Alat analisis yang digunakan untuk mengukur peranan PAD dalam struktur APBD Kabupaten Pinrang didasarkan pada analisis tabel struktur penerimaan dan pengeluaran, melalui perhitungan koefisien rasio (share) masing-masing komponen penerimaan APBD terhadap total penerimaan APBD, selanjutnya dicari rata-rata share dari variabel-variabel tersebut dengan rumus (Saleh, 1999 : 11) :

keterangan,

X         = rata-rata hitung

= nilai data dari X₁, X_{2, ……….}X_n

N         = jumlah data

Untuk menghitung laju pertumbuhan variabel-variabel digunakan rumus tingkat pertumbuhan berikut ini ( Susanti dkk., 1995 : 23 )

keterangan ,

r           = tingkat pertumbuhan

P_t            = nilai pada tahun _t

P_t-1        = nilai pada tahun sebelumnya _(t-1)

Untuk mengukur tingkat kemampuan keuangan daerah berpedoman pada hasil penelitian oleh Litbang Depdagri dengan Fisipol UGM (1991), dianalisis dengan menghitung rasio PAD terhadap total pendapatan daerah  dan rasio total sumbangan dan bantuan terhadap total pendapatan daerah, serta rasio PAD terhadap total pengeluaran rutin, digunakan rumus proporsi sebagai berikut :

keterangan,

X_i      = Pendapatan Asli Daerah (PAD) / Sumbangan dan Bantuan,

Z       = Total penerimaan daerah dalam APBD / Total pengeluaran rutin,

K       = Tingkat kemampuan keuangan daerah

Apabila :

Nilai K antara    0,00 % – 10,00 % dinilai sangat kurang,

Nilai K antara  10,01 % – 20.00 % dinilai  kurang

Nilai K antara  20,01 % – 30,00 % dinilai sedang,

Nilai K antara  30,01 % – 40,00 % dinilai cukup,

Nilai K antara  40,01 % – 50,00 % dinilai baik,

Nilai K di atas    50 % dinilai sangat baik.

Bantuan (grant) dari pemerintah yang lebih tinggi kepada pemerintah yanglebih rendah merupakan fakta didalam pemerintahan dengan sistem multitingkat (Radianto.1997:43) Menurut Davey (1989:20-23) tujuan pemberian bantuan oleh pemerintah pusat kepada pemerintah daerah antara lain :

1. membiayai kepentingan yg sejalan dengan keinginan,kebijaksanaan dan sasaran yang bersifat nasional;
2. Mendorong upaya pemerintah regional untuk program program pembangunan dan pelayanan yg sejalan dengan kebiksanaan nasional;
3. Merangsang pertumbuhan ekonomi regional baik untuk pertumbuhan maupun unutk mengurangi ketimpangan antar wilayah;
4. Mengendaliakan pengeluaran regional
5. Memantapkan standar pelayanan dan pembangunan yang adil;
6. Mengembangkan wilayah wliayah yang kapasitasfiskalnya rendah;
7. Membantu wilayah wilayah untuk mengatasi keadaan darurat;

Tidak semuah jenis bantuan memberikan keleluasaan yang sama kepada daerah dalam pengalokasiannya. Dalam konteks yang lain bantauan pemerintah   dari Pemerintah Pusat dikenal dengan istilah bantuan dan sumbangan atau bantuan inpres, dan menurut sifatnya dapat dibedakan atas dua jenis, (1) bantuan umum (general grant/block grant/unconditional grant) yaitu bantuan yang diberikan kepada daerah yang tidak disertai ikatan atau syarat tertentu. Artinya daerah dapat menggunakan atau mengalokasikan kegiatan/program berdasarkan kehendak dan kebutuhan daerah yang bersangkutan. (2) bantuan khusus (specific grant/conditional grant) yaitu bantuan yang diberikan kepada daerah untuk menyediakan pelayanan atau jasa publik yang telah ditentukan oleh Pemerintah Pusat.

Dalam konteks Indonesia, transfer pemerintah dalam bentuk bantuan untuk pembangunan sebelum diberlakukannya UU nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan UU nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah dikenal sebagai bantuan pembnagunan daerah atau inpres, yang juga terdiri atas dua bentuk.

1. Bantuan umum terdiri dari dari bantuan pembangunan propinsi, bantuan pembangunan kabupaten/kota dan bantuan pembangunan desa.
2. Bantuan khusus terdiri atas bantuan penunjang jalan dan jembatan, bantuan sekolah dasar, banuan sarana kesehatan, bantuan penghijauan, dan reboisasi serta Inpres Desa Tertinggal (IDT).

Secara konseptual penggunaan dana bantuan umum/Dana Alokasi Umum (DAU) tidak ditetapkan oleh Pemerintah Pusat, akan tetapi sesuai dengan prioritas/kebutuhan daerah.  Penggunaan dana yang bersifat bantuan khusus (specific grant) ditentukan oleh Pemerintah Pusat baik prioritas maupun alokasi dana kegiatan/program/sektor, sedangkan daerah hanya berwenang untuk menentukan lokasi dan pelaksanaannya.

Setelah diberlakukannya paket undang-undang otonomi dan desentralisasi fiskal, maka bantuan  umum merupakan bagian dari dana Pemerintah Daerah yang berasal dari APBN, yang lebih dikenal dengan DAU. Pengalokasian DAU (transfer) bertujuan untuk pemerataan kemampuan keuangan antar daerah untuk membiayai kebutuhan daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi, sedangkan penggunaan dana tersebut menjadi kewenangan penuh daerah kabupaten/kota. Sebaliknya, Dana Alokasi Khusus (DAK) juga dana yang bersumber dari APBN yang dialokasikan kepada daerah untuk membiayai kebutuhan tertentu, di mana kriteria kegiatan yang dapat dibiayai dari DAK ditetapkan oleh menteri teknis/instansi terkait dengan memperhatikan kebutuhan yang merupakan komitmen atau perioritas nasional.

Sajalan dengan tujuan otonomi daerah, maka bantuan dari Pemerintah Pusat sesungguhnya berfungsi sebagai instrumen yang diharapkan dapat memacu pertumbuhan ekonomi daerah sehingga berdampak pada semkain meningkatnya pendapatan asli daerah dan bukan sebaliknya. Hal ini ditekankan oleh Arsyad (1990 : 23) bahwa hakekat bantuan adalah untuk memperkuat tingkat otonomi suatu daerah. Olehnya itu, daerah perlu memiliki keleluasaan (discretion) dalam menggunakan dana bantuan (transfer) sesuai sesuai dengan kebutuhan daerah masing-masing, sehingga berdampak positif terhadap peningkatan pelayanan masyarakat dan peningkatan penerimaan daerah.

diberlakukannya Undang-undang nomor 22  tentang otonomi daerah telah memberikan arti khusus bagi terselenggaranya azas desentraliasasi yang semakin jelas artinya pemerintah pusat/daerah tingkat yang lebih atas tidak terlalu mencampuri urusan rumah tangga daerah. Desentralisasi pasa dasarnya ditujukan untuk lebih memberikan keleluasaan kepada pemerintah daerah untuk melaksanakan funsi pelayanan kepada masyarakat dalam rangka meningkatkan kesejahteraan masyarakat, hakekat semangat otonomi harus tercermin dalam pengelolaan keuangan daerah (otonomi fuskal daerah) melalui perncanaan, pengawasan,pengendalian dan avaluasi seluruh fungsi fungsi pemerintahan yang telah disentralisasikan., dengan kata lain, daerah harus mempunyai kewenangan untuk merencanakan, menggunakan dan mempertanggung jawabkan pengelolaan seluruh sumber penerimaan daerah kepada masyarakat melalui DPRD tampa adanya intervensi pemerintah pusat seperti dimasa lalu (Turtiantoro, 2000:29-30) Hal-hal yang mendasar dalam azas desentralisdasi adalah komitmen untuk mendorong pemberdayaan masyarakat, pengembangan prakarsa dan kreativitas, peningkatan peran serta masyarakat, pengembangan dan fungsi dewan perwakilan rakayat.

Sala satu aspek yang dapat menetukan keberhasilan otonomi daerah adalah kemendirian pemerintah daerah (Radianto,1999:42) dengan demikia inplikasi pengembangan otonomi daerah tidak semata-mata merupakan penembahan ururasan yang diserahkan, melainkan juga seberapa besar wewenang yang diserahkan tersebut memberikan kemampuan menganbil prakarsa dalam pengelolaan keuangan daerah, termasuk desentralisasi fiskal sehingga daerah dapat mengurangi derajat ketergantungannya kepada pusat dan dapat membiayai kegiatan pembangunan daerah.) adapun  Sumber-sumber pendapatan dalam rangka pelaksanaan otonomi dan desentralisasi, yakni terdiri atas :

• Pendapatan Asli Daerah (PAD) mencakup hasil pajak daerah, hasil retribusi daerah, hasil perusahaan milik daerah,dan hasil pengelolaan kekayaan daerah lainnya yang dipisahkan, serta lain-lain Pendapatan Asli Daerah yang sah;
• Dana Perimbangan meliputi bagian daerah dari PBB, BPHTB, dan penerimaan dari SDA, Dana Alokasi Umum (DAU), dan Dana Alokasi Khusus (DAK);
• Pinjaman daerah; dan
• Lain-lain penerimaan yang sah.

Hal tersebut di atas juga dipertegas oleh Bird dan Vaillancourt (2000 : 167 – 169) bahwa sistem fiskal yang sangat sentralistis merupakan penyebab kemampuan Pemerintah Daerah untuk menjalankan fungsi-fungsinya yang tergantung pusat, sehingga telah mengakibatkan kecilnya porsi penerimaan sendiri dalam struktur pengeluaran daerah. Demikian pula, dengan ketergantungan yang tinggi terhadap transfer Pemerintah Pusat telah menyebabkan kurangnya insentif pencarian sumber-sumber untuk menutupi biaya daerah (fiscal needs). Dalam merencanakan berbagai peraturan tentang keseimbangan fiskal, Alisyahbana(2000:7),mengatakan bahwa beberapa permasalahan penting yg harus diperhatikan.Masalahyang penting tersebut yaitu desentralisasi fiskal dan hubungan antara pusat dan daerah.

Penelitian  tentang keuangan daerah di Indonesia telah dilakukan oleh beberapa orang, antara lain Devas,dkk (1989 : 46), mengungkapkan bahwa Pemerintah Daerah sangat tergantung dari Pemerintah Pusat. Dalam garis besarnya, penerimaan daerah (termasuk pajak yang diserahkan) hanya menutup seperlima dari pengeluaran Pemerintah Daerah. Meskipun banyak pula negara lain dengan keadaan yang sama atau lebih buruk lagi. Namun demikian, Pemerintah Daerah tidak harus berdiri sendiri dari segi keuangan agar dapat memiliki tingkat otonomi yang berarti, yang penting adalah “wewenang di tepi” atau wewenang pangkal, artinya memiliki penerimaan daerah sendiri yang cukup sehingga dapat  mengadakan perubahan  di sana  sini  pada tingkat jasa layanan yang disediakan.

Sebagai pembanding, data IMF Government Finance Statistic  1985 menggambarkan bahwa persentase penerimaan daerah total yang berasal dari penerimaan daerah sendiri yang  diserahkan pada beberapa negara,  Filipina (1976) 31 %, Thailand (1983) 54 %,  Malaysia (1981) 80 %, India (1982) 59 %,  Pakistan (1979) 89 %, Brazil (1983) 82 %,  Prancis (1983) 57 %, Amerika Serikat (1983) 78 %. Olehnya itu, mungkin sudah memadai jika 20 persen dari pengeluaran berasal dari sumber-sumber daerah. Wewenang pangkal dimaksud lebih jauh dikatakan bahwa yang penting adalah wewenang menentukan pengeluaran, wewenang atas sumber penerimaan saja belum cukup untuk otonomi daerah.

Kesimpulan  dari hasil penelitian ini adalah bahwa peluang untuk menaikkan penerimaan daerah sangat kecil, karena banyak penerimaan khususnya pajak yang tidak memuaskan (potensinya kecil). Peluang untuk menciptakan jenis-jenis pajak yang baru juga kecil, sebab Pemerintah Pusat sudah menguasai lahan pajak yang penting, sehingga peluang untuk menaikkan penerimaan daerah dari sumber sendiri terbatas di satu sisi. Selain dari pada itu, Pemerintah Pusat juga menguasai hampir semua bidang pajak di sisi lain, maka alternatif yang dimungkinkan untuk meningkatkan penerimaan daerah adalah memberikan (melimpahkan) beberapa sumber  penerimaan kepada daerah atau menggarap beberapa bidang pajak bersama-sama dengan daerah.

Tim Peneliti Fisipol UGM  bekerja sama dengan Litbang Depdagri  (1991) menentukan tolok ukur kemampuan daerah dilihat dari rasio Pendapatan Asli Daerah (PAD) terhadap total APBD, yaitu:

1. Rasio PAD terhadap APBD    0,00  – 10,00 % ( sangat kurang );
2. Rasio PAD terhadap APBD  10,10  – 20,00 % ( kurang );
3. Rasio PAD terhadap APBD  20,10  – 30,00 % ( sedang );
4. Rasio PAD terhadap APBD  30,10  – 40,00 % ( cukup );
5. Rasio PAD terhadap APBD  40,10  – 50,00 % ( baik );
6. Rasio PAD terhadap APBD  diatas 50,00  % ( sangat baik ).

Penentuan tolok ukur kemampuan keuangan daerah dilihat dari rasio antara PAD terhadap APBD tersebut dinilai wajar, mengingat sebagian besar sumber penerimaan di daerah telah dijadikan pajak sentral dan dipungut oleh Pemerintah Pusat, sehingga kontribusi pajak daerah dan retribusi daerah serta Pendapatan Asli Daerah lainnya terhadap total penerimaan daerah adalah sengat kecil. Berdasarkan hasil penelitian tersebut, Pemerintah Pusat mengkatagorikan bagi daerah yang rasio PAD terhadap APBD berada di atas 30 % dinyatakan sudah cukup mampu dalam pelaksanaan otonomi dilihat dari dari sisi keuangannya. Menyadari hal tersebut, Pemerintah Pusat setiap tahun anggaran selalu memberikan  subsidi dan bantuan kepada daerah.

