaha Milik Daerah, dalam rangka upaya pemenuhan kebutuhan masyarkat maupun dalam rangka pelaksanaan ketentuan peraturan perundang-undangan. Menelusuri arti pelayanan umum tidak terlepas dari masalah kepentingan umum, yang menjadi asal-usul timbulnya istilah pelayanan umum. Oleh karena itu antara kepentingan umum dengan pelayanan umum adanya hubungan yang saling berkaitan. Meskipun dalam perkembangan lebih lanjut pelayanan umum dapat juga timbul karena adanya kewajiban sebagai suatu proses penyelenggaraan kegiatan organisasi.

Menurut Kotler dalam Sampara Lukman, pelayanan adalah setiap kegiatan yang menguntungkan dalam suatu kumpulan atau kesatuan, dan menawarkan kepuasan meskipun hasilnya tidak terikat pada suatu produk secara fisik. Pelayanan merupakan suatu kegiatan yang dilakukan kepada orang lain atau pihak lain yang dapat memberikan suatu keuntungan dan dapat memberikan manfaat, hasil dari pelayanan berupa kepuasan yang diberiakan walaupun hasil dari pelayanan yang diberikan tidak terikat pada suatu benda (Kotler dalam Lukman, 2000:8). Menurut Dwiyanto, pelayanan publik dapat didefinisikan sebagai serangkaian aktivitas yang dilakukan oleh birokrasi publik untuk memenuhi kebutuhan masyarakat (Dwiyanto, 2005:141), bahwa pelayanan umum merupakan kegiatan yang dilakukan oleh pemerintah dalam memenuhi kewajibannya, akan tetapi tidak disebabkan oleh hal itu saja melainkan pemerintah memang harus memberikan pelayanan kepada masyarakat. Pelayanan publik yang diberikan kepada masyarakat harus sesuai dengan standar pelayanan, karena masyarakat berhak mendapatkan pelayanan dari pemerintah secara prima atau pelayanan yang berkualitas. Definisi pelayanan sebagai suatu pendekatan organisasi total yang menjadi kualitas pelayanan yang diterima pengguna jasa sebagai kekuatan penggerak utama dalam pengoperasian bisnis. (Sedarmayati,2004:78).

Berdasarkan penjelasan di atas, pelayanan yang baik dan memuaskan akan berdampak positif seperti yang dikutip dari H.A.S. Moenir (2006: 12) dalam bukunya Manajemen Pelayanan Umum antara lain:

1.Masyarakat menghargai kepada korps pegawai

2. Masyarakat patuh terhadap aturan-aturan layanan

3. Masyarakat akan merasa bangga kepada korps pegawai

4. Adanya kegairahan usaha dalam masyarakat

5. Adanya peningkatan dan pengnembangan dalam masyarakat menuju segera tercapainya masyarakat yang adil dan makmur berlandaskan Pancasila

Pembahasan tentanng birokrasi sebagai organisasi tidak dapat dipisahkan dengan faktor lingkungan. Kehadiran teori sistem sebagai pelopor perspektif modern membuka wawasan baru dalam teori organisasi. Berbeda dengan perspektif klasik, maka perspektif modern memasukkan unsur lingkungan sebagai determinan dan mencoba mengembangkan teori-teori yang menjelaskan hubungan organisasi dan lingkungan. Berkaitan dengan ini Hatch (2007:76) mengelompokkannya ke dalam dua periode, yaitu:

a. Periode awal 1960-an hingga akhir 1970-an, dimana teori-teori yang dikembangkan bersifat kontingensi dalam arti lingkungan mempengaruhi organisasi, dan

b. Periode awal 1980-an sampai sekarang, dimana teori-teori yang dikembangkan lebih ditekankan pada penjelasan secara lebih detail tentang bagaimana lingkungan mempengaruhi organisasi.