Jamaluddin (1990) menelaah tentang derajat desentralisasi fiskal Pemerintah Daerah dibandingkan dengan negara-negara lainnya, Indonesia merupakan negara berkembang yang menduduki posisi fiskal yang paling rendah dari segi penerimaan. Hal ini berkaitan dengan sumber-sumber PAD yang kurang potensial, lemahnya administrasi dan struktur pajak belum memenuhi kriteria pajak yang ada. Sejalan dengan hal di atas, Lains (1985) meneliti tentang keuangan dan pembangunan daerah di Sumatera Barat menunjukkan bahwa dalam pelaksanaan pembangunan daerah ditemukan bahwa, kemampuan pembiayaan dengan PAD adalah kecil. Dengan kata lain, bahwa sebagian besar pembangunan daerah dibiayai oleh  Pemerintah Pusat.

Kecilnya proporsi PAD dalam total penerimaan daerah antara lain karena jenis-jenis pajak yang menjadi hak daerah kurang potensial. Lains menyarankan perlu adanya desentralisasi perencanaan dan pelaksanaan pembangunan serta sistem perpajakan, yaitu dengan pemberian wewenang yang lebih besar kepada Pemerintah Daerah, juga diungkapkan bahwa, subsidi khusus mungkin lebih efisien dalam penggunaan dana dibandingkan dengan bantuan umum.

Mardiasmo dan Makhfatih (2000: 8-12) menguarikan bahwa potensi penerimaan daerah adalah kekuatan yang ada di suatu daerah untuk menghasilkan sejumlah penerimaan tertentu. Untuk melihat potensi sumber penerimaan daerah dibutuhkan pengetahuan tentang perkembangan beberapa variabel yang dikendalikan (yaitu variabel-variabel kebijakan dan kelembagaan), dan yang tidak dapat dikendalikan (yaitu variabel ekonomi) yang dapat mempengaruhi kekuatan sumber-sumber penerimaan daerah. Olehnya itu, dalam menghitung potensi perlu memperhatikan beberapa faktor berikut: (1) kondisi awal suatu daerah, (2) peningkatan cakupan atau ekstensifikasi dan intensifikasi penerimaan daerah, (3) perkembangan PDRB per kapita ril, (4) pertumbuhan penduduk, (5) penyesuaian tarif, (6) tingkat inflasi, (7) pengembangan baru, (8) sumber pendapatan baru, (9) perubahan peraturan.

Otonomi daerah adalah suatu kewenangan daerah untuk mengatur dan mengurus kepentingan setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat sesuai denganperaturan perundang undangan yang berlaku (undang undang No. 22 tahun 1999) membicarakan otonomi daerah tidak terlepas dari adanya pembegian kekuasaan didalam suatu negara antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Prinsip dasar otonomi daerah sebagaimana diamanatkan dalam Undang undang No, 22 tahun 1999 adalah megatur penyelenggaraan pemerintahan daerah Daerah dan Undang-undang nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pusat dan Daerah menjadi tonggak dan upaya nyata pemberdayaan (empowerment) daerah, melalui lembaga-lembaga yang ada  serta sebagai perwujudan demokrasi. Penyerahan sebagian fungsi-fungsi pemerintahan dari Pemerintah Pusat kepada Pemerintah Daerah akan menciptakan keleluasaan bagi daerah untuk menyelenggarakan pemerintahan sesuai dengan kebutuhan masyarakat. Begitu pula, diharapkan dapat mempercepat proses distribusi pendapatan dan pembangunan ekonomi daerah yang lebih mandiri.

Cara lain untuk menganalisis posisi fiskal daerah dengan menghitung elastisitas PAD terhadap PDRB. Elastisitas pajak di suatu daerah terhadap PDRB di daerah itu merupakan salah satu cara untuk mendeteksi struktur pajak di suatu daerah atau jenis pajak tertentu. Semakin elastis PAD suatu daerah maka struktur PAD di daerah tersebut semakin baik. Elastisitas PAD dapat dihitung dengan menggunakan rumus matematis (Ahmad, 1990 : 38).

 e     ……………………………………………..       (2.8)

di mana     e    =  Elastisitas Pajak Daerah

Y    =  PDRB pada harga yang berlaku

d     =  Perubahan

TR  = Penerimaan Pajak

Kapasitas Pajak (fiscal capasity).  Kapasitas pajak   dapat digunakan pendekatan perhitungan sebagai berikut (Ahmad, 1990 : 68).

……………………………        (2.6)

di mana : KF_i        = Kapasitas Fiskal di Daerah

PDRB_i   = PDRB tanpa pertambangan dan galian di daerah i.

KFs      = Kapasitas Fiskal Standar.

Kapasitas Fiskal Standar atau rata–rata dirumuskan sebagai berikut :

…………………………..         (2.7)

Indeks kinerja PAD (IKPAD). Indeks Kinerja PAD (IKPAD) yaitu dengan membagi upaya pengumpulan PAD (UPAD) dengan tingkat PAD standar (TPS) dapat diperoleh indeks kinerja PAD (IPAD), dapat dirumuskan sebagai berikut (Ahmad, 1990 :66) :

………………………………………………          (2.5)

Tingkat PAD Standar (TPS) adalah perbandingan antara Total PAD Kabupaten/Kota dengan Total PDRB Kabupaten/Kota, dirumuskan sebagai berikut (Ahmad, 1990 :65) :

………………………………………….     (2.4)

di mana : TPS adalah tingkat PAD Standar.

å PAD Kabupaten adalah total PAD kabupaten

å PDRB Kabupaten adalah total PDRB Kabupaten

Untuk mengukur kemampuan keuangan daerah dalam pembiayaan kegiatan pembangunan digunakan analisis kontribusi PAD terhadap APBD (Derajat Otonomi Fiskal Daerah) yaitu nisbah antara PAD pada tahun tertentu dengan APBD pada tahun tertentu (Sugiyanto, 2000 : 2).

………………………………………..      (2.2)

di mana :

DOFD _t           = Derajat Otonomi Fiskal Daerah tahun ke-t

PAD_t               =   Pendapatan Asli Daerah (PAD) tahun ke-t.

APBD_t            = Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah                    tahun ke-t.

Analisis perumbuhan terhadap komponen penerimaan daerah dengan menggunakan rumus, Jaya, dkk (2000 :25) diformulasikan sebagai berikut :

………………………………………   (2.1)

di mana : g adalah pertumbuhan

X_t adalah nilai pada tahun t

X_t-1 adalah nilai pada tahun sebelumnya.

Posisi  fiskal  dapat pula dipelajari  dengan memperbandingkan pajak terhadap komponen pajak. Posisi fiskal sama dengan upaya pengumpulan pajak (tax effort), dengan demikian dapat dirumuskan sebagai berikut (Ahmad, 1990 : 37).

di mana : Tej adalah Upaya pengumpulan pajak di daerah j.

Trj adalah penerimaan pajak di daerah j.

T_cj  adalah kapasitas pajak di daerah j.

Nilai Te yang akan diperoleh berkisar antra nol sampai satu. Untuk menentukan posisi fiskal disuatu daerah apakah lemah atau kuat itu bergantung pada standar yang digunakan. Secara sederhana dapat dikatakan bila nilai Te mendekati satu, maka posisi fiskal dapat disebut kuat dan bila nilai Te mendekati nol, maka posisi fiskal disebut lemah.

Kapasitas pajak di suatu daerah dapat dirumuskan sebagai berikut :

T_cj             =   t_s . B_j

Di mana  : T_cj   =  Kapasitas pajak di daerah j.

t_s    =  Standar tarif pajak.

B_j     =  Basis pajak di daerah j.

Kemampuan rutin daerah atau kemampuan PAD dalam membiayai pengeluaran rutin daerah yang tercermin dalam Indeks Kemampuan Rutin (IKR) yaitu ratio pendapatan Asli Daerah terhadap total belanja rutin daerah, digunakan tolok ukur  yang dikemukakan Tumilar (1997: 38), sebagai berikut.

Posisi fiskal (fiscal position) suatu daerah dapat dipelajari dengan menggunakan konsep-konsep rasio pajak (tax ratio), upaya pengumpulan pajak (tax effort), kapasitas pajak (taxable capacity), kebutuhan fiscal (fiscal needs), indeks penampilan pajak (tax performance index) dan elastisitas pajak. Menurut Musgrave dan Musgrave, (1984 : 530-534) posisi fiskal disebut kuat kalau kapasitas pajak lebih tinggi dari kebutuhan, dan disebut lemah apabila terjadi sebaliknya. (lihat Ahmad, 1990 :36).

Sebelum diberlakukannya UU Nomor 22 dan Nomor 25 Tahun 1999 bantuan pembangunan di Indonesia dikenal dengan bantuan pembangunan daerah atau Inpres yang terdiri dari dua bentuk.

1. Bantuan Umum atau block grant yang terdiri dari bantuan pembangunan propinsi, bantuan pembangunan kabupaten/kodya dan bantuan pembangnan desa.
2. Bantuan khusus atau specific grant yang terdiri dari bantuan penunjang jalan dan jembatan, bantuan sekolah dasar, bantuan sarana kesehatan, bantuan penghijauan dan reboisasi serta inpres desa tertinggal (IDT).

Dilihat dari segi penggunaan dana bantuan umum (block grant) tidak ditetapkan oleh pemerintah pusat dalam pengertian bahwa pemerintah daerah mempunyai kewenangan dalam menentukan untuk apa bantuan tersebut dengan ketentuan penggunaannya sejalan dengan sektor-sektor yang sesuai dengan program yang telah disetujui sebelumnya. Bantuan khusus (specific grant) pemerintah daerah hanya terbatas pada wewenang dalam hal penentuan lokasi proyek dan cara pelaksanaannya dan pemerintah pusatlah yang akan menentukan prioritas penggunaan dan alokasi dananya.

Setelah UU Nomor 22 dan Nomor 25 tahun 1999 mulai diberlakukan, maka bantuan umum berubah menjadi Dana Alokasi Umum (DAU) yaitu dana yang bersumber dari APBN yang dialokasikan dengan tujuan pemerataan kemampuan antara daerah untuk membiayai kebutuhan daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi yang pengelolaannya sepenuhnya menjadi wewenang pemerintah daerah kabupaten/kota.  Bantuan khusus (specific grant) berubah menjadi Dana Alokasi Khusus (DAK) yaitu dana yang bersumber dari APBN yang dialokasikan kepada daerah untuk membantu membiayai kebutuhan khusus / tertentu sesuai dengan kriteria yang telah ditetapkan oleh menteri teknis yang terkait dengan tetap memperhatikan kebutuhan yang merupakan komitmen atau perioritas nasional.

Salah satu aspek yang dapat menentukan keberhasilan otonomi daerah adalah kemandirian pemerintah daerah. Dengan demikian implikasi dari pengembangan otonomi daerah bukan semata-mata merupakan penambahan urusan yang diserahkan, akan tetapi juga seberapa besar wewenang yang diserahkan tersebut memberikan kemampuan mengambil prakarsa dalam pengelolaan keuangan daerah termasuk desentralisasi fiskal sehingga daerah dapat mengurangi derajat ketergantungannya kepada pusat dan dapat membiayai kegiatan pembangunan daerahnya.

Derajat otonomi fiskal di Kabupaten dan Kota di Indonesia pada umumnya masih rendah. Hal ini tercermin dalam indeks kemampuan rutin (IKR) yang masih rendah, artinya Pendapatan Asli Daerah (PAD) dari masing-masing Kabupaten dan Kota belum mampu untuk membiayai keseluruhan belanja rutin daerahnya. Pengukuran derajat otonomi fiskal daerah menjelaskan mengenai kemampuan suatu daerah dalam membiayai urusan rumahtangganya dengan menghitung rasio pendapatan asli derah terhadap total penerimaan daerah tanpa transfer (Radianto, 1997 : 47). Pada struktur pengeluaran daerah, derajat otonomi fiskal dapat tercermin dalam angka indeks kemampuan rutin yaitu proporsi antara Pendapatan Asli Daerah dengan pengeluaran rutin tanpa transfer pemerintah pusat (Kuncoro, 1995 : 9 dan Radianto, 1997 :42).

Selanjutnya Bird dan Vaillancourt (2000 :167-169) menyatakan bahwa sistem fiskal yang sangat sentralistik merupakan penyebab mengapa kemampuan pemerintah daerah untuk menjalankan fungsi-fungsinya tergantung kepada pusat. Hal ini telah mengakibatkan kecilnya porsi penerimaan sendiri dalam struktur penerimaan daerah. Ketergantungan yang tinggi terhadap transfer pemerintah pusat telah menyebabkan kurangnya insentif pencarian sumber-sumber untuk menutupi biaya daerah.

Ketergantungan terhadap subsidi pemerintah pusat memang umum terjadi hampir di semua negara tidak terkecuali negara-negara maju seperti Amerika Serikat, di mana pada tahun 1900, sekitar 34% dari pengeluaran pelayanan publik dilaksanakan oleh pemerintah federal dan 66% oleh negara bagian dan pemerintah lokal. Sejak tahun 1949, komposisi pengeluaran sektor publik tersebut bergeser menjadi 70% dilaksanakan oleh pemerintah federal dan 30% oleh negara bagian dan pemerintah lokal. Proporsi ini bergerak pada tingkat yang hampir sama sampai tahun 1990, yaitu 67% dilaksanakan oleh pemerintah federal dan 33% oleh negara bagian dan pemerintah lokal. Namun tingkat ketergantungan negara bagian dan pemerintah  lokal  tersebut  tentu  saja  tidak  mengurangi  kewajiban mereka

untuk meningkatkan PAD-nya, (Sidik 2000 : 3).

Pendapatan Asli Daerah merupakan sumber pendapatan daerah telah  diatur secara tegas  dalam Undang-undang No. 22 tahun 1999 yakni pasal 79 huruf a yang menyebutkan bahwa Pendapatan Asli Daerah terdiri dari hasil pajak daerah, hasil retribusi daerah, hasil perusahaan milik daerah, hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan, dan lain-lain Pendapatan Asli Daerah yang sah. Pendapatan Asli Daerah (PAD) menduduki posisi yang sangat penting dalam setiap penyelenggaraan pemerintah daerah, karena PAD-lah yang secara ideal diharapkan menjadi pilar utama dalam membiayai kegiatan-kegiatan pemerintahan dan pembangunan, sedangkan penerimaan yang bersumber di luar Pendapatan Asli Daerah hanya sebagai pendukung saja. Demikian juga dalam perspektif otonomi daerah, PAD menjadi sumber keuangan yang paling utama di samping penerimaan lainnya yang berupa dana perimbangan, pinjaman daerah dan lain-lain pendapatan daerah yang sah. Namun harus diakui bahwa Pendapatan Asli Daerah belum dapat diandalkan sebagai sumber pembiayaan yang dominan dalam pengeluaran pemerintah daerah lebih khususnya pada belanja rutin daerah.

Rendahnya Pendapatan Asli Daerah tersebut diperkuat dengan hasil penelitian yang dilakukan oleh Balitbang Depdagri dengan FISIPOL – UGM tahun 1991 terkait dengan kemampuan untuk melaksanakan otonomi daerah dengan salah satu variabel utama yaitu keuangan daerah menyebutkan bahwa dari seluruh daerah tingkat II di Indonesia (292) sebanyak 71,23% hanya memberikan kontribusi PAD terhadap APBD sebesar 20% atau kurang dan 41,78% yang hanya memberikan kontribusi 10% atau kurang (Nugroho, 2000 : 119).

Menurut Jaya (1996 : 5) masih rendahnya Pendapatan Asli Daerah yang mengakibatkan masih besarnya tingkat ketergantungan daerah terhadap pemerintah pusat adalah disebabkan karena kurang berperannya perusahaan daerah sebagai sumber pendapatan daerah, tingginya derajat sentralisasi dalam bidang perpajakan, pajak daerah kendati jumlahnya cukup beragam namun hanya sedikit yang bisa diandalkan sebagai sumber pendapatan, alasan praktis dimana ada kehawatiran bahwa apabila daerah memiliki sumber pendapatan yang tinggi akan mendorong disintegrasi bangsa dan yang terakhir adalah karena pola pemberian subsidi dari pemerintah pusat yang hanya sedikit memberi kewenangan kepada daerah untuk merencanakan pembangunan daerahnya sendiri. Pendapatan Asli Daerah sebagai salah satu sumber penerimaan daerah merupakan tolok ukur terpenting bagi kemampuan daerah dalam menyelenggarakan dan mewujudkan otonomi daerah dan dapat dipandang sebagai indikator penting dalam mengukur tingkat ketergantungan suatu daerah terhadap pemerintah pusat (Insukindro, dkk, 1994 :1).

Dalam kenyataannya pada hampir semua daerah tingkat II, sumber PAD belum menunjukkan peranan yang berarti. Hasil penelitian Devas, dkk (1989:163) dan Nazara (1997:9) menunjukkan bahwa pada daerah tingkat II di Indonesia, PAD hanya menempati porsi sekitar dua persen dari keseluruhan anggaran pembangunan, sementara itu pada tingkat propinsi, PAD hanya menyumbang sekitar tujuh persen. Meskipun PAD tidak seluruhnya dapat membiayai APBD, namun proporsi PAD terhadap total penerimaan tetap merupakan indikasi derajat kemandirian suatu daerah dalam rangka membiayai segala urusan otonomi daerah.

alat analisis penunjang untuk menghitung kontribusi dan pertumbuhan dari penerimaan dan belanja daerah beserta komponennya dengan menggunakan alat analisis menurut Widodo (1993 : 20)   sebagai berikut :

1. Kontribusi

di mana ; K_vi    =  Kontribusi variabel komponen APBD

Vi      = Variabel Komponen APBD

V_{total   ­}=  Total  Variabel  (APBD)

1. Pertumbuhan

di mana ; (DY)     =   Laju pertumbuhan

Vx       =   Variabel tahun tertentu

Vx-1    =   Tahun sebelumnya

Batas Maksimal Pinjaman (BMP) adalah  jumlah kumulatif pokok pinjaman daerah yang wajib dibayar tidak melibihi 75% (tujuh puluh lima persen) dari jumlah penerimaan umum APBD tahun sebelumnya. Batas Maksimal pinjaman ini merupakan batas paling tinggi jumlah pinjaman daerah yang dianggap layak menjadi beban APBD, dapat ditulis dengan rumus sebagai berikut :

Debt Service Coverage Ratio (DSCR) adalah perbandingan antara penjumlahan Pendapatan Asli Daerah, Bagian Daerah dari Pajak Bumi dan Bangunan, Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan, penerimaan sumber daya alam dan bagian daerah lainnya seperti Pajak Penghasilan Perseorangan, serta Dana Alokasi Umum, setelah dikurangi Belanja Wajib, dengan penjumlahan angsuran pokok, bunga dan biaya pinjaman lainnya yang jatuh tempo,

Di mana ; PAD adalah  Pendapatan Asli Daerah; BD adalah Bagian Daerah dari Pajak Bumi dan Bangunan, Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan, dan penerimaan sumber daya alam, serta bagian daerah lainnya seperti Pajak Penghasilan Perseorangan; DAU adalah  Dana Alokasi Umum; BW  adalah   Belanja Wajib yaitu belanja yang harus dipenuhi/tidak bisa dihindarkan dalam tahun anggaran yang bersangkutan oleh Pemerintah Daerah seperti belanja pegawai; P adalah   Angsuran pokok  pinjaman  yang  jatuh  tempo  pada tahun anggaran yang bersangkutan; B adalah Bunga   pinjaman  yang jatuh tempo pada tahun anggaran  yang bersangkutan; dan BL adalah  Biaya lainnya (biaya komitmen,  biaya bank, dll) yang jatuh  tempo.

Jumlah pinjaman daerah dapat dihitung berdasarkan kemampuan keuangan daerah, dengan mempertimbangkan jangka waktu, masa tenggang dan bunga pinjaman. Menurut  Sartono (1997), formula yang digunakan sebagai berikut;

1. Pinjaman daerah.

..……….…………..(2.5)

Keterangan ;

PD   =  Pinjaman daerah.

A     =  Angsuran pinjaman.

r      =  Tingkat suku bunga

n     =  Jangka waktu pinjman

1. Angsuran Pinjaman.

A = P [ r : {1 – (1 + r)‾ⁿ}]          ……………………………..(2.6)

Keterangan ;

A  = Besarnya angsuran per periode.

P  = Pokok pinjaman.

r   = Tingkat suku bunga.

n  = Jangka waktu pembayaran angsuran pokok.

Batas maksimum pinjaman merupakan batas yang dianggap layak  menjadi beban APBD. Perhitungan batas maksimum pinjaman ini diperoleh dengan  menggunakan formula sebagai berikut;

Komulatif Pokok Pinjaman Daerah

BMP =  ———————————————————   75 %

Penerimaan Umum APBD tahun sebelumnya               ……..(2.4)

Keterangan ;

Komulatif Pokok Pinjaman Daerah = Pokok Pinjaman Lama + Pinjaman baru

Penerimuaan Umum APBD = Semua  Penerimaan  daerah  tidak    termasuk

DAU,  dana  darurat,  pinjaman  lama  dan  lain

Penerimaan.

(PAD+BD+DAU) – BW

DSCR = ———————————– ≥ 2,5     ……….…  ( 2.3)

P + B + BL

Keterangan;

DSCR = Debt Service Coverage Ratio.

Penerimaan daerah.

(1). PAD      =  Pendapatan Asli Daerah.

(2). BD        =  Bagian daerah yang terdiri dari PBB,BPHTB,SDA.

(3). DAU     =  Dana Alokasi Umum.

(4). BW       =  Belanja Wajib, belanja yang harus dipenuhi/tidak bisa

dihindari dalam tahun anggaran yang bersangkutan

seperti belanja rutin.

Pengeluaran daerah.

(1). Rutin     =  Pengeluaran Rutin.

(2). DIK        = Daftar Isian Kegiatan yang akan di daerahkan.

Angsuran Pokok.

(1).  P         =  Angsuran pokok pinjaman.

(2).  B         =  Bunga Pinjaman.

(3).  BL       =  Biaya lainnya.

Menurut Widodo (1991:20), untuk mengetahui pertumbuhan dan kontribusi digunakan formula  berikut ini;

1. Laju pertumbuhan dapat diketahui dengan model sebagai berikut;

Vx – Vx -1

Pertumbuhan (∆Y) =                                    X  100 %   …….. …….. (2.1)

Vx –1

dimana ;  ∆Y   = Laju Pertumbuhan .    x  =  tahun tertentu,

x -1  = tahun sebelumnya,     V  = variabel tertentu.

2. Kontribusi dapat diketahui dengan model sebagai berikut;

……………… (2.2)

dimana;  Kvi    =  kontribusi variabel komponen APBD

Vi    = Variabel komponenen APBD

Vtotal  =  Total Variabel (APBD)

Ada dua pandangan yang dikemukakan tentang pinjaman publik, yang mempunyai pemikiran berbeda satu sama lainnya. Menurut aliran klasik (lihat Simanjuntak, et .al., 2000:18), menyatakan bahwa pinjaman publik akan menghambat pembangunan, karena pengeluaran publik bersipat non produktif. Sedangkan menurut aliran Keynesian menyatakan bahwa kredit publik dapat berfungsi sebagai basis jumlah uang beredar dan dapat meningkatkan produktivitas, karena hutang dapat membantu tercapainya transformasi ekonomi dengan cara;

1. Menutupi kekurangan sumberdaya manusia dan permodalan dalam jangka pendek.
2. Meningkatkan aktivitas perekonomian yang strategis.
3. Meningkatkan kinerja pemerintah secara positif.
4. Menyediakan sumberdaya yang memungkinkan untuk menjalankan reformasi struktural perekonomiannya.

Dari kedua pandangan tersebut menunjukkan, bahwa pinjaman dapat diperkenankan asalkan digunakan untuk menutupi kekurangan dana dan hal-hal yang bersipat produktif, yang langsung dapat menghasilkan penerimaan bagi daerah, seperti mendirikan pasar, terminal dan hotel (Devas, 1989:221).

Secara umum, kebijaksanaan untuk melakukan pinjaman, merupakan kebijakan pemerintah daerah, akan tetapi dalam hal ini, pemerintah yang lebih tinggi memegang kuasa atas pemerintah daerah, karena pinjaman pemerintah daerah baru akan dapat dilakukan apabila telah mendapat persetujuan dari pemerintah pusat. Hal ini, dimaksudkan agar pinjaman pemerintah daerah hendaknya tertanan pada kegiatan-kegiatan yang dapat mendorong pendapatan daerah, sehingga daerah akan mampu membayar kembali pinjaman yang dilakukan. Dengan demikian seberapa besarpun pinjaman yang dilakukan daerah tidak menjadi masalah, selama daerah memiliki kemampuan membayarnya.

Menurut teori pertumbuhan ekonomi klasik, yang dipelopori oleh Adam Smith, mengatakan bahwa sumber-sumber pertumbuhan produksi nasional (Boediono, 1999:9) terdiri dari pertumbuhan tenaga kerja dan kapital, perbaikan efisiensi dalam penggunaan kapital oleh tenaga kerja melalui spesialisasi dan kemajuan teknologi, serta perdagangan internasional yang dapat memperluas pasar. Selanjutnya, menurut Adam Smith (lihat Arsyad,1997:51), makin besar stok modal makin besar pula kemungkinan spesialisasi dan pembagian kerja yang akan meningkatkan produktivitas perkapita, sehingga akan menghasilkan output. Jadi pertumbuhan ekonomi menunjukkan sejauhmana aktivitas perekonomian akan menghasilkan tambahan pendapatan masyarakat pada suatu periode tertentu.

Berdasarkan pada teori tersebut, karena adanya perbedaan potensi sumber daya alam dan sumberdaya manusia antar daerah, akan menyebabkan perbedaan pertumbuhan antar daerah. Bagi daerah yang memiliki sumberdaya alam berupa minyak dan gas alam cenderung mempunyai laju pertumbuhan yang cukup tinggi (Syafrizal, 1997:27-38).

Secara umum, kebijaksanaan pertumbuhan daerah merupakan hasil kombinasi antara kebijaksanaan pemerintah pusat dengan pemerintah daerah, akan tetapi dalam hal ini pemerintah yang lebih tinggi memegang kuasa atas pemerintah daerah, sehingga kebijaksanaan pemerintah pusat lebih dominan dari pemerintah daerah (Nazara, 1994:19-36). Implikasi dari kebijakan tersebut diwujudkan dalam perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah, yang mempengaruhi kegiatan pembangunan di daerah, karena ada daerah yang memiliki potensi sumberdaya alam yang cukup banyak, akan tetapi belum sepenuhnya menikmati dari hasil sumberdaya yang dimilikinya.

Di dalam Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999, sebutan daerah otonom tidak mengalami perubahan, hanya diubah sebutannya menjadi daerah Propinsi, Daerah Kabupaten, dan Daerah Kota, yang berarti ada tiga bentuk daerah otonom, yang masing-masing berdiri sendiri, berwenang mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat berdasarkan aspirasi masyarakat. Implikasinya, bagi daerah kabupaten dan kota, yang wilayahnya mempunyai potensi ekonomi cukup banyak, maka laju pertumbuhan daerah dan kemandirian otonomi daerahnya  akan lebih terjamin. Sebaliknya bagi daerah yang potensinya terbatas, maka akan mendapatkan kesulitan dalam mengejar pertumbuhan daerahnya dan kemandirian otonominya juga akan terhambat. Namun demikian kelemahan ini setidak-tidaknya akan dapat dikurangi melalui kebijakan perimbangan keuangan pusat dan daerah sebagaimana tertuang dalam Undang-undang Nomor 25 Tahun 1999 (E.Koswara:2000:47).

Menurut Davey K, et.al. (1989:179) hubungan keuangan pusat dan daerah menyangkut pembagian tanggung jawab untuk melaksanakan kegiatan -kegiatan tertentu antara tingkat pemerintahan dan pembagian sumber penerimaan untuk menutupi pengeluaran akibat kegiatan-kegiatan itu. Tujuan utama hubungan pusat dan daerah untuk mencapai perimbangan antara pembagian potensi dan sumber daya dapat sesuai dengan peranan yang dimainkan oleh pemerintah daerah..

Mahi, (2000:56), mengemukakan bahwa, untuk menentukan besarnya ketersediaan dana antar pemerintah daerah digunakan prinsip kebutuhan daerah melalui pembagian fungsi-fungsi (urusan-urusan) yang direfleksikan dalam kebijaksanaan otonomi daerah, yang didalamnya mengatur mengenai pembagian kewenangan sekaligus pembiayaan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah.