Burn dan Stalker (2007) dalam penelitiannya di Inggris dan Scotlandia menemukan bahwa organisasi-organisasi yang mereka teliti ternyata dapat dibedakan menjadi dua jenis struktur yang berbeda, yaitu struktur mekanik dan organik (Gerlof, 2005:51). Meskipun penelitian ini dilakukan terhadap organisasi- organisasi industri, namun klasifikasi ini juga ditemukan pada organisasi publik atau birokrasi pemerintah. Struktur organisasi yang mekanistik dibuat atas dasar pertimbangan bahwa sistem kerja yang stabil dibutuhkan agar organisasi dapat menjalankan berbagai fungsinya secara efektif dan efisien. Oleh karena itu, untuk setiap posisi atau jabatan di dalam organisasi harus ditentukan secara jelas otoritas atau wewenangnya, kebutuhan informasi, kompetensi, dan aktivitas teknis yang dilakukan. Mereka yang menduduki posisi tersebut tidak boleh melanggar batas- batas yang telah ditentukan. Dengan cara ini, organisasi dapat berjalan secara efisien karena dodasarkan pada prosedur-prosedur yang distandardisasi, terutama untuk tugas-tugas yang bersifat rutin. Sedangkan struktur organic bekerja dengan prinsip sebaliknya. Struktur ini mengandalkan kreativitas dan daya adaptasi individu dalam melaksanakan tugastugasnya. Oleh karena itu batasan-batasan sebagaimana telah disebutkan diupayakan seminimal mungkin, sehingga anggota organisasi memiliki ruang yang lebih luas untuk menyesuaikan berbagai tugasnya sejalan dengan perubahan  lingkungan yang dihadapi.

Menurut Burn dan Stalker, bahwa organisasi mekanistik berjalan efektif jika lingkungan yang dihadapi stabil dan tugas-tugas yang dilakukan dapat ditangani dengan mekanisme yang bersifat rutin. Sementara untuk lingkungan yang cenderung berubah-ubah dan sifat permasalahannya tidak dapat diatasi dengan cara-cara rutin, organisasi organik akan lebih mendukung (Kusdi, 2009:73-74). Eksistensi birokrasi sebagai suatu organisasi memang tidak dapat dipisahkan dengan lingkungannya. Lingkungan yang dimaksud dapat berupa lingkungan internal dan eksternal organisasi. Lingkungan internal organisasi tidak saja meliputi kondisi fisik yang sifatnya kasat mata, melainkan hal-hal yang tidak secara eksplisit terlihat akan tetapi juga mempengaruhi kondisi lingkungan internal, seperti budaya kerja, kebiasaan-kebiasaan pegawai, perilaku organisasi, sistem diskresi, dan lain-lain. Kondisi internal pegawai tersebut senantiasa berubah dan berkembang, sehingga menuntut sebuah pembelajaran yang sesuai, agar permasalahan-permasalahan yang muncul dapat diantisipasi. Sedangkan lingkungan eksternal meliputi instansi-instansi lain, organisasi swasta, masyaralat, kebijakan-kebijakan pemerintah, teknologi, kondisi sosial ekonomi yang mengalami dinamika dari waktu-ke waktu (Matheus dan Sulistiyani, 2011: 47-48)

Dalam konteks penelitian ini, salah satu faktor lingkungan yang menjadi fokus penelitian, yaitu budaya yang bersifat paternalistic. Pada masyarakat yang berbudaya paternalistic, dampak negatif struktur birokrasi yang hierakis tidak dapat dikoreksi oleh sistem budayanya. Tidak seperti di negara-negara barat yang memiliki budaya rasionalyang mampu berperan sebagai sensor efektif terhadap dampak negatif dari hierarki, seperti ABS, distrosi informasi, dan promosi atas 16 dasar pertimbangan hubungan subyektif. Budaya rasional mengajarkan kepada masyarakat untuk menghargai orang atas dasar prestasi, bukan atas dasar loyalitas, keturunan dan ukuran-ukuran subjektif lainnya. Salah satu karakteristik penting yang membedakan antara birokrasi paternalistic dengan birokrasi yang rasional adalah konsep mereka mengenai jabatan. Dalam birokrasi paternalistis, jabatan dilihat sebagai fungsi dan kepercayaan atasan, sedangkan dalam birokrasi rasional jabatan adalah fungsi dan prestasi kerja (Gruber, 2006)