Sumber-sumber penerimaan daerah selain diperoleh dari sumber-sumber keuangan yang dimiliki oleh daerah, pemerintah daerah untuk menutup kekurangan sumber-sumber keuangannya  dapat juga melakukan pinjaman.  Dana pinjaman ditujukan untuk membiayai pengadaan prasarana daerah atau harta tetap lain yang berkaitan dengan kegiatan yang bersifat meningkatkan penerimaan yang dapat digunakan untuk mengembalikan pinjaman, serta memberikan manfaat bagi pelayanan masyarakat.

Sidik (1998 : 28) mengemukakan bahwa pinjaman daerah merupakan salah satu instrumen bagi pemerintah daerah untuk membiayai penyelenggaraan pemerintahannya. Daerah dapat melakukan pinjaman atau menerbitkan obligasi untuk membiayai pembangunan daerah. Sumber pinjaman daerah berasal dari pemerintah pusat, negara donor melalui pemerintah pusat (two step loan), pasar modal dan tabungan masyarakat.  .

Menurut Riphat dan Hutahaean ( 1997 : 33)  sumber pinjaman daerah secara teoritis dapat dikelompokan menjadi sembilan jenis yaitu (1) pinjaman dari pemerintah yang lebih tinggi; (2) pinjaman dari lembaga keuangan internasional; (3) pinjaman dari bank kredit pusat (central credit bank) atau dana pinjaman pusat (central loan fund); (4) penerbitan saham atau obligasi daerah; (5) pinjaman atau penarikan uang melebihi saldo bank (overdraft); (6) pinjaman dengan jaminan asset Pemda; (7) pinjaman dari dana cadangan sendiri (internal reserve fund); (8) pinjaman dalam bentuk pembelian atau sewa peralatan; dan (9) pembiayaan pendahuluan pembangunan proyek oleh kontaktor.  Namun kenyataannya sumber dana pinjaman daerah di Indonesia baru dapat dikelompokan menjadi : pinjaman dari pemerintah pusat atau Rekening pembangunan Daerah (RPD) dan pinjaman non RPD. Sumber dana RPD selain berasal dari dana sendiri (revolving fund) dan APBN, juga berasal dari luar negeri yang disalurkan ke daerah dengan prosedur Subsidiary loan agreement (SLA). Pinjaman non RPD adalah dana pinjaman yang bersumber dari dalam negeri diluar RPD, seperti pinjaman dari Bank Pembangunan Daerah (BPD) dan Bank Umum lainnya. Untuk pinjaman yang bersumber dari luar negeri harus melalui pemerintah pusat. Hal ini dimaksudkan untuk memudahkan pengontrolan dan pengendalian devisa, sehingga tidak berdampak pada terganggunya stabilitas ekonomi makro nasional. Menurut Devas dkk (1999 : 222) di berbagai negara pada umumnya, kewenangan pemerintah daerah untuk melakukan pinjaman dibatasi hal tersebut terjadi karena :

1. pinjaman sektor pemerintah secara keseluruhan perlu dikendalikan dalam hubungan dengan kebijaksanaan moneter, terutama untuk mengendalikan inflasi;
2. untuk mencegah jangan sampai pemerintah daerah terjerumus ke dalam kesulitan keuangan.

Dengan adanya batasan tersebut, apabila pemerintah daerah akan melakukan pinjaman harus mengetahui dulu kemampuan keuangannya dan sampai sejauh mana pemerintah daerah sanggup membayar kembali hutangnya. Hal ini perlu diketahui karena apabila pinjaman tersebut tidak terkendali, maka pemerintah daerah akan berhadapan dengan berbagai kesulitan.

Selanjutnya Devas dkk (1999 : 223),  mengemukakan bahwa  sebagian besar pinjaman daerah dipergunakan untuk membiayai pembangunan perkotaan dengan beberapa alasan :

1. sektor kota mencakup banyak sekali kegiatan yang memungkinkan pemerintah menembus biaya yang dikeluarkan;
2. wilayah kota paling banyak menghasilkan penerimaan yang dapat digunakan untuk mengangsur hutang;
3. lembaga pemberi pinjaman seperti Bank Dunia , yang bekerja atas dasar asas pinjaman yang dibayar dari penerimaan, dan dalam terlibat di sektor ini di Indonesia. Proyek-proyek yang mendapat dana pinjaman termasuk proyek air minum kota, pembuangan air, pembuangan air limbah dan kesehatan lingkungan, pembuangan sampah, perbaikan kampung, dan pembangunan jalan.

Pengertian pinjaman daerah menurut   Peraturan Pemerintah Nomor : 107 Tahun 2000 tentang Pinjaman Daerah  adalah semua transaksi yang mengakibatkan daerah menerima dari pihak lain sejumlah uang atau manfaat bernilai uang sehingga daerah tersebut dibebani kewajiban untuk membayar kembali, tidak termasuk kredit jangka pendek yang lazim terjadi dalam perdagangan. Dalam peraturan pemerintah tersebut dijelaskan mengenai persyaratan pinjaman daerah yang meliputi jumlah, jangka waktu dan larangan penjaminan pinjaman daerah. Dengan adanya persyaratan tersebut maka perlu dilakukan proyeksi terhadap kemampuan keuangan daerah, penerimaan daerah, jumlah dan angsuran jangka panjang yang optimal bagi pemerintah daerah. Jangka waktu pinjaman  perlu disesuaikan dengan pengalokasian pinjaman tersebut. Pinjaman jangka panjang, dapat digunakan daerah untuk membiayai sarana dan prasarana yang merupakan asset daerah dan menghasilkan sejumlah pendapatan bagi daerah (cost recovery) yang bisa digunakan untuk melunasi pinjaman tersebut serta dapat memberikan manfaat bagi pelayanan masyarakat.   Pinjaman jangka pendek dapat digunakan untuk pengaturan arus kas dalam rangka pengelolaan kas daerah.

Untuk menilai kemampuan keuangan suatu daerah dapat mengembalikan pinjaman pada dasarnya merupakan kondisi pinjaman total yang optimal dan relatif aman ditinjau dari aspek keuangan dengan menggunakan Peraturan Pemerintah Nomor : 107 Tahun 2000 tentang Pinjaman Daerah, pada pasal 6 dan pasal 7 disebutkan tentang Batas Maksimum Pinjaman (BMP) daerah yang bersifat jangka panjang harus memenuhi ketentuan sebagai berikut : (a) jumlah kumulatif pokok pinjaman daerah yang wajib dibayar tidak melebihi 75% (tujuh puluh lima persen) dari jumlah penerimaan umum APBD tahun sebelumnya; dan (b) berdasarkan proyeksi penerimaan dan pengeluaran daerah tahunan selama jangka waktu pinjaman, Debt Service Coverage Ratio (DSCR) paling sedikit 2,5 (dua setengah). Untuk pinjaman jangka pendek ketentuannya sebagai berikut : (a) jumlah maksimum pinjaman jangka pendek adalah 1/6 ( satu per enam) dari jumlah APBD tahun anggaran yang berjalan; (b) pinjaman jangka pendek dilakukan dengan mempertimbangkan kecukupan penerimaan daerah untuk membayar pinjaman tersebut pada waktunya.

Faktor keuangan merupakan faktor yang penting dalam mengukur tingkat kemampuan daerah dalam melaksanakan otonominya. keadaan keuangan daerahlah yang menentukan bentuk dan ragam yang akan dilakukan oleh pemerintah daerah. Usman (1998:63) mengatakan salah satu kriteria penting untuk mengetahui secara nyata, kemampuan daerah untuk mengatur rumah tangganya sendiri adalah kemampuan “self supporting” dalam bidang keuangan.

Mamesah (1995: 16) mengemukakan bahwa keuangan  daerah secara sederhana dapat dirumuskan sebagai semua hak dan kewajiban yang dapat dinilai dengan uang, demikian pula segala sesuatu baik berupa uang maupun  barang yang dapat dijadikan kekayaan daerah sepanjang belum dimiliki/dikuasai oleh negara atau daerah yang lebih tinggi serta pihak-pihak lain sesuai dengan ketentuan/peraturan perundangan yang berlaku. Dari  pengertian tersebut di  atas dapat dilihat bahwa dalam keuangan daerah terdapat dua unsur penting yaitu :

1. semua hak dimaksudkan sebagai hak untuk memungut pajak daerah, retribusi daerah dan/atau penerimaan dan sumber-sumber lain sesuai ketentuan yang berlaku merupakan penerimaan daerah sehingga menambah kekayaan daerah;
2. kewajiban daerah dapat berupa kewajiban untuk membayar atau sehubungan adanya tagihan kepada daerah dalam rangka pembiayaan rumah tangga daerah serta pelaksanaan tugas umum dan tugas pembangunan oleh daerah yang bersangkutan.

Pemerintah Daerah di dalam melaksanakan kegiatan pemerintahan, pembangunan dan kemasyarakatan memerlukan sumber dana/modal untuk membiayai pengeluaran pemerintah tersebut (government expenditure) terhadap barang-barang publik (publik goods) dan jasa pelayanannya.  Menurut  Kunarjo (1996 : 181)  bahwa untuk melaksanakan pembangunan prasarana, pemerintah daerah dapat membiayai dari sumber pendapatan asli daerah, dana perimbangan maupun pinjaman daerah. Karena kecilnya pendapatan asli daerah dibanding dengan kebutuhan pembangunan maka dalam beberapa hal pemerintah daerah memerlukan pinjaman untuk digunakan pada proyek-proyek yang dapat menghasilkan pendapatan.

Untuk melaksanakan otonomi daerah tentunya tidak  mudah, karena menyangkut masalah kemampuan daerah itu sendiri dalam membiayai penyelenggaraan urusan pemerintahan beserta pelaksanaan pembangunan dalam upaya peningkatan kesejahteraan masyarakat, masalah kemampuan daerah berarti menyangkut masalah bagaimana daerah dapat memperoleh dan meningkatkan sumber-sumber pendapatan daerah untuk menjalankan kegiatan pemerintahannya.  Menurut Prabowo (1999 : 4) sesuai dengan konsep asas desentralisasi dalam rangka menunjang pelaksanaan pembangunan di daerah sangat dibutuhkan dana dan sumber-sumber pembiayaan yang cukup memadai, karena kalau daerah tidak mempunyai sumber keuangan yang cukup akibatnya tergantung terus kepada pemerintah pusat.

Selanjutnya  Hirawan (1990: 26) mengemukakan bahwa dengan semakin meningkatnya kegiatan pembangunan di daerah, semakin besar pula kebutuhan akan dana yang harus dihimpun oleh Pemerintah Daerah, kebutuhan dana tersebut tidak dapat sepenuhnya disediakan oleh dana yang bersumber dari pemerintah daerah sendiri. Dengan demikian kita perlu  mengetahui apakah suatu daerah  itu mampu untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri, maka kita harus mengetahui keadaan kemampuan keuangan daerah. seperti yang dikemukakan oleh Syamsi (1986 ; 199)   ada beberapa kriteria yang dapat dijadikan ukuran.

1. Kemampuan struktural organisasinya.

Struktur organisasi Pemerintah Daerah harus mampu menampung segala aktivitas dan tugas-tugas yang menjadi beban dan tanggung jawabnya, jumlah unit-unit beserta macamnya cukup mencerminkan kebutuhan, pembagian tugas, wewenang dan tanggung jawab yang cukup jelas.

2. Kemampuan aparatur Pemerintah Daerah

Aparat  Pemerintah Daerah harus mampu menjalankan tugasnya dalam mengatur dan mengurus rumah tangga daerahnya. Keahlian, moral, disiplin dan kejujuran saling menunjang tercapainya tujuan yang diidam-idamkan oleh  daerah.

3. Kemampuan mendorong partisipasi masyarakat

Pemerintah Daerah harus mampu mendorong agar masyarakat mau berperan serta dalam kegiatan pembangunan.

4. Kemampuan keuangan daerah

Pemerintah Daerah harus mampu membiayai semua kegiatan pemerintahan, pembangunan dan kemasyarakatan sebagai pelaksanaan pengaturan dan pengurusan rumah tangganya sendiri.  Untuk itu kemampuan keuangan daerah harus mampu mendukung terhadap pembiayaan kegiatan pemerintahan, pembangunan dan kemasyarakatan.

Soediyono (1992: 7)  mengemukakan bahwa selain faktor alam, tenaga kerja, dan teknologi, maka salah satu faktor utama lainnya adalah faktor kapital,  yang biasa disebut sumber daya modal atau capital resources. Dari pengertian tersebut  kita dapat menyimpulkan  bahwa penerimaan daerah merupakan sumber modal, yang dihimpun dan dimanfaatkan untuk membiayai berbagai  kegiatan pelaksanaan pembangunan daerah. Selanjutnya  Davey (1988: 258) mengungkapkan bahwa otonomi daerah menuntut adanya kemampuan pemerintah daerah untuk menggali sumber-sumber penerimaan yang tidak tergantung kepada pemerintah pusat dan mempunyai keleluasaan di dalam menggunakan dana-dana untuk kepentingan masyarakat daerah dalam batas-batas yang ditentukan peraturan perundang-undangan.

Pertumbuhan ekonomi (economic growth) berkaitan erat dengan peningkatan dalam produksi barang dan jasa, yang diukur adalah kenaikan GNP/GDP tanpa memandang apakah kenaikan itu lebih besar atau lebih kecil dari tingkat pertambahan penduduk atau apakah perubahan struktur ekonomi terjadi atau tidak. Penilaian ini dapat dilakukan atas dasar harga berlaku pada tahun perhitungan atau atas dasar harga konstan dari satu tahun yang dipilih sebagai tahun dasar. Meningkatnya produksi barang dan jasa maka akan mempengaruhi tingkat kesejahteraan masyarakat.

Menurut Boediono (1981: 43) mendefinisikan teori tentang pertumbuhan ekonomi sebagai suatu aktivitas kegiatan, dan menjelaskan mengenai faktor-faktor apa saja yang menentukan output per kapita dalam jangka panjang. Penjelasan mengenai bagaimana faktor-faktor tersebut berinteraksi satu sama lain sehingga terjadinya suatu proses pertumbuhan ekonomi.

Indikasi keberhasilan otonomi daerah adalah adanya peningkatan pelayanan dan kesejahteraan masyarakat yang semakin baik, kehidupan demokrasi yang semakin maju, keadilan, pemerataan, serta adanya hubungan yang serasi antara pusat dan daerah serta antar daerah. Keadaan tersebut hanya akan tercapai apabila lembaga sektor publik  dikelola dengan memperhatikan  value for money (VFM). Konsep VFM tersebut penting bagi pemerintah sebagai pelayan masyarakat, karena implementasi konsep tersebut memberikan manfaat:

1. efektivitas pelayanan publik, dalam arti pelayanan tepat sasaran;
2. meningkatkan mutu pelayanan publik;
3. biaya pelayanan yang murah karena hilangnya inefisiensi dan penghematan dalam penggunaan resources;
4. alokasi belanja yang lebih berorientasi pada kepentingan publik; dan
5. meningkatkan public cost awareness sebagai pelaksanaan pertanggungjawaban publik.

Dalam kontek otonomi daerah, VFM merupakan jembatan untuk menghantarkan Pemerintah Daerah mencapai good governance, yaitu Pemerintah Daerah yang transparan, ekonomis, efisien, efektif, responsif, dan akuntabel. VFM tersebut harus dioperasionalkan dalam pengelolaan keuangan daerah dan anggaran daerah.

Akuntabilitas publik merupakan kata kunci, karena pemerintah sebagai pengemban amanat masyarakat bertanggungjawab atas kinerja yang telah dilakukannya, hal tersebut karena pemerintah berkewajiban untuk mengelola dana masyarakat dalam rangka menjalankan pemerintahannya. Untuk mendukung  dilakukannya pengelolaan dana masyarakat yang mendasarkan konsep VFM, maka diperlukan sistem pengelolaan keuangan daerah dan anggaran daerah yang berorientasi pada kinerja (performance budget). Anggaran kinerja tersebut adalah untuk mendukung terciptanya akuntabilitas publik Pemerintah Daerah dalam rangka otonomi daerah dan desentralisasi.

Pemberian otonomi yang luas dan desentralisasi kepada Kabupaten dan Kota memberikan jalan bagi Pemerintah Daerah untuk melakukan pembaharuan dalam sistem pengelolaan keuangan daerah dan anggaran daerah. Dalam pengelolaan keuangan daerah Pemerintah Daerah dituntut untuk melakukan pengelolaan keuangan daerah  yang berorientasi pada kepentingan publik (public oriented). Hal tersebut meliputi tuntutan kepada Pemerintah Daerah untuk membuat laporan keuangan dan transparansi informasi anggaran kepada publik.

Perubahan dalam sistem anggaran daerah yang dikehendaki adalah:

1. Anggaran daerah harus bertumpu pada kepentingan publik.
2. Anggaran daerah harus dikelola dengan hasil yang baik dan biaya rendah (work better and cost less).
3. Anggaran daerah harus mampu memberikan transparansi dan akuntabilitas secara rasional untuk keseluruhan siklus anggaran.
4. Anggaran daerah harus dikelola dengan pendekatan kinerja (performance oriented) untuk seluruh jenis pengeluaran maupun pendapatan.
5. Anggaran daerah harus mampu menumbuhkan profesionalisme kerja di setiap organisasi yang terkait.
6. Anggaran daerah harus dapat memberikan keleluasaan bagi para pelaksananya untuk memaksimalkan pengelolaan dananya dengan memperhatikan prinsip VFM (Mardiasmo,2000: 9).

Mardiasmo (2001) mengemukakan bahwa salah satu aspek dari Pemerintah Daerah yang harus diatur secara hati-hati adalah masalah pengelolaan keuangan daerah dan anggaran daerah.  Anggaran daerah atau Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah adalah merupakan instrumen kebijakan, anggaran daerah menduduki posisi sentral dalam upaya pengembangan kapabilitas dan efektivitas Pemerintah Daerah.  Anggaran daerah seharusnya dipergunakan sebagai alat untuk menentukan besarnya pendapatan dan pengeluaran, alat bantu untuk pengambilan keputusan dan perencanaan pembangunan, alat otoritas pengeluaran di masa yang akan datang. Ukuran standar untuk evaluasi kinerja serta alat koordinasi bagi semua aktivitas disemua aktivitas berbagai unit kerja.

Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) pada hakekatnya  merupakan instrumen kebijakan yang dipakai sebagai alat untuk meningkatkan pelayanan umum dan kesejahteraan masyarakat di daerah.  Oleh karena itu DPRD dan Pemerintah Daerah harus berupaya secara nyata dan terstruktur guna menghasilkan APBD yang dapat mencerminkan kebutuhan riil masyarakat sesuai dengan potensi daerah masing-masing serta dapat memenuhi tuntutan terciptanya anggaran daerah yang berorientasi pada kepentingan masyarakat.

Peran anggaran dalam penentuan arah dan kebijakan Pemerintah Daerah, tidak terlepas dari kemampuan anggaran tersebut dalam mencapai tujuan Pemerintah Daerah sebagai  penyelenggara pelayanan publik.  Oleh karena itu Pemerintah Daerah perlu memperhatikan bahwa pada hakekatnya anggaran daerah merupakan perwujudan amanat rakyat pada pihak eksekutif dan legislatif untuk meningkatkan kesejahtraan dan pelayanan umum kepada masyarakat dalam batas otonomi daerah yang dimilikinya. Untuk itu Menteri Negara Otonomi Daerah Republik Indonesia dan PAU-SE Universitas Gadjah Mada mengemukakan bahwa prinsip-prinsip penyusunan anggaran daerah adalah sebagai berikut.

1. Keadilan anggaran. Keadilan merupakan salah satu misi utama yang diemban oleh Pemerintah Daerah dalam melaksanakan berbagai kebijakan, khususnya dalam pengelolaan anggaran daerah. Pelayanan umum akan meningkat dan kesempatan kerja juga akan makin bertambah apabila fungsi aloksi dan distribusi dalam pengelolaan anggaran telah dilakukan dengan benar, baik melalui alokasi belanja maupun mekanisme perpajakan serta retribusi yang lebih adil             dan transparan. Hal tersebut mengharuskan Pemerintah Daerah       untuk merasionalkan pengeluaran atau belanja secara adil untuk     dapat dinikmati hasilnya secara proporsional oleh para wajib pajak, retribusi maupun masyarakat luas. Penetapan besaran pajak daerah dan retribusi daerah harus mampu menggambarkan nilai-nilai rasional yang transparan dalam menentukan tingkat pelayanan bagi masyarakat daerah.
2. Efisiensi dan efektivitas anggaran yang perlu diperhatikan dalam prinsip ini adalah bagaimana memanfaatkan uang sebaik mungkin agar dapat menghasilkan perbaikan pelayanan kesejahteraan yang maksimal guna kepentingan masyarakat. Secara umum kelemahan yang sangat menonjol dari anggaran selama ini adalah keterbatasan daerah untuk mengembangkan instrumen teknis perencanaan anggaran yang berorientasi pada kinerja, bukan pendekatan incremental yang sangat lemah landasan pertimbangannya. Oleh karenanya dalam penyusunan anggaran harus memperhatikan tingkat efisiensi alokasi dan efektivitas kegiatan dalam pencapaian tujuan dan sasaran yang jelas.  Berkenaan dengan itu maka penetapan standar kinerja proyek dan kegiatan serta harga satuannya akan merupakan faktor penentu dalam meningkatkan efisiensi dan efektivitas anggaran.
3. Anggaran berimbang dan defisit. Pada hakekatnya penerapan prinsip anggaran berimbang adalah untuk meghindari terjadinya hutang pengeluaran akibat rencana pengeluaran yang melampaui kapasitas penerimaannya. Apabila penerimaan yang telah ditetapkan dalam APBD tidak mampu membiayai keseluruhan pengeluaran, maka dapat dipenuhi melalui pinjaman daerah yang dilaksanakan secara taktis dan strategis sesuai dengan prinsip defisit anggaran. Penerapan prinsip ini agar alokasi belanja yang dianggarkan sesuai dengan kemampuan penerimaan daerah yang realistis, baik berasal dari PAD, dana perimbangan keuangan, maupun pinjaman daerah. Di sisi lain kelebihan target penerimaan tidak harus dibelanjakan, tetapi dicantumkan dalam perubahan anggaran dalam pasal cadangan atau pengeluaran tidak tersangka, sepanjang tidak ada rencana kegiatan mendesak yang harus segera dilaksanakan.
4. Disiplin anggaran. Struktur anggaran harus disusun dan dilaksanakan secara konsisten. APBD adalah rencana pendapatan dan pembiayaan penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan daerah untuk       satu tahun anggaran tertentu yang ditetapkan dengan Peraturan Daerah. Pencatatan atas penggunaan anggaran daerah sesuai dengan prinsip akuntansi keuangan daerah Indonesia. Tidak dibenarkan melaksanakan kegiatan/proyek yang belum atau tidak tersedia kredit anggarannya dalam APBD perubahan APBD.  Bila terdapat kegiatan baru yang harus dilaksanakan dan belum tersedia kredit anggarannya, maka perubahan APBD dapat disegerakan atau dipercepat dengan memanfaatkan pasal pengeluaran tak tersangka, bila masih memungkinkan. Anggaran yang tersedia pada setiap pos atau pasal merupakan batas tertinggi pengeluaran, oleh karenanya tidak dibenarkan melaksanakan kegiatan atau proyek melampaui batas kredit anggaran yang telah ditetapkan. Di samping itu  pula, harus dihindari kemungkinan terjadinya duplikasi anggaran baik antar unit kerja, antara belanja rutin dan belanja pembangunan, serta harus diupayakan terjadinya integrasi kedua jenis belanja tersebut dalam satu indikator kinerja. Pengalokasian anggaran harus didasarkan atas skala prioritas yang telah ditetapkan, terutama untuk program yang ditujukan pada upaya peningkatan pelayanan masyarakat. Dengan demikian akan dapat dihindari pengalokasian anggaran pada proyek-proyek yang tidak efisien.
5. Transparansi dan akuntabilitas anggaran. Transparansi dan Akuntabilitas dalam penyusunan anggaran, penetapan anggaran, perubahan anggaran dan perhitungan anggaran merupakan wujud pertanggungjawaban Pemerintah Daerah kepada masyarakat, maka dalam proses pengembangan wacana publik di daerah sebagai salah satu instrumen kontrol pengelolaan anggaran daerah, perlu diberikan keleluasaan masyarakat untuk mengakses informasi tentang kinerja dan akuntabilitas anggaran.  Oleh karena itu, anggaran daerah harus mampu memberikan informasi yang lengkap, akurat dan tepat waktu, untuk kepentingan masyarakat, Pemerintah Daerah, Pemerintah Pusat, dalam format yang akomodatif dalam kaitannya dengan pengawasan dan pengendalian anggaran daerah. Sejalan dengan hal tersebut, maka perencanaan, pelaksanaan dan pelaporan proyek dan kegiatan harus dilaksanakan secara terbuka dan dapat dipertanggungjawabkan secara teknis maupun ekonomis kepada pihak legislatif, masyarakat, maupun pihak-pihak yang bersifat independen yang memerlukan.

Strategi dan prioritas APBD adalah suatu tindakan dan ukuran untuk menentukan keputusan perencanaan anggaran daerah yang berkaitan dengan pelaksanaan suatu kegiatan yang dipilih diantara alternatif kegiatan-kegiatan yang lain, untuk mencapai tujuan dan sasaran dari Pemerintah Daerah. Plafon anggaran adalah batasan anggaran tertinggi/maksimum yang dapat diberikan kepada unit kegiatan dalam rangka membiayai segala aktivitasnya. Plafon anggaran hanya ditujukan untuk perencanaan anggaran belanja investasi, bukan belanja rutin.

Belanja rutin adalah pengeluaran yang manfaatnya hanya untuk satu tahun anggaran dan tidak menambah aset atau kekayaan bagi daerah.  Anggaran biaya rutin dibiayai dari PAD dan sumber-sumber lainya. Belanja investasi adalah pengeluaran yang manfaatnya cenderung melebihi satu tahun anggaran dan akan menambah aset atau kekayaan daerah, serta selanjutnya akan menambah anggaran rutin untuk biaya operasional dan pemeliharaannya.

Untuk menentukan strategi dan prioritas APBD, diperlukan beberapa kriteria atau variabel.  Beberapa variabel yang digunakan untuk menentukan strategi dan prioritas APBD adalah sebagai berikut.

1. Kemampuan fungsi dan program tersebut dalam mencapai arah dan kebijakan APBD. Arah dan kebijakan umum APBD merupakan hasil kesepakatan antara legislatif dengan Pemerintah Daerah, yang berisi aspirasi-aspirasi masyarakat daerah. Dengan demikian, pelaksanaan fungsi-fungsi yang sesuai dengan arah dan kebijakan umum APBD, berarti melaksanakan segala hal yang menjadi aspirasi masyarakat.
2. Kemampuan program tersebut dalam mencapai tujuan dan sasaran yang diterapkan. Tujuan dan sasaran Pemerintah Daerah dikembangkan dalam pelaksanaan program/kegiatan oleh unit kerja. Program-program yang dilaksanakan tersebut seharusnya merupakan program-program yang mempu mendukung tujuan dan sasaran pembangunan daerah, sehingga tujuan dan sasaran pembangunan daerah dapat tercapai.
3. Kemampuan program tersebut dalam memenuhi kebutuhan riil masyarakat. Tuntutan masyarakat terhadap kebutuhan dan fasilitas publik semakin nyata dan kian hari kian banyak. Pemerintah seharusnya peka terhadap tuntutan tersebut. Namun demikian kepekaan tersebut harus diimbangi dengan pilihan yang tepat akan kebutuhan-kebutuhan yang mendesak, dan yang benar-benar dibutuhkan oleh masyarakat.
4. Kemampuan program tersebut dalam pendanaan pembangunan. Keterbatasan dana pembangunan yang ada menghendaki pemilihan pada pembangunan kebutuhan masyarakat yang menjadi skala prioritas.  Untuk itu maka pelaksanaan program pun harus sesuai dengan besarnya dana yang tersedia.

Aspek pengelolaan keuangan daerah, pada dasarnya menyangkut tiga hal yang saling terkait satu dengan yang lainya,  yaitu:

1. Aspek Penerimaan, yaitu mengenai seberapa besar kemampuan Pemerintah Daerah dapat menggali sumber-sumber pendapatan yang potensial dan biaya-biaya yang dikeluarkan untuk meningkatkan pendapatan tersebut.
2. Aspek Pengeluaran, yaitu mengenai seberapa besar biaya-biaya dari suatu pelayanan publik dan faktor-faktor yang menyebabkan biaya-biaya tersebut meningkat.
3. Aspek Anggaran, yaitu mengenai hubungan antara pendapatan dan pengeluaran  serta kecenderungan yang diproyeksikan untuk masa depan.

Pendapatan daerah dapat diklasifikasikan dalam dua katagori yaitu sumber-sumber pendapatan dari daerah sendiri dan sumber-sumber dari luar daerah. Sumber-sumber pendapatan dari daerah sendiri adalah sumber-sumber pendapatan yang dikumpulkan secara langsung dari masyarakat daerah yang bersangkutan, misalnya pajak dan retribusi yang langsung dipungut dan dimiliki daerah yang bersangkutan. Sumber-sumber pendapatan daerah sendiri dapat juga diperoleh dari hasil perusahaan milik daerah dan hasil pengelolaan kekayaan daerah lainya yang dipisahkan     dan lain-lain pendapatan asli daerah yang sah. Sumber-sumber pendapatan eksternal adalah sumber-sumber pendapatan yang berasal dari luar daerah seperti pemerintah diatasnya (propinsi) dan pemerintah pusat dan pinjaman serta lain-lain penerimaan yang sah.

Undang-undang Republik Indonesia Nomor 25 Tahun 1999, sumber sumber penerimaan daerah dapat berasal dari berbagai sumber/jenis, namun demikian secara garis besarnya dapat dikelompokan ke dalam tiga  sumber penerimaan yaitu:

• Pendapatan Asli Daerah, yang terdiri dari:
  • Hasil pajak daerah;
  • Hasil retribusi daerah;
  • Hasil Perusahaan milik daerah, hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan;
  • Lain-lain pendapatan daerah yang sah:
• Dana perimbangan yang terdiri dari:
  • Bagian daerah dari penerimaan PBB, bea perolehan hak atas tanah dan bangunan, dan penerimaan dari sumber daya alam;
  • Dana Alokasi Umum;
  • Dana Alokasi Khusus;
  • Pinjaman daerah:
• Lain-lain pendapatan daerah

Pengeluaran daerah adalah semua pengeluaran kas daerah dalam periode tahun anggaran bersangkutan yang mengurangi kekayaan Pemerintah Daerah.  Dalam struktur anggaran daerah dengan pendekatan kinerja, pengeluaran daerah (belanja daerah) dirinci menurut organisasi, fungsi kelompok, dan jenis belanja.

1. Belanja daerah menurut organisasi adalah suatu kesatuan pengguna anggaran seperti Sekretariat Daerah, Dinas Daerah, dan lembaga teknis daerah lainnya.
2. Fungsi belanja misalnya pendidikan, kesehatan, dan fungsi-fungsi lainnya.
3. Kelompok belanja misalnya belanja administrasi umum, belanja operasi dan  pemeliharaan, belanja modal, belanja transfer, dan belanja tidak terduga.
4. Jenis belanja misalnya belanja pegawai, belanja barang, belanja perjalanan dinas, belanja pemeliharaan dan belanja lain-lain.

2       Salah satu unsur yang paling penting dalam penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan di daerah adalah sistem atau cara pengelolaan keuangan daerah, hal ini penting dan mendasar untuk memperbaiki berbagai kelemahan dan kekurangan yang ada serta upaya untuk mengakomodasi berbagai tuntutan dan aspirasi yang berkembang di masyarakat. Peraturan Pemerintah Republik Indonesia No. 105 Tahun 2000 tentang Pengelolaan dan Pertanggungjawaban Keuangan Daerah menyebutkan bahwa yang dimaksud dengan keuangan daerah adalah semua hak dan kewajiban daerah dalam rangka penyelenggaraan Pemerintah Daerah yang akan dinilai dengan uang termasuk didalamnya segala bentuk kekayaan daerah tersebut, dalam kerangka Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD).  Pasal 4 dan 5 menyebutkan bahwa, pengelolaan keuangan daerah dilakukan secara tertib, taat pada peraturan perundang-undangan yang berlaku, efisien, efektif, transparan dan bertanggungjawab dengan memperhatikan asas keadilan dan kepatutan sehingga Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah merupakan dasar pengelolaan keuangan daerah dalam tahun anggaran tertentu.

Devas, dkk (1989) mengemukakan bahwa pengelolaan keuangan daerah berarti mengurus dan mengatur keuangan daerah dengan prinsip-prinsip pengelolaan keuangan daerah sebagai berikut.

1. Tanggung jawab (accountability). Pemerintah Daerah harus mempertanggungjawabkan keuangannya kepada lembaga atau orang yang berkepentingan sah, lembaga atau orang itu adalah Pemerintah Pusat, DPRD, Kepala Daerah dan masyarakat umum.
2. Mampu memenuhi kewajiban keuangan. Keuangan daerah harus ditata dan dikelola sedemikian rupa sehingga mampu melunasi semua kewajiban atau ikatan keuangan baik jangka pendek, jangka panjang maupun pinjaman jangka panjang pada waktu yang telah ditentukan.
3. Hal-hal yang menyangkut pengelolaan keuangan daerah pada prinsipnya harus diserahkan kepada pegawai yang benar-benar jujur dan dapat dipercaya.
4. Hasil guna (efectiveness) dan daya guna (efficiency). Merupakan tata cara mengurus keuangan daerah harus sedemikian rupa sehingga memungkinkan program dapat direncanakan dan dilaksanakan untuk mencapai tujuan Pemerintah Daerah dengan biaya yang serendah-rendahnya dan dalam waktu yang secepat-cepatnya.
5. Aparat pengelola keuangan daerah, DPRD dan petugas pengawas harus melakukan pengendalian agar semua tujuan tersebut dapat tercapai.

Mardiasmo (2000) mengemukakan bahwa salah satu aspek dari Pemerintah Daerah yang harus diatur secara hati-hati adalah masalah pengelolan keuangan daerah dan anggaran daerah.  Anggaran daerah atau APBD merupakan instrumen kebijakan yang utama bagi Pemerintah Daerah.  Sebagai instrumen kebijakan, anggaran daerah menduduki posisi sentral dalam upaya pengembangan kapabilitas dan efektivitas Pemerintah Daerah.

Dalam pengelolaan keuangan daerah sebagai perwujudan dari rencana kerja keuangan akan dilaksanakan oleh Pemerintah Daerah dalam tahun anggaran yang bersangkutan selain berdasarkan pada ketentuan umum juga berdasarkan pada:

1. Undang-undang Republik Indonesia Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah.
2. Undang-undang Republik Indonesia Nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah.
3. Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 25 Tahun 2000 tentang Kewenangan Pemerintah dan Kewenangan Propinsi sebagai Daerah Otonom.
4. Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 105 Tahun 2000 tentang Pengelolaan dan Pertanggungjawaban Keuangan Daerah.
5. Permendagri Nomor 5 Tahun 1997 Pelaksanaan Perbendaharaan dan Tuntutan Ganti Rugi Keuangan dan Barang Daerah

Managemen strategis menurut Suwarsono (1994:6) dapat diartikan sebagai usaha manajerial menumbuhkembangkan kekuatan perusahaan untuk mengeksploitasi peluang bisnis yang muncul guna mencapai tujuan perusahaan yang telah ditetapkan sesuai dengan misi yang telah ditentukan. Komponen pokok dari manajemen strategis adalah:

1. analisis lingkungan yang diperlukan untuk mendeteksi peluang dan ancaman;
2. analisis profil perusahaan untuk mengidentifikasi kekuatan dan kelemahan;
3. strategi yang diperlukan untuk mencapai tujuan dengan memperhatikan misi.

Menurut Salusu (1996:493), manajemen strategis adalah suatu cara untuk mengendalikan organisasi secara efektif dan efisien, sampai kepada implementasi garis terdepan, sedemikian rupa sehingga tujuan dan sasarannya tercapai. Menurut Wahyudi (1996:15) manajemen strategis adalah suatu seni dan ilmu dari pembuatan (formulating), penerapan (implementing) dan evaluasi (evaluating) terhadap keputusan strategis antara fungsi-fungsi yang memungkinkan organisasi mencapai masa depan. Siagian (1995:15-42) mengatakan bahwa merumuskan manajemen strategis sebagai rangkaian keputusan dan tindakan mendasar yang dibuat oleh manajemen puncak dan diimplementasikan oleh seluruh jajaran suatu organisasi dalam rangka pencapaian tujuan.

Dengan berkembangnya organisasi menjadi sangat kompleks, di mana pengelolaan sumber daya organisasi menjadi semakin rumit. Keadaan ini menyebabkan semakin pentingnya suatu manajemen strategi agar organisasi berkembang secara sehat dan mampu mempertahankan eksistensinya. Membahas konsep manajemen strategis berarti membicarakan hubungan antara organisasi dengan lingkungannya, lingkungan internal dan lingkungan eksternal.

Dalam lingkungan organisasi, manajemen strategis mampu menciptakan sinergi dan  l’esprit de corps yaitu semangat korps yang penuh integritas sehingga dapat melicinkan jalan menuju sasaran organisasi. Semangat itu diharapkan akan meningkatkan produktivitas mereka. Dengan begitu organisasi akan mampu bertahan lama bebas dari perasaan curiga antar karyawan. Hasilnya akan lebih mampu memberikan pelayanan terbaik kepada konsumennya.

Manajemen strategis di lingkungan pemerintahan akan banyak berkaitan dengan pengalokasian kekuasaan dan sumber daya, pendelegasian wewenang mengambil keputusan, penggalian sumber-sumber keuangan pemanfaatan dana yang diperoleh dari rakyat berupa pajak dengan cara yang paling efisien dan paling efektif. Manajemen strategis tidak terlepas dari strategi itu sendiri. Strategi secara luas dapat dipandang sebagai pola tujuan, kebijakan, program, tindakan, keputusan atau alokasi sumber daya yang mendefinisikan bagaimana organisasi itu, apa yang dikerjakan organisasi, dan mengapa organisasi itu melakukannya (Bryson, 1988:5).

Hax dan Majluf (1991) menawarkan rumusan yang komprehensif tentang strategi sebagai berikut (lihat Salusu,1996: 100-101).

1. strategi adalah suatu pola keputusan yang konsisten, menyatu dan integral.
2. menentukan dan menampilkan tujuan organisasi dalam artian sasaran jangka panjang, program bertindak, dan prioritas alokasi sumber daya.
3. menyeleksi bidang yang akan digeluti atau akan digeluti organisasi.
4. mencoba mendapatkan keuntungan yang mampu bertahan lama, dengan memberikan respon yang tepat terhadap peluang dan ancaman dari lingkungan eksternal organisasi, dan kekuatan serta kelemahannya .
5. melibatkan semua tingkat hierarki dari organisasi.

Dengan definisi ini, strategi menjadi suatu kerangka yang fundamental tempat suatu organisasi akan mampu menyatakan kontinuitasnya yang vital, sementara pada saat yang bersamaan organisasi  akan memiliki kekuatan untuk menyesuaikan diri terhadap lingkungan yang selalu berubah. Menurut Salusu (1996:101) strategi ialah suatu seni menggunakan kecakapan dan sumber daya suatu organisasi untuk mencapai sasarannya melalui hubungannya yang efektif dengan lingkungan dalam kondisi yang paling menguntungkan. Oleh karena itu strategi dapat dikatakan sebagai perluasan misi guna menjembatani organisasi dan lingkungannya dalam pencapaian tujuan. Strategi dikembangkan untuk mengatasi isu strategis, strategi menjelaskan tentang respon organisasi terhadap pilihan kebijakan pokok.

Manajemen strategis adalah suatu cara untuk mengendalikan organisasi secara efektif dan efisien, sampai kepada implementasi garis terdepan, sedemikian rupa sehingga tujuan dan sasarannya tercapai. Dengan manajemen strategis, organisasi dimungkinkan untuk mengidentifikasi peluang-peluang dalam lingkungan eksternal dan sekaligus memanfaatkannya. Ancaman dari lingkungan dapat dihindari seminimal mungkin dengan menggunakan kekuatan yang dimiliki organisasi.     Dengan peluang dan kekuatan, organisasipun dapat memperbaiki kelemahan-kelemahannya. Bahkan manajemen strategis dapat memberi petunjuk awal bagaimana mengantisipasi perubahan-perubahan awal dari lingkungan eksternal (Salusu, 1996:495).

Manfaat dari penggunaan manajemen strategik menurut Yoo dan Digman (1987) adalah (lihat Salusu 1996:498).

1. manajemen strategik mampu memberikan petunjuk bagaimana mengantisipasi masalah-masalah dan peluang di masa yang akan datang;
2. memungkinkan para karyawan memahami tujuan dan sasaran organisasi;
3. meningkatkan kepuasan dan motivasi karyawan;
4. menyediakan informasi kepada para pengambil keputusan tepat pada waktunya;
5. mempercepat pengambilan keputusan yang bermutu dan bisa menghemat biaya.

Setiap perusahaan  baik milik  swasta maupun pemerintah memiliki tujuan yang harus dicapai. Di dalam organisasi/perusahaan terdapat pimpinan atau manajer yang bertugas membuat keputusan strategik yang dapat dilaksanakan untuk mencapai tujuan tersebut. Kinerja suatu organisasi atau perusahaan tergantung pada kemampuan untuk mencapai tujuan tersebut. Penilaian kinerja suatu organisasi atau perusahaan oleh berbagai pihak memiliki sudut pandang yang berbeda.

Helfert, (1991: 52-53) mengungkapkan bahwa kinerja perusahaan adalah hasil dari semua keputusan yang dilakukan secara terus menerus. Oleh karena itu untuk menilai kinerja perusahaan perlu menaikannya dengan kinerja keuangan komulatif dan ekonomi dari keputusan-keputusan itu. Analisis kinerja keuangan didasarkan pada data keuangan yang dipublikasikan, seperti tercermin di dalam laporan keuangan yang dapat dibuat sesuai dengan prinsip-prinsip akuntansi yang lazim. Kinerja keuangan perusahaan harus diukur untuk melihat apakah kinerja keuangan perusahaan mengalami pertumbuhan atau tidak. Ukuran ini diperlukan untuk menyediakan informasi mengenai kinerja keuangan perusahaan, yang dapat dipergunakan sebagai dasar pengambilan keputusan manajemen di masa yang akan datang.

Pendapat tersebut menegaskan bahwa hasil dari pelaksanaan semua keputusan manajemen merupakan perwujudan dari kinerja perusahaan. Pembuatan keputusan manajemen bukan hanya didasarkan pada pertimbangan internal perusahaan, tetapi juga menyangkut aspek-aspek eksternal seperti pemilik perusahaan, kreditor, pemerintah, masyarakat serta calon investor. Oleh karena itu, kelompok eksternal tersebut juga berkepentingan dalam mengevaluasi kinerja perusahaan.

Penilaian kinerja perusahaan fokusnya berbeda dengan instansi pemerintah, karena kegiatan perusahaan tidak terlepas dari aspek ekonomi , yaitu mencari keuntungan, sedangkan instansi pemerintah berorientasi sosial, sehingga harus mengutamakan kepuasan masyarakat secara adil dan merata. Konsekuensi dari orientasi perusahaan tersebut, maka penilaian kinerjanya lebih dominan diukur dari aspek keuangan.

Powell (1992:551-558) mengungkapkan bahwa secara umum manajemen strategis memperbaiki kinerja lebih sering dibandingkan jika tanpa perubahan.  Tercapainya kesesuaian antara lingkungan organisasi dan strategi, struktur serta proses organisasi berpengaruh positif terhadap kinerja organisasi. Dari hasil penelitiannya disimpulkan bahwa pengetahuan tentang manajemen strategis sangat penting bagi kinerja bisnis yang efektif dalam lingkungan yang berubah. Penggunaan perencanaan strategis dan pemilihan latihan-latihan alternatif dari tindakan berdasarkan penilaian faktor-faktor internal dan eksternal merupakan bagian penting dari pekerjaan manajer (lihat Wheelen dan Hunger, 2001:6)

Salah satu pemicu yang mendorong sebuah perusahaan untuk melakukan perubahan strategi adalah kesenjangan kinerja (Wheelen dan Hunger, 2001:8), yaitu ketika kinerja perusahaan tidak memenuhi harapan. Kesenjangan kinerja biasanya terjadi ketika penjualan dan laba menurun atau ketika tidak ada kemajuan penjualan sedangkan para pesaing mengalami peningkatan.

BUMN/BUMD merupakan wujud nyata dari investasi negara dalam dunia usaha, tujuannya adalah untuk mendorong dan mengembangkan aktivitas perekonomian nasional. Adapun tujuan BUMN menurut Rees (1984) adalah (lihat Sri Maemunah,1996:14-19) adalah:

1. guna efisiensi ekonomi yang meliputi alokasi teknologi dan manajerial;
2. kemampuan memperoleh laba, yang merupakan sumber pendapatan negara berupa pajak penghasilan atas laba yang diperoleh BUMN dan bagian laba yang diterima pemerintah sebagai pemilik. Meningkatkan kemampuan laba adalah penting bagi BUMN karena menjadi sumber dana intern juga merupakan sumber pendapatan pemerintah;
3. distribusi pendapatan, merupakan alat pemerintah untuk mengadakan distribusi pendapatan melalui kebijaksanaan harga di bawah rata-rata atau dengan keputusan investasi yang mengabaikan economies of scale untuk meningkatkan pendapatan riil golongan tertentu;
4. tujuan bersifat makro, sebagai alat kebijaksanaan pemerintah mempunyai tujuan yang bersifat agregate, antara lain untuk memperluas kesempatan kerja, memperbaiki neraca pembayaran, menekan inflasi dan meningkatkan pertumbuhan ekonomi.

Menurut Sri Maemunah (1996:7) tujuan BUMN adalah: (1). Menunjang perkembangan ekonomi. (2). Mencapai pemerataan secara horizontal dan vertikal melalui perintisan usaha dan pembinaan pengusaha golongan ekonomi lemah dan koperasi. (3). Menjaga stabilitas dengan menyediakan persediaan barang yang cukup terutama menyangkut hajat hidup orang banyak. (4). Mencapai efisiensi teknik agar dapat menjual dengan harga yang terjangkau tanpa mengurangi mutu dan kemampuan memupuk dana dari keuntungan. (5). Menunjang terselenggaranya rencana pembangunan.

Tujuan BUMN selalu terdiri dari tujuan sosial dan tujuan komersial. Sebaiknya tujuan sosial dibedakan dari tujuan komersial, untuk tujuan sosial pemerintah memberi subsidi sedang tujuan komersial dibayar oleh konsumen.Turut campur tangan pemerintah dalam perekonomian dalam bentuk BUMN/BUMD, secara ekonomis merupakan tindakan untuk mengatasi kegagalan mekanisme pasar dalam distribusi sumber daya secara optimal, yang berarti pula mengatasi adanya kegagalan mekanisme pasar dalam mencapai nilai ekonomis yang optimal atas sumber daya.

Kegagalan pasar pertama adalah kegagalan yang disebabkan oleh struktur pasar di mana tingkat teknologi yang menyebabkan turunnya biaya (decreasing cost technology) menyebabkan terbentuknya  monopoli secara alamiah (natural monopoly) atau oligopoli. Apabila terjadi monopoli atau oligopoli maka pasar akan dikuasai oleh sebuah atau beberapa perusahaan yang mempunyai kekuatan pasar untuk mendapatkan keuntungan yang berlebihan dengan mengurangi produksi dan menaikkan harga di atas biaya marginal.

Kegagalan pasar yang lain adalah eksternalitas yaitu adanya perbedaan nilai dan manfaat sosial dengan manfaat dan nilai pribadi (Mangkoesoebroto. 2000:43). Kegagalan pasar yang lain adalah kegagalan mekanisme pasar secara dinamis yang disebabkan belum berkembangnya pasar modal dan keengganan pihak swasta terhadap resiko usaha. Apabila kondisi ini dibiarkan tanpa adanya turut campur tangan pemerintah maka akan terjadi kebangkrutan, dan pengangguran yang mempunyai akibat luas terhadap perekonomian  suatu negara.

BUMN mempunyai peran penting dalam pembangunan negara berkembang. Timbulnya BUMN dapat disebabkan oleh beberapa alasan  karena kegagalan mekanisme pasar mencapai alokasi sumber daya secara optimal, disebabkan adanya monopoli dan eksternalitas, alasan idiologi, alasan sosial politis, dan sebagai warisan sejarah.

BUMN merupakan organisasi yang mempunyai 2 (dua) dimensi. Sebagai badan usaha harus menghasilkan keuntungan, tumbuh dan selalu menjaga kelangsungan usahanya. Sebagai alat kebijakan pemerintah ia mempunyai tujuan yang berorientasi kepentingan masyarakat. Dua kepentingan berbeda dan mungkin berlawanan itu harus dipadukan secara berimbang, walaupun sulit untuk dilaksanakan. Senada dengan pernyataan tersebut,  Jones, dkk (1982:12) mengemukakan bahwa BUMN mempunyai dua dimensi yaitu dimensi publik dan dimensi badan usaha (enterprise). Dimensi publik sebuah badan usaha akan ditentukan oleh pemilikan (ownership) dan oleh pengawasan dari pemerintah yaitu sejauh mana keputusan intern dapat dilakukan oleh pimpinan perusahaan.

Sepherd (1979:406), berpendapat bahwa untuk memperjelas arti BUMN ada 3 (tiga) dimensi ekonomi yang akan menentukan menentukan dimensi publik dari sebuah badan usaha:

1. pemilikan sebagian atau seluruh modal badan usaha oleh negara;
2. subsidi dari pemerintah yang disebabkan oleh penetapan harga di bawah biaya atau adanya tambahan modal oleh pemerintah;
3. pengawasan oleh pemerintah.

Perbedaan konseptual antara BUMN dengan perusahaan swasta terletak pada definisi public purpose (Sicherl, 1983:79). Pada perusahaan swasta sasaran perusahaan ditentukan di dalam perusahaan oleh pimpinan/pemilik  untuk mencapai hasil yang optimal sesuai dengan kepentingan mereka. Dampak terhadap masyarakat berada di luar kepentingan mereka. Sasaran BUMN ditetapkan berdasarkan tujuan dasar negara yang ditetapkan sebagai public purpose. Ini berarti tujuan BUMN merupakan bagian dari tujuan pembangunan nasional.

            Public ownership menyatakan adanya pemilikan perusahaan oleh pemerintah. Pemilikan saham dapat secara langsung/tidak langsung melalui pemilikan saham sebesar 50% dari modal saham atau lebih. Hal ini untuk menjamin pengawasan dari pemerintah atas perusahaan. Pemilikan di bawah 50% dari modal saham hanya akan membawa pengaruh besar atas perusahaan apabila pemerintah melengkapi pemilikan tersebut dengan pengawasan ketat.

            Public control adalah pengawasan atas pelaksanaan top manajeman yang meliputi keputusan investasi, modal, penetapan harga, kebijakan upah, corporate plan, dan pengangkatan direksi. Implikasi lebih jauh dari public control adalah publik manajemen. Implikasi public control dan publik manajemen adalah public accountability yang merupakan fenomena kompleks yang meliputi evaluasi kinerja atas berbagai tujuan multi dimensi dan ketepatan dari tindakan manajerial BUMN bertanggung jawab kepada berbagai pengawasan dan kepentingan.

BUMD dalam hal ini, tidaklah jauh berbeda dengan tujuan BUMN, yang bertujuan menunjang perkembangan ekonomi, mencapai pemerataan secara horizontal dan vertikal bagi masyarakat, menyediakan persediaan barang yang cukup bagi hajat hidup orang banyak, mampu untuk memupuk keuntungan dan menunjang terselenggaranya rencana pembangunan.  Hanya perbedaannya terletak pada kepemilikan yaitu dalam konteks negara dan daerah. Salah satu BUMD yang mengemban amanat dan peran strategis di daerah adalah PDAM, yang berfungsi melayani kebutuhan hajat hidup orang banyak dan sekaligus menggali dana masyarakat melalui perolehan keuntungan dari usahanya untuk digunakan kembali dalam membangun sarana dan prasarana yang diperlukan oleh masyarakat.

Dengan demikian PDAM dalam usahanya sebagai badan usaha milik pemerintah daerah, yang melaksanakan fungsi pelayanan menghasilkan kebutuhan air minum/air bersih bagi masyarakat, diharapkan dapat memberikan pelayanan  akan air bersih yang  merata kepada seluruh lapisan masyarakat, membantu perkembangan bagi dunia usaha dan menetapkan struktur tarif yang disesuaikan dengan tingkat kemampuan masyarakat. Dalam hal ini keberadaan PDAM sebagai BUMD dapat membantu memenuhi kebutuhan masyarakat, menunjang bagi perkembangan kelangsungan dunia usaha dan perkembangan ekonomi di daerah, percepatan pembangunan di daerah, karena produk air bersih yang dihasilkan oleh PDAM merupakan barang yang essential  yang menyangkut hajat hidup orang banyak.

Di sisi lain dengan menjual air bersih ini PDAM diharapkan juga memiliki efisiensi sehingga memiliki kemampuan dalam memupuk dana dan menghasilkan keuntungan, yang juga merupakan kontribusi bagi PAD. Dana dari PAD ini yang kemudian diharapkan mampu menunjang terselenggaranya rencana pembangunan di daerah, dan hasil pembangunan itu pada akhirnya dapat dinikmati  kembali oleh masyarakat.  Maka sejalan dengan itu agar PDAM berjalan dengan tujuan dan fungsinya, memerlukan  pengelolaan yang baik dan benar dengan memperhatikan segala kekuatan, kelemahan, peluang dan ancaman yang dimilikinya, dalam upayanya makin mensejahterakan masyarakat di era otonomi ini.

Prinsip-prinsip pokok manajemen keuangan, seperti yang diuraikan diatas harus diterapkan pada setiap tahap siklus anggaran. Hal ini perlu dilakukan agar anggaran daerah benar-benar dapat mencapai visi dan misi yang dibebankan kepadannya. Bagi pengelola keuangan daerah, prinsip-prinsip pokok tersebut  merupakan koridor bagi pihak yang terlibat dalam penyusunan dan pelaksanaan anggaran daerah, sehingga dapat menjamin pengelolaan keuangan daerah selalu berorientasi pada kepentingan publik.

Dalam suasana otonomi daerah, dengan diberlakukannya UU No.22/1999 tentang Pemerintahan Daerah dan UU No.25/1999 tentang Perimbanganan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah, maka prinsip-prinsip pokok siklus anggaran daerah perlu dianalisis keberadaannya selama ini. Analisis  akan dilihat berdasarkan tahapan yang diuraikan sebelumnya dan dengan asumsi tidak ada perubahan struktur organisasi pemda yang drastis. Mardiasmo (1999:396-400), lebih jauh menjelaskan tahapan siklus anggaran daerah dalam konteks otonomi daerah

1). Tahap Persiapan Anggaran

Berdasarkan pasal 86  ayat 1 UU No.22/1999 dan pasal 20 ayat 1 UU No.25/1999, maka anggaran daerah dapat disiapkan dan direncanakan dengan baik untuk mendukung prinsip dan fungsi anggaran sebagai alat perencana keuangan daerah. Dana yang berasal dari pusat terutama yang termasuk Dana Alokasi Umum, prosedur penentuan dan pendistribusiannya harus berdasar pada sistem dan prosedur yang jelas dan transparan serta tepat waktu.

Untuk merencanakan pendapatan daerah, maka fungsi DIPENDA sebagai koordinator harus diperankan sesuai dengan peraturan yang berlaku. Berdasarkan pengalaman masa lalu, sering salah digunakan pengertian ‘target’ dengan ‘potensi’, sehingga sering terjadi efektifitas pencapaian pendapatan melampaui target yang ditetapkan padahal target itu ditetapkan dibawah potensi yang sebenarnya.

Untuk perencanaan pengeluaran khususnya belanja pembangunan, hendaknya fungsi BAPPEDA harus ditempatkan sesuai dengan fungsi dan tugas pokoknya sebagai badan perencana, bukan sebagai pelaksana. Rakorbang dengan segala tahapannya seperti Pra-Rakorbang perlu direview agar sesuai dengan maksud dan tujuan hakiki dari diadakannya Rakorbang tersebut. Demikian pula ketrlibatan dalam proses pengusulan kegiatan pembangunan  betul-betul melibatkan pihak-pihak yang berkompeten sehingga sesuai dengan aspirasi masyarakat setempat.

Untuk perencanaan belanja rutin yang dikoordinir oleh bagian keuangan, hendaknya standar biaya yang digunakan tidak lagi tergantung pada petunjuk pusat, yang terkadang kurang rasional, tetapi menggunakan standar biaya yang sesuai dengan kondisi setempat. Dalam kaitan ini semua “line item budgeting” perlu ditinjau kembali.

2). Tahap Ratifikasi Anggaran

Mengacu pada UU No.25/1999 pasal 14 dan 16 yang menyatakan adanya pemisahan fungsi yang jelas antara ekskutif danlegislatif. Dengan terpisahnya kedua fungsi tersebut, maka pihak pemda lebih berfungsi sebagai pihak yang mengajukan anggaran dan DPRD lebih berfungsi sebagai pihak yang menyetujui/menolak anggaran, walaupun dapat pula menentukan anggaran. Hal ini didukung pula oleh proses ratifikasi yang tidak perlu melibatkan pemerintah tingkat atas (pusat/provinsi). Selain itu tahap ratifikasi pada saat revisi anggaran seperti yang dikehendaki oleh pasal 20 ayat 2 UU No.25/1999. Dengan demikian secara teoritis tahap ratifikasi dilakukan DPRD, baik pada saat anggaran dibuat dan ditetapkannya anggaran awal (initial budget) maupun revisi anggaran sudah menunjukkan semakin besarnya peran DPRD dalam asas desentralisasi sekarang ini.

3). Tahap Implementasi Anggaran

Setelah anggaran daerah diratifikasi oleh DPRD lalu dilaksanakan oleh pemda. Pada tahap ini penting sekali optimalisasi peranan badan pengawasan yang dilaksanakan oleh Inspektorat  Wilayah Kabupaten/Kota (Badan Pengawasan Daerah) sebagai internal auditor. Dengan menjalankan fungsi pengawasan secara optimal diharapkan dapat memonitor secara dini pelaksanaan belanja pembangunan dan belanja rutin, sejak awal pelaksanaan, sehingga dapat dilakukan pencegahan terhadap kegiatan yang akan menyimpang. Optimalisasi peran badan pengawasan ini hendaknya lebih diarahkan secara preventif guna meluruskan kembali apabila terjadi kesalahan.

4). Tahap Pelaporan dan Evaluasi Anggaran

Pada tahap pelaporan dan evaluasi ini secar teoritis tidak akan lepas dari tahapan-tahapan sebelumnya. Pelaporan keuangan seperti Nota Perhitungan APBD oleh Pemda, yang diinginkan tidak hanya untuk pihak DPRD sebagai ‘stakeholders’, tetapi juga untuk masyarakat sebagai ‘stakeholders’. Agar pelaporan tersebut lebih meyakinkan semestinya dimungkinkan keterlibatan pihak independen dalam ‘menilai’ pelaporan yang dibuat oleh Pemda. Dengan melibatkan pihak luar yang independen diharapkan  DPRD mempunyai dasar yang kuat dalam menerima atau menolak laporan pihak ekskutif. Sesuai dengan jiwa pasal 24 ayat 2 UU No.25/1999 dalam menilai pelaporan ini dimungkinkan untuk menghadirkan pihak-pihak diluar anggota DPRD seperti, tokoh-tokoh masyarakat, LSM dan wakil-wakil perguruan tinggi, sehingga terjadi “horizontal communication”. Selanjutnya mendorong pula terjadinya “horizontal accountability”.

Sesuai dengan asas desentralisasi dan otonomi yang lebih luas, maka dalam tahap evaluasi hendaknya ada indikator kinerja yang lebih jelas, dan dapat dimungkinkan berbeda-beda antar daerah, mengingat heterogenitas Pemda Kabupaten/Kota yang sangat tinggi. Dengan demikian evaluasi akan lebih akurat, adil dan tepat sasaran. Dengan indikator yang berbeda maka dimungkinkan pula adanya pelaporan/pertanggungjawaban yang berbeda, sepanjang tidak menyalahi standar akuntansi keuangan Pemda. Untuk maksud tersebut perlu adanya kesepakatan antara Pemda sebagai pelaksana anggaran daerah dengan DPRD sebagai pihak yang mengesahkan pelaporan, tentang bentuk dan format pelaporan yang diinginkan sehingga dapat dimengerti semua pihak lebih akurat dan tepat sasaran.

Penerimaan dan pengeluaran keuangan daerah harus sering dimonitor, yaitu, harus dibandingkan antara yang dianggarkan dengan yang dicapai/direalisasikan. Untuk itu perlu dilakukan analisis varians/selisih terhadap penerimaan dan pengeluaran keuangan daerah, agar secepat mungkin dicari penyebab timbulnya varians dan tindakan antisipasi ke depan.

Transparansi adalah keterbukaan pemerintah dalam membuat kebijakan-kebijakan keuangan daerah sehingga dapat diketahui dan diawasi oleh  DPRD dan masyarakat.

Transparansi pengelolaan keuangan daerah pada akhirnya akan menciptakan horizontal accountability antara pemerintah daerah dengan masyarakatnya sehingga tercipta pemerintah daerah yang bersih, efektif, efisien, akuntbel dan responsif terhadap aspirasi dan kepentingan masyarakat.

Kinerja anggaran pada dasarnya adalah sistem penyusunan dan pengelolaan anggaran daerah berorientasi pada pencapaian hasil atau kinerja. Kinerja tersebut harus dapat memanfaatkan uang sebaik mungkin dengan konsep value for money yang berorientasi kepada kepentingan publik. Hal ini berarti dalam pengelolaan keuangan daerah tersebut harus mencerminkan tiga pilar utama (3 E) dalam proses penganggaran, yaitu: ekonomis, efisiensi dan efektifitas.

1. ekonomis, merupakan ukuran penggunaan dana masyarakat sesuai dengan kebutuhan sesungguhnya.
2. Efisiensi, merupakan ukuran penggunaan dana masyarakat (public money) yang dapat menghasilkan output maksimal (berdayaguna).
3. Efektifitas, merupakan ukuran seberapa jauh tingkat output, kebijakan dan prosedur dapat mencapai tujuan kepentingan publik.

Peran pemerintah daerah bukan lagi merupakan alat kepentingan pemerintah pusat, melainkan alat untuk memperjuangkan aspirasi dan kepentingan daerah. Konsep VFM ini penting bagi pemerintah daerah sebagai pelayan masyarakat, karena implementasinya akan memberikan manfaat seperti:

1. efektifitas pelayanan publik dalam arti pelayanan yang diberikan tepat sasaran;
2. meningkatkan mutu pelayanan publik;
3. biaya pelayanan yang murah, karena hilangnya inefisiensi dan penghematan dalam penggunaan sumber daya (resources);
4. alokasi belanja yang lebih berorientasi pada kepentingan publik;
5. meningkatkan public cost awareness sebagai akar pelaksanaan pertanggungjawaban publik.

Dalam konteks otonomi daerah, VFM merupakan jembatan untuk mengantarkan pemda mencapai good governance, yaitu pemda yang transparan, ekonomis, efisien, efektif serta responsif dan akuntabel. VFM tersebut harus dioperasionalkan dalam pengelolaan keuangan daerah dan anggaran daerah.

Akuntabilitas keuangan daerah adalah kewajiban Pemda untuk memberikan pertanggungjawaban, menyajikan, melaporkan dan mengungkapkan segala aktifitas dan kegiatan yang terkait dengan penerimaan dan penggunaaan uang publik kepada pihak yang memiliki hak dan kewenangan untuk meminta pertanggungjawaban tersebut (DPRD dan masyarakat luas). Aspek penting yang harus dipertimbangkan ialah : pertama, aspek legalitas penerimaan dan pengeluaran keuangan daerah. Setiap transaksi yang dilakukan harus dapat dilacak otoritas legalnya. Kedua, pengelolaan keuangan daerah secara baik, perlindungan asset fisik dan finansial, serta mencegah terjadinya pemborosan dan salah urus. Prinsip-prinsip akuntabilitas keuangan daerah meliputi: pertama, adanya suatu sistem akuntansi dan sistem anggaran yang dapat menjamin bahwa pengelolaan keuangan daerah dilakukan secara konsisten sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku, kedua, setiap pengeluaran daerah yang dilakukan harus berorientasi pada pencapaian visi, misi, tujuan, sasaran dan hasil (manfaat) yang akan dicapai.

Perbaikan kinerja anggaran dan pengelolaan  keuangan daerah menduduki posisi penting  dalam strategi pemberdayaan  Pemerintah Daerah, terlebih lagi dalam era otonomi daerah yang lebih luas, nyata dan bertanggung jawab. World Bank (1988) menyebutkan bahwa perencanaan pengeluaran yang berorientasi pada kinerja akan meningkatkan kinerja anggaran daerah.

Prakiraan jumlah alokasi dana yang dibutuhkan setiap unit kerja pemerintah daerah dan atau program kerja dalam menghasilkan suatu tingkat pelayanan publik, disesuaikan dengan tuntutan dan kebutuhan masyarakat. Indentifikasi input, teknik produksi pelayanan publik dan tingkat kualitas minimal yang harus dihasilkan oleh suatu unit kerja menjadi syarat dalam menentukan alokasi dana yang optimal untuk setiap unit kerja pelayanan publik.            Dengan demikian pengeluaran pemerintah daerah dapat dijadikan ukuran kinerja yang akan mempermudah dalam melakukan kegiatan pengendalian dan evaluasi kebijakan sehingga setiap kegiatan pemerintahan dan pembangunan akan lebih dekat dengan gerak dinamis masyarakatnya yang setiap saat membutuhkan pelayanan publik yang bermutu, cepat dan tepat.

Anggaran daerah merupakan rancangan teknis untuk pelaksanaan strategi kebijakan, yang konsekuensinya apabila pengeluaran pemerintah mempunyai kualitas yang rendah maka kualitas pelayanan fungsi-fungsi pemda juga cenderung melemah yang berakibat kepada wujud pemerintah daerah yang baik dan terpercaya sulit dicapai. Ediharsi, dkk, (1998), menyebutkan bahwa pengelompokkan anggaran menurut sektor lebih mengarah kepada pemberian informasi tentang prioritas pembangunan  daripada penentuan target pertumbuhan.

Dalam rangka meningkatkan kinerja anggaran daerah, salah satu aspek penting adalah masalah pengelolaan keuangan daerah dan anggaran daerah. Untuk itu diperlukan manajemen keuangan daerah yang mampu mengontrol kebijakan keuangan daerah  secara ekonomis, efisien, efektif, transparan dan akuntabel. World Bank (1998:46), menyebutkan bahwa dalam pencapaian visi dan misi daerah, penganggaran daan manajemen keuangan dilaksanakan dengan prinsip-prinsip pokok yang meliputi : komprehensif dan disiplin, akuntabilitas, kejujuran, transparansi, fleksibilitas, terprediksi dan informatif. Selanjutnya Mardiasmo (2000:1-3) mengemukakan elemen manajemen keuangan daerah yang diperlukan untuk mengontrol kebijakan keuangan daerah tersebut meliputi: akuntabilitas, value for money, kejujuran, transparansi dan pengendalian.

1. Dasar Hukum yang digunakan, seperti yang disebutkan di bawah ini sebagai berikut.
2. Instruksi Bersama Menteri Pertahanan Keamanan, Menteri Dalam Negeri dan Menteri Keuangan Nomor INS/03/M/X/1999, Nomor 29 Tahun 1999 dan Nomor 6/IMK.014/1999.
3. Surat Keputusan Bersama Kepala Kepolisian Republik Indonesia, Direktur Jenderal Pemerintahan Umum dan Otonomi Daerah dan Direktur Utama PT. Jasa Raharja (Persero) Nomor Skep/06/X/1999, Nomor 973-1228 dan Nomor SKEP/02/X/1999.
4. Peraturan Daerah Propinsi Daerah Istimewa Yogyakarta Nomor 3 Tahun 1998 Tentang Pajak Kendaraan Bermotor.
5. Peraturan Daerah Propinsi Daerah Istimewa Yogyakarta Nomor 4 Tahun 1998 Tentang Bea Balik Nama Kendaraan Bermotor.
6. Keputusan Gubernur Kepala Daerah Istimewa Yogyakarta Nomor 42 Tahun 1999 Tentang Petunjuk Pelaksanaan Perda 3/98.
7. Keputusan Gubernur Kepala Daerah Istimewa Yogyakarta Nomor 43 Tahun 1999 Tentang Petunjuk Pelaksanaan Perda 4/98.

2. Beberapa ketentuan tentang Kantor Samsat.
3. Sistem Administrasi Manunggal di Bawah Satu Atap (Samsat) merupakan wadah yang melaksanakan tugas secara bersama dari 3 (tiga) Instansi yaitu Direktorat Lalu Lintas Kepolisian Daerah, Dinas Pendapatan Daerah dan PT. Jasa Raharja.
4. Tugas pokoknya adalah melaksanakan pungutan pajak terhadap kendaraan bermotor dan membantu pelayanan terhadap masyarakat yang berkait dengan kepemilikan kendaraan bermotor tersebut.
5. Koordinator Samsat adalah Kepala Direktorat Lalu Lintas Kepolisian Daerah sedang yang menjadi anggota adalah petugas dari unsur Dinas Pendapatan Daerah dan PT. Jasa Raharja.
6. Fasilitator untuk keberadaan Samsat ini adalah Pemerintah Daerah dalam hal ini diserahkan tugasnya kepada Dinas Pendapatan Daerah.
7. Lokasi Samsat berada di setiap kabupaten dan kota, dengan memperhatikan situasi, kondisi dan kebutuhan daerah yang bersangkutan.
8. Kegiatan Samsat adalah mengolah dan memproses produk dengan hasil antara lain berupa Surat Tanda Nomor Kendaraan Bermotor (STNK), Tanda Nomor Kendaraan Bermotor (TNKB), pungutan PKB dan BBNKB serta Sumbangan Wajib Dana Kecelakaan Lalu Lintas (SWDKLL).